建设工程领域招投标制度调研报告

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改革开放以来，在新旧体制转轨时期，由于体制机制制度不健全不完善，腐败问题不断滋生蔓延，尤其是建设工程领域，成了腐败侵害的重灾区。针对这种情况，中央确定在建设工程领域推行并建立招投标制度，通过市场竞争机制来遏制腐败现象。但是，由于受到各种条件的限制，实行的招投标制度仍属于一种“双轨制”，所以，招投标活动中仍然存在滋生腐败的条件和土壤。为了贯彻落实构建社会主义和谐社会的要求，创造公开、公平、公正的市场经济环境，对招投标制度再次进行深度改革，从体制机制上解决滋生腐败的深层次问题，既是当前源头治腐的一项重要工作，也是构建社会主义和谐社会的本质要求。下面结合工作实际，谈点思考和对策。

一、对招投标活动的基本估价

招投标活动的日益普及和领域的不断扩大，已经成为经济生活的重要内容，所以，招投标活动的内在功能和外在效应，已不同程度的决定和影响着社会经济生活的存在形式和活动方式。因此，能否正确认识和评价招投标活动的现状，不仅关系到招投标制度的深化改革，而且影响到建设和谐社会的进程。根据两分法的观点，对招投标活动作出如下估价。

1、凸显三大功效

近几年来，我区在建设工程领域通过加大整治力度和规范从业行为，使全区的招投标制度逐步走向制度化和规范化，社会经济呈现和谐稳定发展的大好局面，为当前构建社会主义和谐社会奠定了制度基础。概括的讲，凸显“三大功效”：

功效之一：建立竞争机制，规范市场秩序。招投标的功用是建立机制，规范市场，净化经济环境。这几年，我区从体制、机制、制度入手，以规范工程建设秩序，遏制工程腐败为出发点，采取有力措施，相继建立了有形建筑市场或土地、产权交易市场和政府采购中心，基本形成了政府主抓，行业配合，市场运作的工作机制，营造了企业在公平公正的原则下进行竞争的环境，推动了公共权力和公共资源的市场化运作，为加强政府的有效监督提供了丰富的经验。

功效之二：加强造价监督，防止国资损失。招投标的重点是监督工程虚高定价，防止公共财政投资受到损失。在招投标活动中，评标专家按照约定或法定条件对投标企业的投标文件进行评审，对符合招标文件实质性要求的投标要素，作为中标的合法依据，这样既可以防止恶意抬高造价、虚增工程量的投标企业违法中标，又可以堵塞工程黑洞，控制国有资金的流失，为国家节约投资成本，保护人民群众的生命财产不受到或少受到损失，为完善市场的体制机制和制度建设奠定了基础。

功效之三：遏制暗箱操作，维护公平竞争。招投标的核心是鼓励公平竞争，遏制权力腐败。凡是由公共财政投资的工程建设项目，都必须采取招投标的形式进行公正公平竞争，严厉打击暗箱操作行为，减少了工程腐败的几率，保护了一批领导干部，既为规范和鼓励竞争创造了宽松的政策环境和法制环境，又促进了生产要素的自由流动和组合，由此增强了投资者的信心，保护了企业的积极性，同时也为促进人与经济的和谐发展提供了必要的条件。

2、潜在三大困惑

招投标市场发展总体是好的，但仍然存在不容忽视的问题，如规避招标，虚假招标，串标，陪标，围标，转包，分包，领导干预，行贿受贿等，这些违法违规行为，不仅能获得工程，而且还披上合法外衣，严重扰乱了市场经济秩序。当前，建设工程领域潜在“三大困惑”：

困惑之一：工程造价攀升，居高不下。在经济发展中，公平竞争，既是经济和谐发展的动力，又是社会和谐的基础。在招投标活动中出现的不正当的竞争现象，不仅违背经济规律，而且影响改革发展和稳定。据统计，工程实行招投标后，造价平均增长了20%左右。对这种增长是仁者见仁，智者见智。决策者说：工程造价依据现行的预算定额取费标准确定，其中单价为常量，仅工程量为变量，除计算方法外，造价误差不大；建设者说：工程实行“阳光”以后，造价升高。为了减少投入，迫于无奈，又私下与投标人签订二次协议，即可减少投入25%左右；经营者说：工程造价分名义造价（按国家定额取费）和实际造价（按企业内部定额取费），企业想实现利益的最大化，都不惜一切代价，争取工程造价接近甚至超过名义造价，因此，权力“设租”，就成了建设工程产品价格的一部分，这是造价因招标而上升的原因之一。

困惑之二：腐败继续蔓延，愈演愈烈。招投标作为“阳光工程”，在建设工程领域遏制腐败发挥了积极作用。但是，一些串案、窝案、团伙案仍时有发生，还有愈演愈烈的态势。据披露，因涉案被查处的贪官，其工程都曾经过招投标。如河南省三任交通厅长的“高路工程”，四川省交通厅长的“高路工程”等，无一不是栽倒在“阳关工程”之下。据统计，我市1997年建立建设工程招投标中心，仅在十五大期间，就有57%的贪污贿赂案件发生在建设工程领域。据当事人提供，招投标前，施工企业只打发一个“鬼”，实行招投标后，各路神仙都要打发，为了及时付款，同样还少不了原来的“鬼”，其腐败面反而扩大了。而商业手段是有“规则”的，即“取之于鬼，用之于鬼”。可想而知，企业打发的“鬼”越多，国有资金流失就越多。这些腐败现象，一方面破坏公平公正的竞争秩序，另一方面又会引发非常手段，甚至动用黑社会力量进行保护，“垄断”竞争，给社会造成不安定因素。

困惑之三：规避招投标法，屡屡得手。一些表面上看似措施严密的招投标活动，私下照样进行暗箱操作和权钱交易，且呈现手段智能化，种类多样化，形式合法化特征。不法企业占领市场，遏制了诚信企业的竞争力。

一是挂靠。一些不具备资质的小公司挂靠在有资质的大公司，通过不正当手段获取工程业务。一些有资质的施工企业为收取管理费或分得一定的工程量，以分包、联营、项目经营等方式将资质借与他人获利。如此形成了有资质的不施工，施工的无资质的怪现象。

二是拆标。为照顾各方面的关系，招标单位将一个既定标段拆分成多个标段，然后将意向的中标单位分别安排在不同的标段，同时商定由中标单位支付其他投标单位一定数额的“陪标费”，作陪衬招标。

三是围标。一家施工单位挂靠数家企业参与投标，通过编制不同的投标方案拦网围标，从而将其他投标人排挤出局。有的甚至所有的投标单位均为一家企业挂靠，严重破坏了建设市场的公平竞争原则。

四是分包。一些有资质的投标单位中标后，违法将工程转包给其他施工单位，从中牟取暴利。而分包工程未经过正常的招投标程序，给违法犯罪活动提供了机会。

二、存在问题的主要原因

建设工程领域在招投标活动中容易滋生腐败，除了管理不当，监督不力外，客观上存在制度缺陷，是造成腐败的主要原因。所以，我们要从构建和谐社会的基本要求出发，认真分析和研究招投标制度所涉及的体制关系的规则和经济层面的规则，为深化改革提供理论根据。

从体制层面上看，主要是对公共权力的制约机制和监督机制不到位。一是没有设置统一的工程建设招投标监督机构，目前各行业实行的是自我约束机制，缺乏主体监督；二是现在的招投标办公室是监、管、办三权合一，即对本行业的监督权、管理权和办事权集于一身，职责混淆，缺乏同位监督；三是招投标中心接受行业主管部门的领导，不是独立的中介组织，与主管部门、监督部门构成三位一体的关系，政企不分，缺乏异位监督。

建立招投标制度，目的是为招投标活动搭建服务平台，实现公平竞争，防止腐败滋生蔓延。但是，由于缺乏技术层面的理论指导，招投标制度缺乏有效的调控机制。从系统科学和管理科学的角度来分析，当前招投标的管理体制和工作机制，都存在缺陷。从管理理念，到管理方法，都不适应市场经济管理体制的规则，这样的管理方法，既不能充分体现公平公正竞争的原则，也不能遏制腐败的蔓延，所以，进一步改革招投标管理体制，完善适应公平竞争的价格体系，是深化招投标制度改革的核心问题。

从运行层面上看，主要是对封闭运行中的自由裁量权缺乏约束机制。现在的招投标活动形式，是一个半封闭系统，即开放中有封闭，封闭中有开放，这样的系统容易失范。一是“开”、“封”不好调控，容易互换，产生越位现象；二是编标自控，容易泄密，产生“串标”现象；三是标段由业主自定，容易应求，产生“拆标”现象；四是业主自设门槛，容易排挤潜在投标人，产生“陪标”现象；五是评委缺乏职业道德规范，容易招安，产生“贿评”现象。

招投标是一个复杂的系统工程，必须遵循系统论的方法，从管理、控制、监督、反馈等各个层面，严密组织实施，否则，一旦系统内部出现混乱，管理就会失灵，危害也十分巨大。据案例分析：招投标前，工程发包仅仅是“一把手”出问题，危害面小，实行招投标后，腐败问题反而增加。探究原因，并不是招投标制度不好，而主要是招投标系统内部机制出现问题，没能及时修正实施过程中的偏差，使招投标的自控机制失灵，让自由裁量权成了以权谋私的特权。

从监督层面上看，主要是主体监督缺位，外部监督弱化。一是监管不分。作为专司监督的招投标监督机构，既当裁判员，又当运动员，使监督混岗；二是管办不分。行业部门既负责审查项目，又主管招标投标，管办一体，使监督成了自律；三是纪检监察监督是知行监督，不适应对招标文件实质性要求的技能监督；四是审计监督刚性不足，在利益的驱动下容易形成虚监；五是群众监督是一种事后监督，缺乏必要的手段和知情权。

体制缺陷为腐败提供的是初始机会，监督缺陷就会使腐败无所顾及。腐败问题一旦成风，治理起来难度更大，影响更深，后果更严重。人们对信奉规范（规定遵守的规范）就失去信心，使政府的威信减弱，从而不自觉地去追随实用规范（实际遵守的规范），非组织活动就会乘机猖獗。现在，一些非组织活动对社会影响很大，这些潜在势力不仅干扰竞争，而且影响决策。他们腐蚀领导干部和国家工作人员，心怀叵测，所以，建立健全监督机制，意义十分重大。

三、深化改革的思路及对策

招投标制度进行深度改革，既是市场经济发展的必然趋势，也是构建社会主义和谐社会的客观要求。因此，要认真分析当前招投标所面临的新情况、新矛盾、新问题，深刻了解招投标现行体制的基本属性，才有利于推动招投标制度的深度改革。一是管理方面，由政府主管，部门负责，行业配合的管理体制，仍然是政企不分;二是价格方面，由定额取费标准确定的建设产品价格，仍然是计划经济的产物。这种体制层面和经济层面的矛盾与市场经济存在的碰撞和摩擦，必然影响竞争机制，形成非公平不和谐竞争。鉴于我国企业内部定额体系基本成熟，市场机制基本完善，为了鼓励价格竞争，体现公平公正的原则，减少人为因素的干扰，从构建和谐社会的要求从发，对招投标的体制、机制进行二次改革，建立起与市场经济体制相适应的，充分体现鼓励价格竞争要求的市场机制，才有利于促进市场经济和谐有序的可持续发展。

1、改革管理体制，建立统一的招投标交易中心

一是实行监、管、办三权分设制。即监督权归政府，管理权归行业，办事权归中心。撤销各部门设立的招投标办公室，建立统一的招投标监督机构，主要负责对各类交易活动实施全过程监督；二是整合资源，节约成本。撤销各行业分别设立的交易场所，建立容建设项目、土地交易、政府采购和产权交易于一体的多功能交易中心，独立核算，自负盈亏，享有独立法人地位和责任能力；三是健全机制，规范管理。交易中心要具备有关规定要求的基本条件和场所，建立健全各项制度，明确交易范围，制定交易程序，统一交易规则，实行一个窗口对外，并建有多功能专家评委库。

2、坚持效益原则，按最低价中标法确定中标人

工程建设招投标采取最低价中标原则，作为一种国际通用的评标方式，已成为一种国际惯例。《中华人民共和国招标投标法》第四十一条第二款规定：能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低，但是投标价格低于成本的除外，可以中标。这是从法律层面上允许招标人选择最低报价者中标的法律依据。国内有的地区已采用了最低价中标法，成效明显。事实证明，采取最低价中标的原则招标，既是可行的，也是有利的。其意义在于：一是缩短周期，能节约时间；二是减少程序，能提高效率；三是竟价放开，能防止腐败。

最低价中标法，即评委按投标企业报价由低到高的顺序，确定前三个投标人为中标候选人，然后对投标文件的合理性进行评审确定中标人。采取最低价中标法的要求是：一要合理制定基准价为标底。评标基准价的计算方式：一种是定额计算扣减法（扣减比例根据市场情况确定），一种是市场价格计算法；二要合理设置“低于成本价”的标准。投标价低于标底15%时，可视为“低于成本价”，如果投标人能够作出书面说明并提供相关证明材料，即为有效标，否则，作废标处理；三要公开工程量计价清单。公开计价清单，有利于统一标准，防止不反映真实情况的报价；四要防止哄抬报价。中标单位最低价仍高于标底的，属于中标单位哄抬报价，作废标处理；五要实行履约信用担保。投标单位在参与投标时，要作出信用担保的书面约定。中标单位在收到中标通知书15日内，按照招标文件规定的额度和方式提交履约担保，防止中标单位低价中标后，因资金缺乏停工而造成损失；五是建立工程担保和保险制度。为了规避招投标单位双方履约能力的风险，规定招投标人必须提供招投标保函、履约保函和付款保函，降低招投标风险。

3、建立信用平台,运用现代信息技术管理市场

招投标活动要充分利用现代信息技术，建立信用平台,培育信用体系，以体现诚实信用的价值。一是建立施工企业、招标等企业信用库，全面真实记载企业的资质情况、业绩情况、信用情况等，凡信用不佳者都将被淘汰出局；二是建立评标专家信用库，对在评标活动中徇私舞弊或多次不应聘的，都要剔除专家库，不得再度聘为评标专家；三是建立在建工程信息库，防止“承包专业户”将工程转包、分包。

4、完善监督机制,构建全方位多层次监督体系

构建全方位多层次的监督体系，是深化招投标改革的重要环节和组成部分。重点是健全和完善以下监督：

一是主体监督机构的行政监督。政府设立招投标监督机构，履行对招投标活动的监督职能，参与招投标活动的全程监督。招投标结果须经公证机关公证、监督机构公示后签发文件，做到手续完备，程序合法，接受监督；

二是行业主管部门的管理监督。各行业主管部门根据部门的法规要求，主要负责对招投标活动各环节的合法性或质量标准实施审查监督，不直接介入招投标活动，同时负责对社会中介组织参与招投标活动的监督，做到各司其职，各负其责；

三是纪检监察机关的执法监督。纪检监察机关负责对招投标活动实施执法监察，负责查处招投标活动中的违法违纪案件，不直接参与审查审批活动；

四是审计机构的审计监督。审计监督是对工程决算进行审计，防止虚增工程量和偷工减料的最后关口。为了防止审计失真，审计不得核审变更的工程量，对个别特殊情况变更工程量的，必须事先具备相关设计单位和职能部门共同出具的变更审查资料及现场勘验资料证明文件，否则，不能作为决算依据;

五是技术鉴定部门的评审监督。工程设计是经过设计部门等单位严格论证把关的，在实施过程中，不得允许随意变更设计，因特殊情况需要变更工程设计的，必须事先经现场勘验和集体研究论证，并出具变更资料证明文件，方可生效。