环境保护重要课题调研报告

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两年前，我县长期合署办公的环境保护局实现单独设置，体现了县委、县政府对进一步推进环境保护基本国策的高度重视。两年来，县环保局围绕“坚持科学发展，加强环境保护，服务经济建设”的主题，认清形势，结合实际，努力开拓，各项工作都取得了一定的进步，2008年被评选为全省环境保护系统先进集体，在全市环保工作各项考核中也取得较好的成绩。但是，应当看到，在国家进一步加强环境保护、实行主要污染物总量控制和减排问责、“一票否决”的形势下，我县环保工作还面临观念与管理滞后、基础薄弱等等一系列问题。为进一步做好我县环保工作，需要顺应大势、吃透县情、抓住重点、落实措施，尤为重要的是，要按照科学发展观的要求，正确认识和切实处理好发展经济与保护环境的关系，从全局上妥善解决好几个带有方向性的重要问题。

一、对全县环境状况的分析

从工业对环境造成污染的角度来看，我县环境受工业的影响目前还不是很明显，这主要是我县工业化的程度还很低。从居民生活和农业生产对环境的影响来分析，却可以说已经到了比较严重的程度。环境监测数据显示，近年来我县境内主要河流、水库和湖泊的水质有所下降、出现富营养化的趋势，城乡居民生活饮用水源缺乏有效的保护、存在一定的安全隐患，城镇生活垃圾问题凸现，居民关于环境污染的投诉急剧增长，生态破坏的现象也时有发生。出现这些问题，主要原因是居民生活和农业生产带来的污染。

工业化的进程只是刚刚开始，环境保护就面临如此严峻的形势，这是令人感到不安的信息。因为工业化的进程是不可逆转的，一旦加入工业发展的因素，我县环境保护的压力可以说是非常大的，这不是危言耸听。我县地处大别山南麓、长江北岸，受地质构造的控制，境内地势由西北向东南逐渐降低，形成山地、丘陵、湖泊、平原依次排列的格局。境内总水面120多万亩（可养水面84万亩），县级在我省居于第一、在全国位居第二。保护水环境是环境保护工作的重中之重，在拥有得天独厚水资源的同时，我县也承担着水环境保护的极大压力。“水往低处流”，境内主要河流都注入南部的内湖，各种污染的存在和影响最终都汇聚到湖泊水体之中，而钓鱼台水库、二郎河和凉亭河、南部集群分布的湖泊，都承载着农业灌溉、人畜饮水的功能，一旦遭受污染，其后果是显而易见的。

二、需要求得共识的两个问题

在实际工作中，环保部门和环保工作者的压力非常大。基本国策的严肃性、众多环保法律法规的强制性、上级部门严厉的工作指令，各级党委、政府高涨的发展热情，生产经营者最大化的利益追求，人民群众不屈不挠的权益诉求，就象四把“刀子”悬在头上，哪一把“刀子”落下来都不是小事情。思想观念、利益诉求的多元化，贯穿着人类社会的每一个发展阶段，没有必要大惊小怪和怨天尤人。我们不妨跳出诸多现实问题的干扰，站在生存和发展的高度，去求得两点共识。

首先，从生存来认识环境保护。党的十七大报告指出：“坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。”“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。”作为科学发展观的重要内容，生态文明与社会主义物质文明、精神文明、政治文明一道，成为我党的执政理念和任务。“文明”本质上属于一个伦理学的概念范畴，生态保护被提升到“人伦”的层次，宣示了党中央推进环境保护基本国策的最大决心。《国家农村小康环保行动计划》介绍：“我国一些沿江农村地区，由于受大量工业污水和生活污水的污染，出现了‘癌症高发村’。因饮用水问题，一些农村地区出现了斑牙病、结石、皮肤病等疾病。”坦率地说，这样的发展如果维持下去，与生态文明建设是格格不入的，说有背于人类的伦理，也不为过。

基于上述分析，我们对环境保护应当有一个最基本的理解和认识。那种要求规避环保义务、将其视为加快发展的优惠“政策”和“环境”的想法和做法，都是自私和缺乏社会责任的表现。

其次，从发展来认识环境保护。2004年，国家深化投资体制改革。国务院了《关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）。投资体制改革后，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，企业投资自主权进一步得到落实，不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。在落实企业投资自主权的同时，国家也对企业规范投资行为做出了规定。涉及环保方面，《决定》要求各类企业都应严格遵守环保法律法规，严格执行产业政策和行业准入标准，不得投资建设国家禁止发展的项目；环保部门要依法加强对企业投资活动的监管，凡不符合法律法规和国家政策规定的，不得办理相关许可手续，在建设过程中不遵守有关法律法规的，要责令及时改正，并依法严肃处理；对未取得环评审批文件的项目，发展改革等部门不得予以审批或核准；对未按规定取得项目审批(核准、备案)环评审批文件的建筑工程项目，建设行政主管部门不得发放施工许可证。

2007年，国务院又发出《关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号），严格规范投资项目新开工条件，设置了新开工项目的“八项必要条件”，其中第四项是：“按照建设项目环境影响评价分类管理、分级审批的规定完成环境影响评价审批。”

国家有关主要污染物减排的规定，更加具有“刚性”。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将“主要污染物排放总量减少10％”列为一项必须完成的“约束性指标”。2007年，国务院成立节能减排领导小组，总理亲任组长。国务院印发《节能减排综合性工作方案》（国发〔2007〕15号），规定：“地方各级人民政府对本行政区域节能减排负总责，政府主要领导是第一责任人。”“把节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，实行‘一票否决’制。”国务院还印发了《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》（国发〔2007〕36号），规定未通过主要污染物减排的地区，暂停所有新增主要污染物排放建设项目的环评审批。近年来，各级环保部门对一些突破环境总量或发生重大环境事故的地区，实行了“区域限批”、“流域限批”。目前，环保部门在新开工项目环评审批中已经实行新增主要污染物排放量与减排项目的削减量“挂钩”的做法。就是说，主要污染物减排既要削减存量，又要控制增量，确保“减”大于“增”。没有落实减排措施并取得成效的地区，就不能新开工建设有主要污染物排放的项目。为加大对减排工作的监督，国家环保部门分区域设立了几大督查中心，对各地减排落实情况进行严格的巡查，一旦发现问题，在责令整改的同时，还要通过动态调整监察系数等措施，予以制衡。

基于上述一系列“环环相扣”的制度，环境管理已经形成了这样的格局：没有哪一个地方还能继续在国家环保法律法规制度之外，营建一个可以给企业提供免除环保义务的“天堂”；一个地方如果还要硬着头皮“保护”少数的环境违法企业，就意味着可能牺牲新的更大的发展机遇；企业不执行环境影响评价，就是违法存在，不通过环保“三同时”验收，就是违法生产。我们经常听到的“××经济发展落后，如果不在环保方面适当放宽，谁还会来投资”、“从发达地区转移来的项目一般都污染比较大，既然要搞招商引资，就必须付出环境的代价，只能先污染、后治理”之类的议论，看到的只是表面上的道理，实质上是对国家现行的环境政策缺乏了解。一言以蔽之，再不执行举国通行的环保规则，再好的发展思路也会落空。

三、值得探讨的几个重要课题

改革开放的历程证明，凡是率先富裕起来的地区，都离不开现代工业提供的强有力支撑。在我县这样经济欠发达的国家级贫困县，发展更是最现实最急迫的问题。××也必须走新型工业化的道路，指望通过限制工业发展来保护环境，同样是不切合实际的。当前，我县正处于工业化发展的关键时期，要走出一条既大力发展工业又较好地保护环境的工业化道路，需要思考和切实解决几个重要课题。

第一、科学规划布局，坚持工业向园区集中。工业发展需要便利的交通、充足的水源、可靠的电力和尽量减少对居民生活的影响等几个基本的条件，长期的经验教训表明，“遍地开花”愿望良好，其实不行。对此，县委、县政府的思路是明确的，决策也是正确的，县工业园应运而生。但受到观念、资金实力、技术含量和招商引资任务等众多因素的影响，在园区之外办工业的做法并没有停止，只是效果并不理想。在农村地区兴办的工业企业，有的因为违背国家产业政策，不得不躲躲闪闪；有的因为污染严重，经常受到附近居民投诉举报；有的因为基础设施无法配套，不能维持正常生产；有的因为技术含量低，效益较差。随着管理程序的日益规范，新开工建设项目无论规模大小，都要过规划、土地、环保等“门槛”，占用的人力、物力、资源和资金，实际上差不了多少。抓大项目很自然地成为最优的选择，而大项目很难在工业园之外的地方找到合适的落脚点。因此，今后应当进一步明确，不再在工业园之外的地方新办占用主要环境容量指标的工业项目。作出这样的选择，不是限制工业发展，而是尊重工业发展规律，把有限的资源用足用好。

第二、加快临江产业园规划建设步伐。目前，县工业园一方面发展势头较好，另一方面又面临着土地、资金等方面的制约因素。因此，对规划建设临江产业园的必要性和紧迫性，存在不同的认识，怕“摊子”铺得太长，力不从心。从长远发展和环境保护来看，规划建设临江产业园非常必要，也很紧迫。县工业园规划选址，主要是从解决土地问题的角度来考虑的，这是合理的。但从环保的角度来看，却存在不足。它处于县城饮用水源的上游，紧邻人口密集的县城，在产业规划布局上受到了较大的限制，难以成为承接发达地区产业转移的平台。虽然第二自来水厂已开工建设，但饮用水源的制约因素并未消除，因为钓鱼台水库的水质并不优于目前的二郎河，其集水区域面积则大大小于二郎河。水质和水量是决定饮用水源安全的两个主要因素，如果因为建设第二自来水厂就放弃县大河这个饮用水源，那是没有远见的做法。同时，无论是二郎河还是南部的湖泊，其环境容量都很有限，生活和农业排放已经使其不堪重负，如果工业排放进一步加大，对其环境的破坏将是不可逆转的。

我县紧靠长江，境内长江岸线长达63公里。过去我们只是看到长江在交通运输方面的“黄金水道”作用，对长江环境容量大这一宝贵资源缺乏认识。在国家实行总量控制、污染减排的新形势下，同样满足达标排放的要求，因为环境容量的原因，众多的建设项目（如化工行业）不允许在县工业园建设，但却可以放置临江产业园。仅此一点，就足以说明建设临江产业园的必要性。至于紧迫性，由于我国的环境状况尚未得到明显改善，几条大江大河相继出现严重污染，近年来国家开始密切关注长江流域的环境状况。今年全国“两会”召开前夕，环保部开展了长江流域环境执法专项行动，包括我县在内，全流域的每一处通江排放口都进行了严格的现场检查、登记造册并逐级上报。我县如果不抓紧时间完成临江产业园规划报批工作，将来极有可能出现“一堤成天堑”的局面，失去这一宝贵的工业发展平台。需要解释说明的是，建设临江产业园并不是任意向长江排污，而是利用长江环境容量大的资源，进行达标排放。

加快临江产业园规划建设步伐，需要解决的政策性问题有：明确临江产业园的功能及归属，它不是一个独立的工业园，可以作为县工业园的一个产业园，也可以依托于复兴镇的集镇规划；尽快完成控制性规划的编制工作，经县、市两级规划委员会批准、审议后，报市政府备案；根据市政府的批复意见，对控制性规划进行环境影响评价，履行审查手续；利用即将开始的新一轮土地利用规划修编的机会，在华阳河农场的支持和协助下完成土地规划调整工作；向河道管理部门申报设置排放口，取得许可。在满足这些政策性要求之后，临江产业园即可按照规划循序渐进地进入开发建设阶段。临江产业园定位于承接发达地区产业规模转移，其发展模式与县工业园是不同的，主要依靠招商引资来解决建设资金。

第三、尝试开辟工业创业园。所谓工业创业园，可以从以下几个方面来定位：就区域分布来说，其主要依托农村集镇进行规划建设；就产业布局来说，其建设项目基本上没有主要污染物排放，特别是没有生产废水产生（如服装加工等）；就规模大小来说，其主要是为那些掌握一定资金、技术、市场的小型企业和小能人设置的创业平台。对其管理体制和运行机制，也应当作出有别于工业园的相关规定，特别要明确两点：一是其建设用地，企业只能根据合同约定的期限使用；二是其生产厂房，其所有权最好是归属当地政府授权管理的机构。之所以作出这样的限制，鉴于以下考虑：既然是创业，就可能有成功或者失败，要确保个体创业的成败不影响创业园资源的存续。如果不加以限制，创业园就可能成为首期入园企业的一次性资源，随着时间的推移和各种情况的发生，有可能又变成店铺、住家乃至催生房地产开发行为。考虑到启动资金的困难，可以在统一规划设计、适度集约的原则下，通过两个渠道来解决首批厂房的建设问题：一是由具备实力的房地产开发企业出资建造，分期支付厂房建设资金及利息（也可考虑由其管理和经营）；二是由企业自建自用，一旦该企业生产经营终止，或允许其出租给新办企业，或由管理机构按照合同约定予以收购。开辟这样的工业创业园，既可以节约土地资源，又能确保土地资源的持续利用；既解决了工业合理布局和城乡合理分工的问题，又可以有效地保护环境；既可以激发创业者的创业热情并提供实际的支持，又不为其承担不应该承担的创业风险。

开辟创业园是发达地区成熟的经验，县委、县政府也早就提出了这样的设想，由于种种原因，未能付诸实践。可以从两个方面进行努力：一是首先考虑在县工业园开辟创业园进行试点示范，二是首先在服装行业招引客商。据调查了解，国内许多知名品牌的大型服装企业，都在酝酿将生产基地向中部地区转移，选择在县工业园和服装行业开辟这样的创业园，可以说是没有什么风险的。

第四、抓紧减排重点工程建设。县城生活污水处理厂是省政府规定必须于今年6月开工建设、于明年6月建成投入运行的“一票否决”项目，目前县建设等部门正在全力以赴地抓紧进行开工之前的各项准备工作。这一工程建设的关键，在于污水收集管网在极短的时间内能够配套到何种程度。

今年的政府工作报告提出了建设县工业园污水处理厂的目标任务。县委、县政府的这一决策，是具有远见的科学决策。县工业园建设污水处理厂，是在通过集中办工业实现污染集中控制的基础上，进一步走向污染规模化治理，完全符合国家的产业政策和环保要求。如果实行规模化治理污染，将大大减少目前县工业园中小企业一次性的治污设施投入和持续性的治污成本。同时，也将大大提升县工业园招商引资的竞争力和在产业准入的包容性。经过县工业污水处理厂处理的工业废水，应当进入县城市排水管网，以彻底解除县工业园污水排放对县城饮用水源的威胁。条件成熟时可以实行工业污水初级处理后，由生活污水处理厂集中进行深度处理。工业污水处理厂实行初级处理，可大大降低其运行成本，生活污水处理厂接纳经过初级处理的工业废水，也能够解决运行之初容易出现的水量不足的问题。对双方来说，都是可以接受的。难点在于管网的对接，由于两厂相距较远，县城市排水系统标准较低、年久失修，能否顺利实现近点对接，存在不确定因素，长途铺设新的管网，则耗费巨大。县内有经验的水利专家建议暂时借用已事实上成为纳污体的河道（向阳河），以解燃眉之急。这个建议值得重视和进一步研究，但要充分听取水利部门的意见。县城生活污水收集管网的一部分，也可采用同样的临时处置措施（事实上已经形成这样的局面）。这样既可以弥补资金目前存在的巨大缺口，又能防止由于时间要求过紧而造成工程技术方面的决策失误，是实事求是的做法。度过这一难关之后，县城排水管网就可以依据规划和财力情况，按部就班地建设，在自成体系后结束“搭桥”的过度阶段。

上述重大减排项目的顺利实施和初步发挥效益，不仅能够确保我县顺利完成“十一五”减排任务，还将极大地拓展我县的环境容量，从而为我县“十一五”后期和“十二五”时期新开工重大建设项目提供环境容量指标的支撑。

通过对我县环境状况进行分析，增进环境保护对生存和发展影响的共识，探讨处理好经济发展和环境保护关系的重要课题，我们可以发现，保护环境并不是要限制发展，漠视环境保护其实难以获得发展。只要我们深入学习实践科学发展观，吃透县情，把握大局，真抓实干，就一定能实现我县经济社会又好又快的发展。