独家原创:城乡统筹发展调研报告

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城乡统筹发展是指改变“城市工业、农村农业”的二元思维方式，将城市和农村的发展紧密结合起来，统一协调，全面考虑，树立工农一体化的经济社会发展思路，以全面实现小康社会为总目标，以发展的眼光，统筹的思路，解决城市和农村存在的问题。党的十七大指出：统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。下面，我从发挥财政职能的角度，对推动城乡统筹发展谈几点看法。

一、城乡统筹发展的现状

新中国成立之初，我国面临着巩固政权、发展工业的紧迫任务，需要巨额资本投入，在这一特殊历史背景下，其结果只能导致计划经济体制，以高度集中的资源配置制度，强化政权的经济能力，实现经济跳跃。但是随着经济的发展、社会的进步，城乡二元结构已不能适应经济社会发展的需要，改革开放以后，以为领导核心的第三代中央领导集体提出了改变城乡二元结构，走城乡要体化建设的路子，促进城乡统筹发展，以为总书记的第四代中央领导集体在此基础上，提出了建设社会主义新农村的伟大战略构想，通过几年的努力，取得了一定的成绩，各地新农村示范点不断涌现。具体表现为：一是各级党委、政府高度重视，广大干部群众统筹城乡发展意识得到了提高，在全社会初步形成了齐抓共建的良好氛围；二是农村经济稳步发展，农民收入持续增长；三是城镇化扎实推进，基础设施逐步改善；四是农村生态环境建设力度不断加大；五是农村民主法制不断健全，文化生活进一步改善等等。

同时，我们也要清楚地看到，我国的城乡统筹发展虽然取得了一定的成绩，但离“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设标准和要求相比，还有很大差距，城乡统筹发展还存在着许多困难和问题，具体表现为：

一是城乡居民收入相差甚远

近年来，农村虽然在招商引资工作方面取得了一定成效，建起了一批龙头企业，但由于农产品产、销脱节，大部分优质生产要素、稀缺生产要素总是向能够产生更高效益的地方（城市）集聚，农村支援城市的格局一直没有改变，拉大了城乡居民的差距；

二是城乡生活质量差距十分明显

近年来，城乡环境面貌发生了很大变化，城市文明不断向农村传播，农村的现代化水平不断提升，但总体来讲，城乡之间的生活质量仍存在差距。20**年城镇居民恩格尔系数为31.1％，已进入富裕阶段；而农村居民恩格尔系数是39.7％，刚步入小康阶段。

三是城乡接受教育差别较大

城乡基础教育发展不平衡，优质教育资源向城镇集聚，广大农村学生享受教育资源不足，农民整体素质普遍较低；农民劳动职业技能较差，难以适应知识经济时展的要求；农民科学文化水平普遍较低，卫生意识、环保意识、法纪意识、文明意识等较为淡薄。

四是农村基础设施建设仍需加快完善

虽经多年建设，农村水、电、道路等基础设施建设有了很大改善，农民用水、用电无忧，费用明显减少，出行条件大大改善。但与城镇基础配套设施建设水平比较，相对而言城乡基础设施仍然差距明显。

五是农村各项保障制度急待加强

农民和市民目前还存在现实差别，特别是在享有“两保”上差距较大。我国目前80%的农民只享有20%的卫生资源,句容农民享有的卫生条件也存在缺陷,新型农村合作医疗制度需进一步完善。虽然新型农村合作医疗制度已初步建立，保障资金额度有限，医疗管理制度不尽合理，乡村两级医疗水平低，药价虚高，少数农民存在因病致贫、因病返贫现象。由于种种原因，多数农民没有养老保险。

二、城乡统筹发展中存在的财政问题

近几年，我国采取一系列支持农业、农村经济与社会发展财政政策，对促进城乡统筹发展起到了有效作用。但是由于多方面因素的长期积累，推进城乡一体化还面临着十分艰巨的任务。从财政角度看，当前主要存在以下问题：

一是城乡公共基础设施差距在扩大

与城市相比，农村基础设施供给严重不足，全国农村基础设施供给严重不足的矛盾特别突出。我国城乡公共基础设施的供给是两种制度，城市的基础设施建设主要靠国家财政投资，农村的路、电、水、气、通信等基础设施主要靠农民投资建设，国家只给予适当的补助。这种政策安排导致广大农村地区的基础设施建设越来越落后于城市。20**年发行国债近10000亿，而用于农业、农村的投资大约只占1/3.而这1/3还有用于大江大河治理的纯公益性建设和生态环境建设、退耕还林还草等外部性极强的公共品。在这种投资政策安排下，农村的公共基础设施建设与城市的差距越来越大。

二是城乡社会事业发展不平衡

农村教育文化、卫生、社保等发展滞后农村的教育、卫生、社会保障等社会事业发展滞后，既远远落后于城市，也无法满足农村经济社会发展的需要。同基础设施建设一样，我国教育卫生等公共资源也实行向城市偏斜的政策。财政将大量公共卫生资源、公共教育资源投向了城市，农村获得的公共财政资源很少。教育经费方面，城市比农村要高23%～30%左右。公共卫生资源方面，尽管这两年新型农村合作医疗制度在全国迅速推广，但到目前为止只有1.56亿农民受益，占农村总人口的16.6%，还有83.4%的农民期待享受这种惠民政策。社会保障方面，在农村目前除了正在推广新型农村合作医疗制度外，唯一比较完善的是“五保户”救助。在农村尚未有完备的社会保障制度，只在个别发达地区才有最低生活保障政策安排。

三是资源要素向城市快速流动

而农村劳动力转移缓慢目前我国实行的是较严格的城乡二元户籍制度，劳动力可以进城打工，但不能随便落户进城。相反，在金融和土地等制度安排上，我们却可以促使大量土地和资金快速向城市流动。根据有关方面统计，在过去十年里，农村有7000多亿元储蓄资金流向城市，有1亿亩农村土地流向工业、流向城市。

以上财政体制存在的问题，客观了阻碍了城乡统筹发展的步伐，是与新农村建设不适应的。

三、发挥财政职能作用，推动城乡统筹发展

围绕推进基本公共服务均等化，完善公共财政体系是统筹城乡发展的重要举措，具体任务是：

第一，健全公共财政体制，调整财政支出结构

要把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。这不仅提出了完善公共财政的重点，也明确了基本公共服务的范围。

第二，要进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财政体制

这是各级政府履行职能、提高行政能力的重要保障，也是建立规范的转移支付制度的前提和基础。

第三，完善转移支付制度，加大对贫困地区的扶持力度

要完善一般性转移支付办法，增加一般性转移支付规模，调整优化专项转移支付结构，进一步增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区以及粮食主产区、矿产资源开发地区、生态保护任务较重地区的转移支付力度，着力推进贫困地区的特色优势产业发展。要逐步扩大公共财政覆盖农村的范围，新增的教育、卫生、文化支出主要用于农村。

第四，完善政策、深化改革，增强基层政府提供公共服务能力

中央政府将完善财政奖励补助政策和省以下财政管理体制，着力解决县乡财政困难。第五，在经济发展和财力增加的基础上，逐步增加国家财政投资规模，建立政府投资的稳定增长机制，提高政府调控能力，促进经济增长，不断增强各级政府提供公共产品和公共服务的能力，特别是服务全局和跨地区的公共产品和公共服务能力。

四、具体工作是

（一）调整国民收入分配结构

十一五”期间，要围绕新农村建设，将国家对三农政策的重点从过去的“少取”转向“多予”，“多予”的核心就是调整国民收入分配结构，特别是调整国家建设资金的投向和结构，切实把投资重点放在农村，重点解决新农村建设中的公共资金需求问题。要做到财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，国家征用土地转让收益主要用于农村。各地区、各部门都努力增加对新农村建设的投入。要加大支农资金协调整合力度，提高资金使用效率，切实解决资金分散、效率不高的问题。

（二）扩大公共财政覆盖农村的范围

各级政府应扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，进一步加大政府对农村的财政投入力度，增加农村公共产品供给，提高各级财政支农支出预算的增长幅度。

调整农村财政的投入结构，合理配置政府用于农村的公共资源。一是要调整并压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直接补贴，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率；二是要重新配置教育、卫生、文化、乡村合作组织建设等方面的现有财政资源，增加农村教育、文化、卫生等方面的财政投入；三是采取税收优惠、贴息等财政性措施鼓励社会其他力量进入农业农村社会发展领域。采取区别对待的政府投入政策，加大不发达地区的农村财政投入政策。中央财政和省级财政相应承担不发达地区农村的农村财政投入比重，包括加大直接财政投入、财政补贴、国债资金支持的力度等等。

（三）加快县乡财政体制改革

当前地方基层政府财政收入的薄弱致使地方基层政府财政紧张与农民负担过重同时并存，减轻农民负担和减少政府收入之间的矛盾需要多方面的协调，同时由于我国一些地区县级财政也很不宽裕，转移支付的能力有限，这就需要整个财政体制的调整，建立从上到下的转移支付体系。由此，中央政府应通过建立和完善政府间转移支付制度，加大转移支付力度。一是增加一般性转移支付规模，加大对财政困难县乡的支持力度；二是扩大推行省管县财政体制试点范围，省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益；三是根据不同地区农村经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，合理确定对各地区的转移支付的规模，进一步加大对中西部地区农村的一般性转移支付，增强中西部地区农村财政保障能力；四是优化转移支付结构，提高一般性转移支付比重，严格控制专项转移支付规模。

（四）加强政府对农村的公共服务

建立城乡统一的义务教育体制。我国已经计划逐步把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。在此基础上，需要进一步探索一个长效机制，从制度上根本解决农村的义务教育问题，包括农民工子女在城市的义务教育问题。还需要在经费投入、办学条件、师资力量上逐步统一城乡标准。加快建立新型农村合作医疗制度。将中央和地方所有财政新增加的卫生投入全部用于农村。建立农民连续“参合”的奖励机制，调动农民“参合”的积极性。在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度。对五保户、残疾人员、需要搬迁的移民、患有长期慢性疾病等缺乏正常劳动能力或基本生活条件的人口，我国应尽快建立覆盖全国的农村低保管理和执行制度。可由民政系统专项负责，以县级政府管理为主，对低保所需资金实行专项转移支付，以保证资金来源的稳定性。中央财政可按统一标准向各地支付发放低保资金，而各地可以根据当地生活水准调整本地农村低保标准。探索建立符合农村特点的养老保障制度。目前，我国60岁以上人口已达到134亿，超过总人口的10%；全国70%以上的老龄人口分布在农村，农村老龄化问题尤为突出。“十一五”时期，可以按照“低水平、广覆盖、适度保障”探索现阶段的农民社会化养老保险制度。由县级政府制定并主导实施，采取“五五制”的办法，个人承担50%，村集体和国家承担50%.

总之：财政在促进基本公共服务均等化、推动城乡统筹发展、推动社会主义新农村建设中，作用是十分重大的，虽然财政体制存在一些问题，但我们要通过各级政府努力，加大财政体制改革步伐，逐步构建财权与事权相一致、城市与农村相统一的“一元化”财政制度，不断提高县乡财政保障能力，促进县乡政府提高行政效率和管理水平，确保县乡机关事业单位人员工资及时足额发放和基层政权正常运转，确保农村义务教育和公共卫生经费等公共支出的基本需要，推进基本公共服务均等化进程，调动县乡发展经济和生产粮食的积极性，促进城乡经济社会协调发展。