法院加强调解工作调研报告

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诉讼调解制度是我国民事诉讼中的一项重要制度，它符合中国“以和为贵”的传统文化和道德观，就基层法院而言，调解需要在科学的指导下寻找更广阔的出路，发挥“定纷止争“的真正功能。以和谐的方式化解民事纠纷，使大量的矛盾和纠纷得以平息，促进了社会的和谐和稳定。有位法官说过，“一名法官，如果在办案中能做到既依法调判，又考虑所在辖区的稳定和谐发展，为当地添一分和谐，减一分压力，就是党委和政府最欢迎的朋友。”

当前大量的矛盾纠纷以案件的形式进入司法程序，加上涉法涉诉上访问题比较突出，这对法院系统来说，压力很大。越是压力大，越要注意方式方法，要下大力气贯彻执行“调解优先，调判结合”的司法原则，最大限度地实现案结事了。当前提出“调解优先”作为司法处理纠纷理念，在此之前，人民法院处理民事案件已经经历了没有民事诉讼法时的“调解为主”、1982年《民事诉讼法（试行）》的“着重调解”、1991年《民事诉讼法》的“自愿调解”三个阶段。而每一处理纠纷原则的确立，都意味着诉讼程序的变革。“调解优先”的提出，同样意味着民事诉讼程序在司法实务中的呼应和变革。通过广泛而深入的调研，我们认为，作为一种司法形式，调解的终极目的同样是对正义的追求，然而不同于判决的是，调解是法律判断与当事人之间横向沟通关系的结合，其归宿价值在于通过纠纷主体的平等协商实现权益的自主分配，从而彻底化解纠纷。坚持调解优先原则，强化新时期调解工作，必须立足于构建和谐社会的全局，贯彻落实科学发展观，深刻认识和把握调解工作的本质规律，更新观念，扩展思路，不断完善调解工作发展的保障机制，从而真正实现调解工作的应有价值和优势作用。

一、工作中具体实施的措施

灵台法院根据自身工作特点，找准贯彻落实科学发展观的结合点和着力点，强调2009年的工作基调就是调解，并将2009年做为法院调解年。于4月15日召开了动员大会，副院长王立功作了动员讲话，就开展好活动讲了很好的意见，指出“调解优先、调判结合”司法原则的实践运作，可以最大限度实现案结事了。并且强调各业务庭在开展此项工作时，要着力形成各自特色，要好互相学习、交流。

把“调节优先，调判结合“原则运用到实践中来，就是深入贯彻落实科学发展观的重要举措，是社会主义制度优越性的体现，是加强和谐司法建设的紧迫要求，是满足人民群众新要求、新期待的有效手段。所以我们工作的重点就是要在机制方法上有所创新，尽快掀起开展“调解年”活动的新高潮。我院精心规范调解工作，并且结合了本地区案件特点、民风民俗，确保诉讼调解工作的有效性，使调解工作真正做到全面保障诉权，不光强调调解工作的合法性，最重要的是围绕案件实际，突出调解范围的广泛性、调解方式的灵活性，达到便利诉讼和保护当事人权益的目的。为达到这一目的，我院着力提升调解水平，稳步推进诉讼调解工作，不断提高调解工作的水平，竭力追求调解的效果，努力提升法官的调解技能。与此同时充分交流调解的成果，全面积累法官的调解经验。并且主动参与大调解机制构建，积极融入社会矛盾调解体系。为不断提高调解工作的社会效果，我院加大工作力度，创新调解工作载体，积极主动地融入社会矛盾调解体系。

具体工作中，我院在不断加强审判流程管理、强化审限管理的同时，加强调解工作的力度，将调解贯穿于审判全过程和各个不同的诉讼阶段：一是送达起诉状副本和应诉通知书时的“送达调”。对事实清楚、证据确凿、双方争议不大的案件，收案后用简易程序进行审理，即以打电话、就地审理等简便灵活的方法通知当事人到庭或到当事人住所，在双方当事人同意且被告自愿放弃答辩期的前提下进行调解。二是询问被告答辩时的“答辩调”。即在被告向法院送达答辩状时，根据原告的起诉事实及被告的答辩意见，给被告做调解工作，如被告同意，便及时通知原告立即到庭进行调解。三是双方当事人同时到庭的“即时调”。四是庭前准备阶段在交换证据时的“听证调”。五是庭审阶段的“庭审调”。六是发挥双方委托律师的作用，促使当事人庭外和解的“庭外调”。七是定期宣判送达前，当事人行使请求调解权的“庭后调”。

并且，为增加压力、激发活力、提高动力、形成合力，确保我院“调解优先，调判结合”工作重点落到实处，见到实效，我院在制定相关工作意见和活动实施细则时，注重做到三个结合：一是与部门及法官个人的绩效考核相结合，明确目标任务，制定工作规划。二是与争先创优相结合，激发干劲活力，营造浓厚氛围。三是与晋升提拔和物质奖惩相结合，严格考核，重奖重罚。

为切实做好调解优先工作，在具体工作中我们着重把握了四个关键环节：一是抓好组织领导，奠定组织基础。院内成立了院长张正伟任组长，副院长王立功、杨建华、杜忠科为副组长，巩兆银、张炜、李金锋、姚俊石、杨斯野为成员的“调解年”活动领导小组，负责整个活动的协调组织工作。二是抓好宣传发动，奠定思想基础。院内组织全体审判人员学习了《民事诉讼法》、《民事诉讼法解释》及相关法律法规，为做好调解工作打下了思想和知识基础。三是抓好跟踪问效，加强督察落实。组织开展了“十名法官回访百名当事人”活动，及时了解案件审理效果。四是抓好外力借助，争取宽松环境。与县司法局协调召开了调解工作联席会议，积极构建“三调联动”机制。作为化解矛盾纠纷的重要手段，人民调解具有独特的优势作用，但也有其局限性，人民调解与行政调解、司法调解相互衔接配合，优势互补，有效整合，可以更好地坚持调解原则，发挥更大作用。

二、加强调解工作的成效与体会

通过贯彻“调解优先，调判结合”原则，调解工作初见成效。我院审判实践中，在自愿、合法的基础上，以调解方式解决了大量的民事纠纷案件，为及时解决纠纷、化解矛盾发挥了积极的作用。从统计数字来看，以调解方式结案的比例在78.5％左右。整体成稳步上升趋势。调解为纠纷当事人提供了低成本的解纷程序，当事人可以通过非正式的、灵活的方式寻求更符合情理的正义，人民法院用调解解决争议，可以有效减轻当事人“讼累”，同时又可以保护当事人的正当权益。另外，调解可以缓解人民法院审判压力。人民法院拥有解决社会纠纷终局的、最权威的审判权，但是，作为解决社会矛盾的资源，它是有限的，我们虽未出现西方国家所谓的“诉讼爆炸”局面，但是纠纷数量激增带来的大量案件积压，诉讼延迟的弊病也普遍存在，在日趋成熟的法治社会，欲避免或缓解这样的局面，将部分民事纠纷分流至调解，成为一个很好的选择。

我院不断探索调解工作的新模式，并不断总结经验，提高调解水平，形成了一套行之有效的调解工作经验，目前，我院的民事案件调解率稳定在60%左右、调解(含撤诉)结案率在85%以上。我院在审判实践中探索的调解的方法，积累的有益的调解经验，主要有以下几个方面：一是要牢固树立司法为民的理念。人的思维决定人的行为，如果没有司法为民的理念，就不会也不愿耐心做当事人的思想工作，案件也就得不到调解。只要我们树立了“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的司法为民理念，才能真正激发我们做好调解工作的动力和性心，才能使更多的案件调解结案。2．强化调解工作的观念不能动摇。“调解优先，调判结合”原则的提出，是当前减少当事人诉累，减轻人民法院工作压力，维护社会稳定，实现人民群众新要求、新期待的迫切需要，我们必须坚持这一观念不动摇。3．要坚持合情、合理、合法相结合的调解原则。合法、自愿是民事诉讼法规定的调解原则，在坚持这一原则的同时，还要使案件的调解工作合情、合理，才能真正达到法律效果与社会效果相统一。4．要创造性的开展调解工作。要创新调解程序、创新调解方式、创新调解途径，不拘一格开展调解工作。5．要因地制宜，不断创新调解工作的方式、方法。要积极落实“三调联动”新机制，大力推动行政调解、人民调解、司法调解的互动与街接，在尊重人民群众风俗习惯的基础上，采取各种方式尽力促成调解。6．要努力提高法官的综合素质。事业的成败，关键在人，高素质的法官说出的话、讲的法理、情理才能被当事人心服口服，案件才能顺利调解。

具体来说，能否适用调解方式处理案件与案件类型有一定关系。有具体给付内容的民事案件适合以调解方式结案，原因在于此类案件调解的目的性很明确，就是为了促使双方能够对给付内容进行有效的协商，以便自愿、合法地达成协议。若是没有具体的给付内容，如选民资格案件、宣告失踪或宣告死亡案件、认定财产无主案件、破产案件等，则会因诉讼标的的特殊性而无法进行调解。适用调解与审判资源有效利用的关系可从两方面审视：一是对于审判机制整体运作而言，适用调解可以减少诉讼环节，加快办案节奏，特别是无须经过上诉程序，能够节约诉讼成本和审判资源；二是在民事案件一审过程中，适用调解不一定能够直接起到提高审判效率的作用。实践证明，结案总数与调解的比例普遍是成反比的，相对于判决而言，调解的有效适用对法官的综合素质要求较高，法官投入的精力也相对更多，而基层法院普遍案多人少，过分强调调解会使有限的审判资源难以有效利用。调解需要当事人对法官的信任，而目前法院的司法权威和法官的社会公信力并不是很高。人民法院司法公信力的最直接、最具体的体现是裁判结果的公信力，也就是人民法院依法作出的裁判结果在人民群众中特别是当事人心目中的公平、公正程度以及令人信服的可信赖度，它反映出的价值表现是法律效果与社会效果的统一程度。应该说，公信力不是喊出来的，而是做出来的。它蕴藏于法院每个案件承办法官的具体审判实践中。提高司法公信力和树立人民法院的司法权威不可能一蹴而就，可谓是任重而道远。谁都知道，迟来的正义并非正义。一个旷日持久的官司，可以把一个家庭、一个企业拖累、拖垮、拖死，虽然最终赢了官司，但已没有什么实在意义，此时的公平正义就已经打了折扣。因此，就司法的效率而言，着力提高效率，降低经济消耗，提高各项管理制度的科学性，减少不合理制度的负面作用，是增强司法公信力，树立司法权威的必要条件。调解与提高司法公信力和树立司法权威二者之间并不矛盾，是紧密联系、不可分割的。

对调解的功能，我院有着清楚的认识：一是可以减少诉讼程序的对抗性，有利于在解决民事纠纷时维护双方当事人的长远利益和友好关系；二是可以最大限度地优化纠纷解决程序的效益，快速、简便、经济地解决纠纷，缓解当事人的讼累，降低诉讼成本，达到办案法律效果与社会效果的有机统一；三是有利于当事人充分行使处分权，发挥民事诉讼中当事人的主体性作用，实现当事人主义的私法功能；四是调解协议以合意为基础，更易为当事人实际履行，可避免执行中的困难，实现调解工作缓解执行压力的作用；五是在实体法律规范不健全的情况下，当事人可以通过调解中的协商和妥协，以探索双赢的审理结果。

我们认为调解不但已深深扎根于解决民事纠纷的诉讼制度之中，在很大程度上促进了办案法律效果和社会效果的有机统一，而且是在保证公正与效率前提下减少诉讼成本、使诉讼效益最大化的最佳途径。目前应以学习贯彻最高人民法院的文件精神为契机，进一步完善调解制度，建立独立的调解程序及规则，从程序上保障调解合法、有序进行。

三、加强调解工作存在的问题及建议

（一）存在的问题

1．法律及司法解释的规定过于简单，审判实践中难以操作。民事诉讼法、最高人民法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》设专章规定了调解，但内容简单，过于原则，缺乏法官和当事人必须遵守的程序和规范。一方而造成法官在实施过程中随意性很大，何时调解、如何调解，均由法官决定，没有程序性的约束；另一方面，造成法官在实施过程中不敢大胆适用。同时，对调解中自愿、合法的规定也过于原则，审判实践中认识不一。

2．调解中的职权主义色彩过重。民事审判方式改革虽然起步较早，但传统审判方式的影响依然根深蒂固，反映在调解上就是法官的职权主义特别突出。首先，法官对运用调解方式还是判决方式结案，拥有较大的选择权，有些能调解审结的案件，法官却将调解走了过场；有些案件应当及时判决，法官却在开庭后反复调解，久调不决。其次，调解中法官多是扮演“主宰者”角色，忽视当事人尤其是债权人的诉讼权利和实体权益，甚至强迫或变相强迫当事人接受调解。

3．法律规定调解必须在查明事实、分清责任的基础上进行弊多利少。根据民事诉讼法的规定，法院应根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。查明事实、分清责任是判决的前提条件，而调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的。当事人选择调解的目的之一就是要提高效率，如果所有案件都要求在查明事实、分清责任的前提下进行调解，调解的优势就会丧失，还不如判决更简便、快捷。可见，一味要求查明事实、分清责任，既不尊重当事人的自主处分权，耗时、费力，又浪费法院的审判资源。

4．片面强调调解结案率的做法欠妥。调解在民事审判活动中只是一种结案方式，虽然能够产生良好的法律效果和社会效果，但它并不是一个终极目标。审判活动的终极目标是实现公正和效率，不能为了完成调解结案的指标而久调不决，拖延时间；也不能违法调解，压制当事人，给当事人留下“和稀泥”的印象，让当事人心有不甘。

5．检察机关等部门的不当监督对调解的影响不容忽视。在现行诉讼机制下，法官在调解中多是扮演“主宰者”角色，调解时法官难免要提出调解方案或就当事人的责任大小发表意见，且为了调解法官又不得不与当事人庭下接触。在当事人达不成调解协议的情况下，有时检察机关等部门会以行为不当为由质询法官，并对案件审理过程进行监督，这必然会给法官造成心理压力，使法官不敢和不愿做调解工作。

（二）解决问题的建议

1．确立当事人意思自治为主、国家干预为辅的调解制度。首先，充分尊重当事人的自主处分权。在没有查明事实、分清责任的情况下，当事人依法达成的调解协议，是当事人对自己实体权利和诉讼权利自主处分的结果，法院应当认可。其次，全面落实调解的自愿原则。在法律、法规中明确规定，是否调解的选择权在当事人，是否再次调解的选择权也在当事人，法院不得在事先未告知当事人进行调解的情况下通知其到庭进行调解，调解方案应当由当事人首先提出等。再次，调解必须坚持合法性原则。调解协议的内容不得违反法律、法规的禁止性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。

2.最高法院尽快修改和通过有关调解的司法解释，对调解的适用范围、调解的程序和调解的方式等予以明确规定。首先，规定调解的适用范围。司法解释应当明确规定哪类案件可以适用调解前置程序，哪类案件由当事人决定是否进行调解，哪类案件不能进行调解等。其次，规范调解的程序。从送达案件受理或应诉通知书、举证通知书、证据交换、询问调解意愿、调解次数、调解时限、调解不成的后续程序等方面作出具体规定。再次，规范调解的方式。司法解释应当明确规定调解应当公开进行，即从调解开始到达成调解协议都必须是双方当事人或人共同在场的情况下方为有效。

3．简化调解书的制作。法律及司法解释对调解审结的案件法律文书如何简化没有明确规定。尽管最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》涉及了该问题（即在当事人达成调解协议并需要制作民事调解书的情形下，制作法律文书时对认定事实或者裁判理由部分可以适当简化），但也有其局限性。因为对调解书的简化作列举式规定不合理，应作原则性规定，使法官面对具体情况时可以灵活掌握。有条件的法院可以采用格式调解书，当场制作并送达。另外，在最高人民法院《关于印发民事简易程序诉讼文书样式（试行）的通知》中，分不同情形规定了三种样式的民事调解书，但其之间差异不是很大。

4．严格掌握对调解审结案件的再审。根据民事诉讼法的规定，调解违反自愿原则或调解协议的内容违反法律的，当事人对调解书可以申请再审。审判实践中，因对调解审结案件的再审条件掌握过宽，导致对此类案件的再审有逐渐增多的趋势。为了维护调解书的审判效益，对此类案件的再审条件应严格掌握。

5．采取倡导调解和鼓励调解的工作机制，对以调解方式结案的比例要求不得规定硬性指标。另外，对适用简易程序审理案件的期限，在有特殊情况的前提下，规定经上级法院批准可以延长一次。

总之，积极落实“调解优先，调判结合”原则，强化调解工作，是适应人民群众的新要求和新期待，维护社会和谐稳定的根本需要。我们将以更加理性的认识、更加开拓的精神、更加扎实的作风，进一步推动我院调解工作科学发展。