独家原创:透过次贷危机 完善金融监控

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次贷危机是一场系统性风险引发的危机,所受损失的大小基本由参与程度决定,其深层次原因主要是多项因素导致系统性风险不断叠加,但一直没有得到监管及货币当局的足够重视。次贷危机的爆发表明,以金融机构内部风险控制为主、外部监管为辅的风险管理和监管理念无法克服市场固有的缺陷,一方面是由于机构追逐利润的动机可能使机构做出非理性的行为;另一方面,由于金融机构只对机构自身负责,而不对市场整体风险负责,因此其自身扩张行为就易埋下产生系统性风险的隐患。要识别和降低系统性风险,就必须从市场整体发展的角度,加强金融机构的外部监管,通过反周期的监管要求和宏观政策,消除顺周期的风险叠加因素。我国现有的金融监管体制也存在一些问题，迫切需要加以完善。这些问题既有现有体制和分业模式的固有弊端，也有由于金融市场不断发展而产生的新挑战。

一金融监控的现状

1随着金融业务不断创新，业务交叉不断增多，以及综合经营试点的推进，严格分业监管的效率在逐渐降低，监管真空和重复监管并存，监管一致性问题也日渐突出，尤其体现在对金融控股公司和交叉性金融业务的监管上。银监会、证监会和保监会分别对银行业、证券业和保险业三大金融业进行监管，不同机构需向不同监管部门申请业务许可，执行不同的监管标准，即使是同一业务，也需获得不同部门的许可，重复监管现象突出。与此同时，银行、信托、证券和保险业务的日渐趋同，削弱了分业监管的业务基础，不可避免地造成监管的真空与冲突。在涉及审批权力的地带呈现权力设置的重复和资源控制的重复，在涉及责任追究的地带呈现监控真空和问题处置的真空。

2金融业开放缺乏整体战略，单纯的分业监管无法对外资金融机构实施有效监管。主要外资金融机构都实行集团化综合经营模式，尽管其在华机构也必须遵循我国的分业经营制度，但其同一主体可分别进入我国银行业、证券业和保险业，在华机构通过与总部的前后台配合，以“前台分业，后台混业”模式实现实际上的综合经营，在我国实现跨行业持股、跨行业经营和分销产品的目的。目前的分业监管体制无法对上述外资金融集团实行有效监管，难以全面把握外资金融集团在我国的发展和风险现状，也难以形成监管合力。

3中央银行的职责和作用仍有待进一步明确。中央银行目前承担了多种监管职责，主要包括：金融宏观调控职责，负责制定货币政策和维护货币稳定；宏观监管职责，负责金融体系稳定，监管权力覆盖包括银行、证券、保险在内的所有金融领域；最后贷款人职责，负责支付系统稳定。此外，央行实际上仍保留了部分微观监管权，包括：负责银行间同业拆借、银行间债券和银行间外汇市场的监管；根据履行职责的需要,有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料；根据执行货币政策和维护金融稳定的需要,可以建议银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督。当银行业金融机构出现支付困难,可能引发金融风险时,经国务院批准,有权对银行业金融机构进行检查监督。由于我国体制上的原因，央行通过行使最后贷款人职责，事实上已经成为某些银行的所有者，这与其宏观监管职责是冲突的

4银行监管和金融稳定职责之间需要进一步明确和合作。不可否认，这两种职责之间关系密切。二者在职责分工明确并建立良好的沟通协调机制的前提下是可以分设的。但从目前我国情况看，一方面央行依然保留有部分微观监管职能，没有最终消除金融监管与货币政策传导之间存在的内生性冲突，同时导致银监会和央行存在一定的职责交叉之处，典型例子如两家同时要求被监管机构上报同样信息。另一方面，两家并没有建立制度化的信息共享、支持功能共享和定期沟通协调的机制，更重要的是，没有明确当支付危机发生时监管合作模式的具体架构和程序，因此也回避不了监管重复和监管弱化问题。

5监管协调机制有待健全和加强，监管机构之间沟通不足、信息共享程度低的问题较为突出。监管协调性差是分业监管体制的固有弊端，加之我国特有的行政体制和行政文化，导致三家监管部门之间以及监管机构和中央银行等宏观调控部门之间的协调难度大，效果差。这些部门均为独立的正部级单位，自成系统，各司其职，条块分割，易形成部门利益，造成监管真空和磨擦，给跨业违规以可乘之机。此外，当发现问题时，由谁牵头，由谁做出最终决定等，都有一定难度。随着金融创新和综合经营的进一步发展，这些问题将更为突出，并严重影响监管效率的提高。

二完善现有金融监管体制的政策建议

1建立国务院层面的监管协调机制

在对金融控股公司采取主监管制的前提下，考虑建立国务院层面的金融监管协调机构。该机构不履行日常监管职责，但作为最高层级的监管协调机构，负责对金融监管领域的重大问题，包括金融控股公司监管和重大危机处理和风险处置，以及其他金融监管机构(包括央行)层面难以协调的问题进行协调，并全面负责金融监管和金融改革与发展的战略规划制定。

2建立金融调控和金融监管之间的协调和衔接

财政、货币和金融监管政策之间应该具有协调和一致性。需要建立“三会”同财政部、人民银行之间的协调机制，就金融突发事件处置、金融稳定与风险预警、信息共享等方面作出制度性安排，如建立信息共享责任约束制度，以法规形式明确央行与金融监管机构的信息共享原则、标准、内容及应负的法律责任等，保障货币政策与金融监管信息的共享质量，增强货币政策与金融监管的合力。以英国为例，FSA成立不久就了《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》，为英国金融监管体制改革后财政部、英格兰银行和金融服务局之间分工协作建立了制度性框架。

3强化“三会”的监管协调机制

我国自银监会成立以后，“三会”之间一直十分重视相互间的协调配合工作机制建设，目前已经签署了“三会”在金融监管方面分工合作的备忘录，主要内容包括：(1)按照分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲求实效的原则，确立了对金融控股公司的主监管制度；(2)建立了三家监管机构对其监管对象的信息收集与交流制度，各机构负责统一汇总、编制各类数据和报表，按照国家有关规定予以公布；(3)明确了就重大监管事项、对金融控股集团的监管以及跨行业、跨境监管中复杂问题及时进行磋商的做法；(4)规范了每季度召开联席会议的工作机制和讨论、协商具体专业监管问题的经常联系机制。可以说，“三会”之间的信息沟通机制和多边紧急磋商机制已经初步确立。但是，这种机制缺乏完整的制度框架，不具有强制力和权威性。为进一步加强其有效性和执行性，建议提升监管联席会议制度的法律地位。由国务院以行政法规的形式对金融监管联席会议制度予以确认，赋予金融监管联席会议制度更高的规则依据，增强制度的权威性和约束性。适当扩大金融监管联席会议成员，除“三会”外，可考虑增加人民银行、财政部、发改委等部门，进一步消除监管真空，及时防范和处置金融风险，切实在维护金融稳定方面形成合力。对于联席会议未能达成一致的问题，可报请国务院金融监管协调机构研究决定。在技术层面上，金融监管协调尤其需要关注的问题是：如何加强对新业务规则制定的协调；对交叉性业务如何减少重复监管，确保监管一致性；对全方位进入我国的外资金融机构，如何形成监管合力，避免监管真空；如何落实对金融控股公司的主监管制。

三不断优化监管规则,加强金融创新监管

1.是使风险更易累积和扩大,为金融危机埋下隐患。这表现在两方面,一方面是金融创新固有的杠杆性可以放大投资头寸,在发生风险时也就放大了风险;另一方面,从个体机构而言,金融创新具有转移风险的作用,但对于市场整体而言,风险并未消失,而是不断在累积,且由于个体的暂时无风险而刺激个体机构不断的向市场注入风险资产,客观上导致市场整体风险的扩大,最终产生系统性风险。因此,需要谨慎对待金融创新在风险累积和扩大方面的负面作用。

2.是金融创新的不透明性增加了监管的难度,影响了监管效果。金融创新种类繁多,在基础产品之上经过多种组合、分解而产生的金融衍生品具有结构复杂、难以直接累加和计量的特点,因此难以准确计算风险暴露,大大增加了监管的难度,影响了监管效果,为风险潜伏埋下隐患。因此,在鼓励金融创新的同时,也不能忽视金融创新的负面影响,需要不断改进监管体系、监管方式,加强对金融创新的监管。金融创新监管不仅要考虑产品本身和对于金融体系的风险,还要考虑其对于实体经济可能存在的风险因素。

四切实做好产品风险预防加强监管协调

针对市场变化，监管体系有必要从过去强调针对机构进行监管的模式向功能监管模式过渡，既对各类金融机构的同类型的业务进行统一监管和统一标准的监管，以减少监管的盲区，提高监管的效率；同时监管者在事前的监管中，应当对创新产品有更深入的研究，并在此基础上形成有效的产品风险评估，尤其是对可能引起系统风险性的产品，应当将其相应的监管环节前移，深入分析和评估金融产品可能给监管体系带来的隐患。

五加强和改善对金融创新的监管

第一是根据金融创新的发展不断调整金融监管和完善市场规则。在金融市场的激烈竞争环境中,市场参与者为了提升盈利的能力,在拓展新的业务领域、推动产生创新的同时,必然会不断挖掘现有市场规则和监管体系中存在的种种问题和缺陷,这就要求监管者不断地对规则进行修改和补充,从而推动金融市场制度和金融监管体系的不断优化。

第二是加强创新产品的市场监测与预警。针对金融创新的固有缺陷,需要加强对市场上金融创新产品、表外资产的监测预警。

第三是适当提高金融创新产品的资本金要求。次贷危机的重要原因在于资产证券化等创新产品转移风险的特性导致了市场上次债规模的失控,因此,需要加强对创新产品的监管,提高结构信贷和证券化产品的资本充足率,以有效控制创新产品规模的非理性扩张,减弱银行和金融机构利用监管漏洞获利的刺激,促进金融市场的稳定。

第四是增加金融创新的透明度,充分揭示衍生品的结构和风险,保护投资者利益,维护市场正常运行。

第五是提高创新产品估值水平,正确反映创新产品的风险收益。