独家原创:科研事业单位的全面预算管理调研

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在20世纪90年代中期,我国科研院所事业单位已经全面启动了预算管理工作。预算管理工作经历了从计划经济体制下的“为预算而预算”到市场经济体制下“经费来源多渠道、具有中国特色的、科学规范的预算模式”。通过近十年预算管理工作的探索与实践,在科研院所事业单位逐步形成了一套有效的预算管理机制。下面,笔者根据预算管理在科研院所事业单位的发展历程,对如何做好事业单位预算管理谈几点体会:

一、建立适合本单位的预算管理体系是做好预算工作的基础

预算管理要坚持“以人为本”,充分调动和发挥各个部门、职工个人在实现预算管理目标、合理组织预算收入及严格控制费用支出的积极性和能动性,强调人人都是预算编制的参与者,人人都是预算目标执行的实现者,即要求单位全员参与、全员监督、全员考核。因此,预算管理体系可分为三个层次:

(一)预算的决策层——预算管理委员会。预算管理委员会是预算管理的最高决策和管理机构,委员会主任由单位最高领导者担任,成员由单位各职能部门负责人组成,其主要职责是:审议批准有关预算管理目标和规章制度;审议单位年度预算方案及年度预算执行情况;审议批准年度重大预算调整方案;审议年度预算执行结果分析报告;审议批准预算考评奖惩方案。

(二)预算管理职能部门——预算管理办公室。作为预算管理委员会的办事机构,预算管理办公室具体承担单位预算管理工作的组织、指挥与协调。预算管理办公室一般设在单位财务部门,由具有预算管理职能的综合计划部门、财务部门相关人员组成,直接对预算管理委员会报告工作。其主要职责是:负责拟定单位预算编制总目标及预算管理规章制度;根据年度任务与改革要求,提出年度预算目标和预算编制纲要;组织和指导单位的预算编制工作,负责审核、汇总、报批及批复单位年度预算等工作;负责单位预算执行调整的受理、汇总、报批及批复工作;负责单位预算执行结果的考核与分析工作;负责单位预算执行的监督管理工作,确保单位年度预算总目标实现;负责向预算管理委员会汇报有关预算管理工作。

(三)预算的责任部门——单位内各基层部门。单位内各基层部门作为预算的具体实施部门,其主要职能是将预算指标具体落实到实际工作中,实现预算管理和其他基础管理的有机结合,并提供预算管理所需要的所有实际信息反馈,为预算管理委员会对预算的编制、预算考核等提供基础数据。

二、科研院所事业单位全面预算的编制

科研院所事业单位预算的编制要综合考虑单位预算年度的各项经费收支情况,按照大收大支原则,编制反映单位预算年度总体经济运行情况的收支预算。在预算收入不能全部满足预算支出的情况下,单位要统筹考虑承担的各项任务和管理职能,按照“轻重缓急”原则对支出项目进行排队,确定年度预算优先安排和重点保障的内容。

(一)收入预算。收入预算首先要注意的是国家指令性任务下拨经费预算的编制,必须以单位预算年度指令性科研生产任务计划为依据,参照上年度指令性任务与下拨经费配比情况,测算出预算年度指令性任务所需经费;对于争取非指令性任务经费预算的编制,要根据单位综合计划部门编制的项目建议计划,以任务情况为基础,参考市场同行业价格水平,测算出项目经费需求。

(二)支出预算。支出预算应注意预算支出口径应涵盖为完成课题(项目)任务所发生的全部必要支出,包括直接费用和分摊计入的各项间接费用。

1、直接费用预算直接费用是指根据承担的课题(项目)任务所必须发生的,能够直接进入到课题(项目)成本的必要支出。课题(项目)的直接费用项目包括:直接材料、直接人员费用、其他直接支出等。这部分预算是由多个职能部门根据承担课题(项目)任务情况来协调制定的。如:器材科制定直接材料预算、人事处制定直接人员费用预算、综合计划处制定其他直接支出等,最后财务处将以上预算进行汇总,分别制定出每个课题(项目)的直接费用。

2、间接费用预算。间接费用预算是指测算为维持单位基本运行和确保各项任务顺利完成必须发生的,不能直接计入到课题(项目)任务中的各项间接费用,其中包括管理费用、研制费用等。这部分费用预算主要由财务处和机关各相关管理部门协调制定。财务处以前两年的实际支出为基础,与各管理部门进行沟通,充分考察预算年度各种费用支出的必要性、可行性,按照变化情况对前两年经费支出进行调整,在制定过程中要充分考虑预算年度物价涨幅情况。各管理部门可控费用由部门主管人员负责监控,从而保证费用使用的合理性,并提高经费使用效率。对测算后的间接费用,按照工时比例法、直接工资比例法、直接费用比例法等一定分摊方法在单位承担的各项课题(项目)中进行分摊。分摊计入的间接费用与课题(项目)直接计入的各项直接费用,构成了课题(项目)的全成本预算。汇总单位承担的各个课题(项目)费用后,就形成了单位年度支出的总预算。

三、科研院所事业单位全面预算的执行

预算一经审批下达,即具有指令性,各预算责任部门必须认真执行。合理有效的预算管理制度,是硬化预算执行的保障。通过预算管理制度的建立,使预算执行者明确权利、义务以及必须履行的程序,这样就可以从制度层面减少执行者制造虚假信息或“突击花钱”的情况。另外,由于科研院所事业单位大部分工作都属于研究性质,存在较多不确定因素,因此,在预算执行过程中,预算调整显得尤为重要。科研院所事业单位的预算调整主要分为两类:一是由于外部环境发生变化,如:由于协作单位的约束等,需要重新制定课题(项目)的实施方案;二是由于内部因素的改变,如:研究结果或实验结果的改变等,需要重新制定课题(项目)的实施方案。以上两种情况都会使原有预算产生较大偏差,必须在执行过程中进行预算调整。预算调整必须经申请、审议、批准三个主要环节。首先,应由预算执行部门提出调整申请,说明调整理由和初步方案;然后,由预算管理办公室对调整事项进行审议并通过后,上报预算管理委员会;最后再由预算管理委员会提出同意或不同意调整预算的书面意见。

四、科研院所事业单位全面预算管理的考评与激励

“考核与奖惩是预算管理的生命线”,只有通过科学合理的考核、奖罚分明的奖惩,才能确保预算管理落到实处。因此,科研院所事业单位在建立内部绩效评价指标体系时应尽可能把部门的主要预算考核指标一起纳入,以便使预算考核与部门业绩考核有机结合。

(一)建立预算考评制度。预算考评制度必须体现客观性、严肃性和权威性。预算考评要围绕年度预算目标进行,主要考核项目、任务进展情况;预算收入的组织实施情况;预算支出情况;预算编制的准确率;部门预算执行情况及存在的主要问题等。预算管理委员会要根据考评结果及时分析、研究预算执行中存在的问题,纠正预算执行的偏差,并针对偏差,提出相应的解决措施或建议。

(二)奖罚制度。奖罚制度是预算激励机制的具体表现。在制定奖罚制度时首先要确保奖罚标准的公正、公开和明确性;其次要对考评结果进行“兑现”,尤其要对没有实现预算目标的部门和个人给予一定的惩罚,保证奖罚的严肃性。

总之,成功、高效地实施全面预算管理,必须具备有效的内部控制制度、扎实的基础管理工作和单位主要领导的支持等前提条件。