市土地征用调研报告

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随着土地使用制度改革的不断深化，特别是1999年1月1日新《土地管理法》实施以来，我市土地信访总量虽然有较大幅度下降，但土地信访中征地补偿的政策处理和农村土地管理中出现的问题确逐年增多，涉及到的问题日趋复杂，处理难度逐步加大。下面就我市土地信访反映的现状、成因及处理办法作初步探讨。

一、征用土地中信访反映的主要问题

近年来，我市在征用土地信访中主要反映的问题为征地补偿的政策处理和农村土地管理中出现的问题，集体信访主要涉及征地补偿安置和城市拆迁安置问题。从2002年上半年群众来信来访所反映的问题分析，群众反映违法占地行为的来信209件、来访90批，分别占同期信访总量的58．2％和60．4％。反映违法占地行为的来信来访仍为我市国土资源信访的突出问题；农村宅基地管理中存在的问题仍是困扰基层土地管理的顽症。同时，人民群众对国士资源管理工作的意见建议逐年增多，反映出群众对国土资源管理的参政议政意识逐步增强，信访反映的突出问题有：

1．征地补偿不合理。主要有以下几方面：其一，社会经济发展过程中的合理征地与农民失地后的生存空间，失地农民生活、生产问题。如：衢江区沈家开发区村民150余人多次集体上访，反映自1992年土地被征用以来，开发区管委会，对土地征用户采用安排工作和对未安排工作者按月发放生活补助费，现要对未安排工作者取消按月发放生活补助费政策，实行一次性安置，每人7700-8250元，要求继续发放生活费。其二，补偿标准偏低，农民意见大。如衢江区廿里镇项家桥村村民40余人上访，反映镇办工业园区征地时青苗补偿费、土地安置费太低，与现有农民实际的生活水平差距过大。其三，补偿费用的分配问题。如：柯城区鹿鸣山村50余人集体上访，反映该村土地被征用，由于土地分配不均匀，有的组人均不足1亩，导致补偿安置受益不合理，来访要求按全村人口平均分摊安置费。其四，征地费用收支不公开，留在村集体经济中的征地补偿费用的管理使用问题。如柯城区石室乡姜家埠头村村民65人集体上访，反映东港开发区征用土地时，村干部在丈量面积和赔偿中徇私舞弊，借机侵吞补偿费。

2、征地程序不规范。其一，未批先征，征地程序不到位，手续不规范，征少用多，征此用彼，甚至越权批地、骗取批地、化整为零等。其二，个别乡镇、村组织和干部非法租地和变相买卖土地、从中牟利。其三，依法批准征用的土地交不出使用，已批准的土地闲置不用。其四，征地不依法公告，群众因不明情况而产生误解，引起上访。

3、农民建房审批难。农民建房审批时间拖得长；农民建房地基落实难；农民建房处理相邻关系难；落实一户一宅难；农民建房收费多。

4、耕地流失太严重。因农业产业结构调整，造成耕地的质量下降。如花木基地等；因农业产业结构调整，致使耕地难以恢复。如看守房、肥料库、养猪圈等建筑建好后，要恢复耕种就很难；有的借产业结构调整，以发展种植业、养殖业之名占地建房等；有的因产业结构调整，影响生态环境。

二、征用土地信访问题的成因

近年来，在征用土地中，群众信访反映征用土地补偿安置问题和违法占地行为的来信来访居高不下，并涉及的内容日趋复杂，处理难度加大。针对我市80%以上的土地在乡村，80%以上的信访来自乡村，农村80%以上的群众集体访反映问题与征用土地有关，80%以上的信访件反映的问题有一定的道理的实际，做好征用土地信访工作十分重要。现经分析，引发我市土地征用信访的原因有二个方面：

一是从客观方面看，在新《土地管理法》实施后，耕地审批解冻，带来新的用地高潮有关；近年来我市经济发展较快，城市化建设和民营经济发展需要大量建设用地，用地矛盾比较突出；我市人均耕地逐渐减少，土地价值升值。同时，由于一部分农民失去了赖以生存的土地，征地补偿又偏低，生产、生活无着落，势必引起群众不断上访。

二是从主观方面看。随着工业化、城市化进程的加快，土地供需矛盾日益突出，个别基层政府和领导干部法制观念淡薄，片面追求短期效益和个人政绩，违法占用土地、非法转让土地；个别基层组织、干部在农业产业结构调整过程中，建设占用耕地与合理利用土地的关系处理欠妥，没有正确处理好发展经济与保护耕地的关系，只从眼前的利益出发，以土地生财，大搞“形象工程”、“政绩工程”，急功近利，盲目圈地上项目，政策把关不严，部分村民借发展种养殖之名，在耕地上建造永久性建筑物；有的基层干部作风不深入，处事不民主，在征用土地过程中，主观行事，随意拍板，在未做通农民思想工作的情况下，强行征地，对群众反映的问题不够重视，调处不够及时，主观武断，损害群众的利益，造成群众的不满，以致造成群众情绪对立，反对征地，激化矛盾，引起大规模的群体信访。农民担心有限的土地补偿费用完后，无地可种，无工可做，生活来源无保障而反对征地；一些地方对土地违法案件查处不力。一些干部利用土地搞腐败，以权谋私，买卖或变相买卖土地；还有些企业未批先用，边批边用、少批多用。对这些案件的处罚，存在失之过宽、失之过软的现象，甚至以罚代法，一罚了事。有的只处理具体办理人，不追究领导责任，起不到惩戒作用，群众因不满意引起重复访；在处理土地信访问题中，存在较多的“不作为”行为，个别职能部门领导和基层干部对信访工作不重视，对群众的合理要求置若罔闻，态度冷漠，作风粗暴，推诿扯皮，有的以家长式、强制式的态度对待正常上访，有的甚至把上访群众当作对立面，视为“刁民”，有的具体经办人员，不熟悉土地管理法律、法规，对一些简单问题解释不清楚，一些能够解决的问题得不到及时解决，以致失去群众的信任，造成越级上访。今年基层组织进行换届选举，社会生产、生活中的一些不同意见或多或少地通过土地信访渠道反映出来。

三、正确处理征用土地信访问题

在征用土地中信访问题涉及广大农村群众切身利益，，因此，各级党委、政府都极为重视，各级国土资源管理部门也要重视征地补偿安置的政策处理工作，国土资源部2002年7月12日发出了《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》，要求各级国土资源管理部门要将落实失地农民的补偿安置作为实践“三个代表”重要思想的具体体现，妥善处理保障经济建设用地与保护农民合法权益的关系，促进社会经济可持续发展和社会稳定。近年来，我市处理征用土地信访问题任务还十分艰巨，我们必须从以下几方面下功夫：

第一，正确处理发展经济与保护耕地的关系。以经济建设为中心，发展是硬道理，保护耕地与发展经济的根本目标是一致的。在具体工作中，切实保护耕地的目标不能动摇。重点要依法把握如下几点：一是确保耕地的总量动态平衡。也就是说保证耕地的数量不减少和保证耕地的质量不下降。二是确保耕地占补平衡制度的落实。《土地管理法》第三十一条规定的，按照“占多少，垦多少”的原则，“谁占用，谁垦造”的办法，落实占用耕地补偿制度。三是做好基本农田保护工作，上级规定的保护比例（面积）要达到；保护区划定要科学，落实到地块，乡（镇）要公告，不能随便占用。四是积极开展土地整理、土地合理开发复垦，解决耕地总量动态平衡。

第二，切实解决“失地农民”后顾之忧问题。从我市近几年情况看，“失地农民”后顾之忧问题已经到了必须认真对待、切实加以解决的时候。全市因土地征用涉及的农村人口安置人数越来越多。一些“失地农民”一旦生产、生活无保障，必然成为影响社会稳定的重要因素。对此，必须引起高度重视。具体的解决措施，可从以下几个方面入手：一是严格控制征地，尽量减少农村集体土地征用；二是采取适当比例的留地安置政策，鼓励农民发展第三产业，为失土农民解决实际问题；三是鼓励被征地农民积极参加养老保险；四是对盈利性经营项目用地，农民愿意以地合作的，应予以鼓励，以取得长期回报。第三，进一步加强农村基层组织建设。一些群众在土地问题上深恶痛绝的是一些基层干部特别是一些村干部以地谋私问题，切实加强农村基层组织建设，建设一支真正为群众办实事、办好事，诚心诚意带领群众致富的村级班子。一是要建立一支思想好、作风硬、办事公道的村两委领导班子。二是要切实实行村级集体经济组织重大问题民主决策制度，让广大群众充分发表意见，接受群众的监督。三是要加强对村级两委干部的管理。村两委干部涉及违法用地且有以权谋私行为的，要采取组织措施，依照法律和有关规定给予严肃处理。

第四，热情为农民建房排忧解难，抓好农村宅基地管理，严格把好审批管理关。一是要科学编制村镇建设规划，严格执行规划。把“旧村改造”、“空心村”整治、下山脱贫与“新农村建设”、“中心村”建设有机结合。二是要积极开展宅基地整理，控制村镇无序的外延扩张。三是要审批程序合法。农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县人民政府批准。农村村民建造住宅使用农用地的，应当依法办理农用地转用手续。四是抓紧农村宅基地使用管理中遗留问题的处理。五是要十分重视农村宅基地纠纷的调处，把问题解决在基层，把矛盾化解在当地，以确保农村社会的稳定。

第五，切实做好土地信访工作，加大土地执法力度。从土地信访问题分析，许多信访问题靠解释、调解是不能根本解决问题的，必须对违反土地法的行为予以坚决的查处，取信于民。一是要搞好土地法制的宣传，使干部群众知法、懂法、守法、不违法。二是要重视初信初访，加强巡回检查。及时发现、及时制止、及时查处土地违法行为，做到防范于未然，制止于萌芽，查处典型案件。对政府、法人违法占用土地行为，要敢于查处，不能姑息迁就。对个别乡（镇）、村干部以地谋私的，要坚决予以严肃查处。把问题解决在萌芽，把矛盾化解在基层。三是对土地违法行为，要贯彻“预防为主，预防和查处相结合”的方针。要建立事前防范、及时发现、及时制止、及时查处违法行为的机制，建立信息网络，开展巡查，这样能够降低执法成本，减少违法损失，要加强联合办案。土地行政主管部门目前在自身缺乏强制手段的情况下，要加强与纪检、监察、公安、检察和法院的联系，积极争取这些部门对土地执法的支持与协作，增强土地执法的威慑力。四要严格依法行政。对土地违法案件，不仅要依法查处违法用地，还要依法处理违法用地责任人，该给予行政处分的要给予行政处分，该追究刑事责任的要移送有关部门依法追究刑事责任，真正起到查处一起、教育一片，从而从根本上解决群众土地信访问题。