城市建设工作市场化运作的调研报告

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党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标，要求发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措，我们城市建设工作必须按照十六大精神，努力适应新形势，加快步伐，推进各项工作不断上台阶、上水平，以满足经济社会发展特别是广大人民群众小康生活目标的需要。当前制约城市建设工作的突出问题就是资金短缺。通过工作实践和挂职期间对全国一些地区这方面工作的调研考察，对城市建设工作特别是市场化运作我有以下几点想法：

一、城市建设工作的几个观点

1、城市建设工作在经济社会发展中具有重要作用。

城市是人类社会文明的结晶，是经济发展、社会进步的表现，随着城镇化的推进，城市建设工作愈益显得重要。城市建设工作包括城市定位、城市规划、城市基础设施建设、城市公用设施建设、房地产开发、环境美化等诸多方面；涉及建设、土地、环保、规划等许多部门；与各行各业、千家万户都有着直接或间接的联系，关系着广大人民群众的切身利益；是经济发展、社会进步的重要体现，对经济社会文化发展起着支撑作用，具有多方面拉动效应的系统性工程，在经济建设中处于基础性、先导性产业的地位。别具特色的城市建设风格，优美舒适的人居环境，先进发达的公共服务设施，不仅是精神文明进步成果的重要体现，而且是广大人民群众切身利益的具体实现。应该说，城市是居住者的城市，也是建设者的城市；是消费者的城市，还是投资者的城市；是经济赖以发展的城市，更是社会文明集中体现的城市。因此，要把城市建设工作摆在经济工作的重要位置上。城市建设必须适当超前，要有花明天钱办今天事的战略性思维，做到意识超前，效益提前，受益在前。为经济发展创造条件，提供保障，拉动经济发展。没有好的城市建设，就没有好的投资环境，经济也就不可能快速发展。

2、要树立以品牌经营城市的理念。

城市在有形无形中都存在着一些品牌，例如人们一提到北京就想到天安门，一提到巴黎就想到埃菲尔铁塔，只不过城市的内涵十分丰富，能代表城市的品牌也是多方面的，也可以说城市是诸多品牌的综合体。因此，一个城市要树立自身的良好形象，提高其品位，扩大其知名度，更好地谋求发展，必须从全方位、多角度地创建自己的品牌，从而进一步推进城市发展。

以品牌经营城市就是把品牌作为经营城市的一个抓手，注重品牌效应，提高品牌效益，通过强化和发展品牌，达到促进城市发展进步的目的。我们应该认识到品牌与城市的发展紧密相关，没有品牌的城市是无所作为的城市。品牌是城市发展的支撑点，城市是品牌生存发展的基地。很多城市都因其有优秀的品牌而闻名于世，如苏州以园林、杭州以西湖、大连以广场闻名。很多品牌都是借着城市的大市场和良好的环境发展壮大的。品牌与城市互为依托，荣衰与共。因此，我们在经营城市时要认识到品牌的价值和重要性，在实际工作中要珍视品牌，爱惜品牌，主动创建品牌，从而找到经营城市的抓手，把城市做大做强。

要树立品牌发展创建的观念，精心打造每一个品牌，使之精、优、特。品牌的发展是无止境的，城市的发展也是无止境的。品牌和城市始终是处在变化、竞争、发展的环境之中的，如逆水行舟，不进则退。因此，经营城市也好，壮大品牌也好，要有危机感、进取心和发展观。要按照特、优、精的方向壮大品牌，按照市场经济规律来经营品牌，使品牌红起来，使城市活起来。把自己的品牌打造成为人无我有、人有我优、人优我精的精品。

要建立城市的品牌体系。城市的内涵十分丰富，涉及的内容十分广泛，要把一个城市做大、做强，仅靠一两个品牌是不行的。需要许多品牌在各个方面和领域形成体系来支撑，才能形成互相借助的品牌合力，才能在多方位、多领域、多角度经营城市，使城市全面发展。这个体系要围绕城市的突出特点而建立，每个品牌都要有自身的特色，有发展的前景，能立足于市场竞争的大潮而不败，这个体系需要我们在规划建设和发展城市过程中加以周密考虑和精心培育。城市建设工作在这个体系中占有重要位置。完备的城市基础设施建设、优美的城市环境、风格独特的建筑格调、严密高效的城市管理体系是任何一个品牌体系都离不开的基础。可以试想，一个没有良好规划，基础设施不配套，城市管理混乱，到处脏乱差的城市，就是有好品牌也要被慢慢地托跨的。城市要发展，品牌体系要建立，城市建设要先行。

3、城市建设要适应市场经济的要求，采取市场化方式运作。

当前城市建设资金十分紧张，新形势对城市建设提出了新的更高的要求，实践证明，市场化运作是解决当前城市建设工作中存在的资金短缺问题的重要手段和有效方式。城市建设市场化运作总的思路是：政府要改变对城市建设大包大揽的做法，本着适度负债、科学规划、超前建设、跨越发展的工作思路，充分调动全社会参与城市建设的积极性，走社会开发之路，实行市场化管理和市场化经营相结合，对适合按市场经济法则运行的行业和项目，应以政府投入为引导，市场筹资为手段，广泛集聚民间资本，吸引政府以外的各种投资主体参与商业开发，进行市场化运作。城市建设市场化运作总的原则是：“政府管规划、企业来建设”，“谁投资、谁所有、谁受益，谁失误、谁负责”。每个项目都实行投标竞争，国营、集体、个人都可以参与，谁有钱，谁来干，真正形成多元化的投资机制。也可以由政府和非政府投资单位采取项目融资方式，对某些基础设施进行合作兴建，建成后，共同管理，共同营运，逐步收回投资。政府应当灵活运用合资、合作、租赁、股份制、委托等形式，充分利用社会的闲散资金，为城市基础设施和基本建设服务。要加大城市公用设施的有偿使用力度，大胆采取项目融资的BOT（建设-营运-转让）等投融资方式，引导中外企业、个人投资建设城市基础设施。要鼓励通过转让经营权，拍卖道路、广场、桥梁、公园、公用建筑冠名权等形式广开筹资渠道，采用存量转股、增量吸股、先租后股、租售结合等形式盘活存量资产，合股开发。要走以地生财之路，“抓路造地，以路带房，房地生财，聚财建城”，筹集到的资金再投入城市建设，为城市建设的持续快速发展注入活力。

二、城市建设市场化运作的几种办法和思路

1、要充分发挥土地资源在城市建设市场化运作中的龙头带动作用。

土地具有资源和资产的双重性，不仅是不可代替的自然资源，而且是数额巨大的一笔资产。据有关方面粗略估计，属于农民集体的土地资产至少在50万亿元以上；国有土地资产的价值约25万亿元。自上个世纪八十年代末开始，土地资产属性逐步显现，日益成为经济发展的巨额资本。如1998年浙江义乌市土地拍卖，最高达到每平方米6.9万元。在中国经济持续二十多年高速发展的过程中，国有土地资产可以说是最雄厚的“银根”。大城市的腾飞，小城镇的建设，开发区的崛起，大学城的兴建，房地产业的繁荣，道路管线的延伸，工业、农业、科学教育、商业贸易等方面的进展，无一不与土地资产运作有关。90年代中期，上海市开始探索土地批租的投融资方式，盘活存量资源，以此来解城市大发展起步时的燃眉之急。到2000年，土地批租为上海带来了1000多亿元的基础设施投资。陈良宇书记曾说，如果没有土地批租，仅靠政府财力，过去十年完成的旧区改造任务估计需要100年。据统计，目前全国城镇建设用地高达2.6万平方公里，城市建成区面积7000多平方公里，截止2001年，全国累计收取土地出让金近6000亿元，对缓解城市建设资金压力，改善城市基础设施状况发挥了重要作用。

我市拥有国有土地资产24个亿，如何管好、用好这笔资产，意义非常重大。当前土地管理工作一个突出的问题就是在各地如火如荼的招商引资活动中，当地政府无偿出让土地，把政府说了算的和说了不算的统统让给人家，这样招来的商，实际上实力也有限，多数企业是用完了你的优惠政策，拍拍屁股就走人了，这样的例子在我们呼伦贝尔市有很多，地方政府也就落了个在有限的时间内安排几个职工就业。这种以牺牲国有资产为代价的做法不可取。事实上，只要我们按照市场经济规律办事，做好有关工作，土地的资产效益就会在经济建设中发挥出巨大的作用。土地拍卖产生的效益，可以拿出一部分做为对外商来我市的投资配套或奖励，这样明给比暗送要划算得多，且符合政策规范。

要做好土地拍卖工作，首先，政府要垄断土地一级市场，国有土地资产必须通过市场配置，进行公开、公平交易，严禁划拨土地非法入市，扰乱土地市场秩序，挤占国有土地收益。尤其要严禁不依法变卖破产企业国有土地，干扰破坏土地市场秩序的做法。市政府要实行规划、征地、开发、出让、管理五统一，土地按不同地段确定出售价格，凡经营性用地一律实行招标拍卖，可以商住两用的好地段土地，也要招标拍卖，增加城市建设收入。

城市建设用地要统一规划，集中使用，做到集约用地和保护耕地。通过挖潜，改造旧镇区，积极开展迁村并点、土地整理、开发利用荒地和废弃地，解决城市农村问题和城市建设用地紧张的问题。对城市的重点建设用地，可优先安排，给予一定的建设用地周转指标，封闭使用，到期归还。对以迁村并点和土地整理等方式进行城市建设的，可在用地计划中予以适当支持。在尊重农民意愿的前提下，可以按规划调整土地权属，集中建设用地，也可以制定折价换位的政策，鼓励农民利用原合法取得的建设用地置换城市用地。对于被城市建设征用占用土地的农民，要依法给予补偿。对于按规划拆旧建新、提高土地使用效率的，可以允许原土地使用者分享城市发展带来地价上升的部分利益。

2、努力实施城市建设市场化运作。

在城市建设中基础设施建设最重要，其次是广场，再次是道路，然后是楼房。因此，首先要优先搞好基础设施建设，做好综合管网配套工作。完备的基础设施建设可以使土地增值，有力地促进招商引资、房地产开发等工作。基础设施建设必须走市场化之路，才能解决投资数额大、建设周期长等政府有限的财力难以解决的问题。一是要建立举债机制，扩大政府投资规模，抓住西部大开发等机遇，充分利用国家的有关优惠政策，争取国债资金等进行基础设施建设。二是要以资产运作为重点，扩大社会融资，将有盈利的基础设施项目推向市场。如道路、桥梁、集中供热、污水和垃圾处理等可收费项目实行社会化招商。三是要深化建设体制改革，建立符合职能转变要求、符合国际惯例的政府工程管理模式，尝试建立专业化的政府投资工程责任主体，实现政府工程社会化、市场化。以财政投入为导向，运用市场经济手段，广辟筹资渠道，实现城市建设投资多样化。今年我市成立的呼伦贝尔城市基础设施投资开发有限公司，向中国银行融资4000万元，为城市道路改扩建工作的顺利完成创造了条件。明年该公司还将继续为城市基础设施建设融资。

对广场、道路甚至公益性的楼房等也要采取市场化运作的办法进行开发建设。可以对商业街道，由临街的工商企业出资修筑，街道的质量可以直接带来经济利益。同时，使临街土地价格和非临街土地价格一样，另附加投资修路条件，业主容易接受。广场和公园可采取招商引资的办法建设，用周围的土地开发置换。学校、医院、托幼所、养老院等社会公益单位设施，也可以实行市场化的办法，由房地产开发公司按照政府的设计和质量要求进行建设，建成后，由这些单位买断或租用，由政府每年或每月给以定额补助。

要用市场化方式大力进行老城区改造，不断提高城市品位。老城区改造难点在拆迁，关键在基础设施管网配套工程要跟上，基础在做出符合形势发展要求的好规划，发展在招商引资进行开发建设。老城区一般在市区的重要部位，有的就在中心地带，但存在面貌落后、基础设施缺乏等诸多问题，远远落后于时代的要求，影响城市发展。不下大力气改造老城区就不能说从根本上解决老城市建设面貌落后的问题。改造老城区，首先要搞好规划，把老城区的基础设施先搞上去，然后通过市场化运作由开发商进行开发建设。

3、把城市房地产业全面引向商品化、产业化、市场化轨道。

在基础设施完善的情况下，房地产开发可以说水到渠成。房地产业是经济发展、社会繁荣、人民生活水平提高的重要支柱产业，必须认真抓好。特别是党的十六大提出建设小康社会目标，要求人民生活更加殷实、人民安居乐业，房地产作为与人民群众物质和精神生活都紧密相关的产业，必须树立更高的目标，寻求更大的发展。要把城市的住宅引向市场，实现商业化和产业化，要由城市房地产商来实施融资投资和开发经营，把政府的意图和群众的要求体现出来。同时，还可以引导城市的房地产开发商参与城市的住宅产业开发。把房地产商引导到城市中去进行住宅开发建设，既可以把城市的房地产业很快地拉动起来，又可以把先进的设计理念和技术手段带到城市中去，有利于提高城市的整体建设水平。要发展城市住宅信贷业，保证房地产开发的良性循环。市民在住宅上是敢于花钱、敢于借贷的，金融企业可以用市民所购住宅为押，大胆放贷，支持市民购买住房，或者给市民提供服务等其它支持措施，为城市住宅全面走向市场化、产业化发挥金融拉动作用。

总之，城市建设工作是一项复杂的系统工程，涉及面非常广，需要我们在今后工作实践中不断探索，不断创新。