发改委规划管理调研报告

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随着经济体制改革的逐步深化，社会主义市场经济体制初步建立，社会经济发展规划日益受到政府决策层的重视，其最为显著的标志是2003年起新一届国务院领导班子提出“凡不进入规划的项目，一般不予审批”的决策原则，一方面赋予了规划本身应有的地位和作用，同时，也给规划的编制工作提出了更高的要求。如何科学、有效地做好事关一个地区、一个行业乃至一个国家未来若干年发展方向和目标的规划工作，是摆在我们每一个规划工作者面前急需破解的课题，就此，本文作者提出以下粗浅认识，以供批评和指教。

规划管理一般意义上应是指规划编制、规划审批、规划、规划实施、规划评估、规划修订等涉及规划工作全过程的范畴。从当前规划工作的状态来看，“规划编制”受到了各级政府的重视，而“规划的实施与评估”却相当弱化。更多的情况是轰轰烈烈编规划，但规划工作却是随着规划的编完而完结，因之，流传着“规划规划，鬼画鬼画，束之高阁，墙上挂挂”，对规划工作现状进行了刻骨地描划，一语道破目前规划工作的弊端。笔者认为，当前，规划工作存在的问题可以归纳为以下几方面：

一是规划体制不顺，政出多门，交差重复，定位不清。各级各部门均在编规划，但编出的规划之间是什么关系，以哪个规划为纲、为主，却是一个纠缠不清的问题。如出自发展改革部门的“国民经济和社会发展五年规划”与出自规划部门的“城市总体规划”、出自国土部门的“土地利用总体规划”三者之间哪个规划是龙头，就从来没有理清过。规划之间的这种含混关系导致了规划内容的非一致性，给实施带来直接困难。

二是规划编制程序紊乱、封闭，缺乏科学性、开放性、民主化。各类规划编制随编制主体的不同，要求不同，程序也不尽相同。少数规划有较严格的编制程序，比较规范。但更多的规划编制从立项、启动、前期调研、衔接到审批、、修订等均没有明确的规定，有的规划编制过程自始自终就是起草小组的几个人在编，既没有衔接也没有广泛的征求意见，实质就是几个的认识形成的结果，其编出的规划受编制人员知识结构及阅历的局限，不能科学地指导规划编制领域的发展。

三是规划审批主体不明，衔接不够，相互矛盾，互相脱节。各类规划编制完成后，一些规划报政府审批后实施，一些规划报上级主管部门审批后实施，其中，比较重要的规划政府审核后还要报人大审议后实施。而另外一些规划如“城市总体规划”、“土地利用总体规划”、“环境保护规划”还要报国务院备案。由于各类规划审批主体不一，要求也不一致，对规划内容本身所涉及到的目标、战略等是否相互一致也无从把握。政府各部门的实施事实上是存在多个指导性方案，这些方案内容时常会矛盾，这也直接给规划的实施带来了困难。

四是规划缺乏明确的执行主体，责任不清，督导不足，实施不力。各类规划编制中均将各行业或各区域所涉相关内容纳入，但对规划的方针、战略、目标及内容，哪些由哪个部门去实施，或哪些由政府去实施、哪些由市场主体去实施却没有界定，至于对规划实施情况进行的监督就更为弱小，也就直接导致规划内容的实施性不好而时常落空。

五是规划评估机制与责任追究机制缺位，约束力与强制力不足或没有。各类规划编制出来实施之后，几乎没有开展对规划实施情况的评估工作，至于规划内容与实际发展之间的矛盾如何解决也无人过问。规划的编制过程实质是政府行使决策的过程，但实际中规划决策的责任追究却没有建立，直接导致了规划决策的随意性与不严肃，往往是一届政府一套方案、一套战略，规划的延续无从体现。

规划体现的是未来一段时期政府对经济社会或某一行业领域的决策和意图，它由政府组织编制和实施，是引导和约束市场主体从事社会经济建设的行为准则，同时，也是约束政府行为的准则。在当前这样一个新的时期，政府赋予了规划越来越重要的地位，如何有效地发挥规划的指导作用，笔者认为必须创新规划工作思路，用改革的方法解决规划工作中存在的体制性、机制性弊端，推进规划管理工作走上规范化、民主化、法制化，用制度来约束和理顺规划工作。在这一改革过程中须重点把握以下几点：

一是树立规划新理念。以科学发展观为统揽，以人为本，注重统筹协调、可持续发展。规划的体系、内容、程序等方面都必须与社会主义市场经济体制的要求相适应。在注重解决总量均衡和产业结构均衡的同时，把空间均衡纳入各级各类规划的视野。建立规划有效的实施机制，在政府有所作为的领域加强引导或落实到项目支撑，提高规划针对性和可操作性。

二是理顺规划体系。根据功能不同可以将规划分为总体规划、专项规划、区域规划三种类型。总体规划是以国民经济和社会发展为对象编制的规划，是制定其他各级各类规划、年度计划的依据。专项规划是以国民经济和社会发展的某一特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的延伸和细化。现行政府各部门编制的各种行业规划、重点专项规划等都属于专项规划。城市规划、土地利用规划、环境保护规划等都属于专项规划，其编制必须与国民经济和社会发展总体规划为依据。区域规划是以跨区域的重点经济区域为对象编制的规划，是国民经济和社会发展总体规划和相关专项规划在特定空间的落实，是区域内各行政部门编制地方规划的依据。

三是规范规划编制程序。首先，建立规划编制立项制度。明确一个行政主体为政府代行规划编制的统一管理和协调，对事关全局性的各类规划、跨区域规划进行编制前期的立项审批，具体对规划编制的必要性、编制目的、前期工作深度、编制人员结构以及经费估算等进行审批，以避免规划编制的重复与边缘界定不清等问题，保证规划编制与实施的质量。笔者认为发展和改革部门作为履行综合经济宏观管理的部门，是最适宜代政府行使该项职能的部门。其次，明确规划编制主体。国民经济和社会发展总体规划由发展改革部门会同有关部门提出。专项规划按部门职责分工，由各有关主管部门分别提出。区域规划由发展改革部门会同有关地区和部门提出。第三，健全规划咨询审议制度。要在规划编制过程增强开放性，充分发扬民主，广泛听取社会各界意见和建议。扩大专家队伍，增加审议内容，完善审议方式，形成经常性、制度化的规划咨询审议机制。特别是直接关系人民群众切身利益的某些专项规划，要采取多种形式听取群众意见。第四，增强规划衔接。各类规划都要与相关规划相衔接，下一级规划要与上一级规划相衔接，未经衔接的规划不要实施。各有关部门在其规划草案审定前报发展改革部门进行衔接，难以形成共识的内容由发展改革部门负责协调，以保障各级各类规划相互协调、避免相互矛盾。第五，严格规划送审。规划编制单位在送审规划草案时，应一并报送规划草案论证和规划编制说明。各级各类规划应在规划送审前进行论证，并由组织论证的单位提出论证报告。规划编制说明除对有关内容做出说明外，还应说明履行编制程序的情况，并对征求意见和衔接情况做出专门说明，对未采纳的重要意见要说明理由。第六，明晰规划审核、审议、审批。国民经济和社会发展总体规划由政府提交人民代表大会审议批准。区域规划和专项规划经发展改革部门审核后报政府审批，其中“土地利用总体规划”和“城市总体规划”或其它审批权在上一级行政主管部门的专项规划编制完成后，经政府发展规划主管部门审核，其中特别重大的专项规划需经人大审议通过后，逐级上报，由上级主管部门批准实施。第七，做好规划公布。除法律、行政法规规定不得公布的规划外，其他规划均应由规划审批单位通过媒体公开向社会。

四是建立规划实施机制。首先，要举政府之合力来促进规划的实施。应按规划的不同性质，采取经济、法律和必要的行政手段，合理利用财税、投资、价格等经济政策，调控引导社会资源，有效配置公共资源，确保各类规划的有效实施。其次，有效分解规划目标和任务。将规划目标具体分解到年度的计划上，并强化计划的考核。政府安排投资项目须按规划进行，没有进入规划的项目原则上不予立项，逐步实现投资调控中由审批项目向审批规划的转变。第三，开展规划评估工作。各类规划都应在规划实施的中期由规划编制部门对实施情况进行评估，对规划执行情况进行科学评价，并及时总结规划实施中存在的主要问题，提出保障措施，以保障规划的有效实施。第四，适时对规划进行修订。当外部环境发生重大变化，原规划内容已明显不适应新的形势时，应经相关程序及时进行规划调整修编或宣布废止。

五是建立完善规划监督与激励机制。加强规划管理部门职能建设，建立行之有效的规划实施信息跟踪及制度。对既定规划执行不力的原因进行分析，对相关部门及人员进行责任追究。与年终目标考核挂钩，对既定规划完成情况好的部门及人员给予奖励，以促进规划目标任务的实现。