建设局城市建设调研报告

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2000年*撤地设市以来，按照市委、市人民政府打造百万人口生态旅游城市的宏伟目标，紧紧围绕建设专业化生态旅游城市的战略部署，建设系统和两城区政府（管委会）在市委、市政府的领导下，全体干部职工积极努力、奋勇拼搏，认真贯彻落实科学发展观，不断创新工作思路，争时间、抢速度、保质量、创成果，以规划为龙头，建设改造完成了一大批以路网为主的市政基础设施项目。通过几年来的建设，*城区服务功能进一步完善，城市形象和城市品位大幅提升，为我市经济社会的跨越式发展奠定了坚实基础，也为*市顺利成功申报中国优秀旅游城市创造了良好条件，得到了各级领导的赞扬和广大市民的好评。

按照学习实践科学发展观活动以及市委办印发的《“深化发展认识，用科学发展观找准*发展定位”课题调研方案》的要求和安排，我局结合实际确定了相关调研内容和形式，对城市建设工作进行了调研，综合分析制约*城市建设发展的症结，提出解决措施。

一、取得的成绩

“十五”以来，*城市建设紧紧围绕综合配套改革的工作大局，不断加强城镇、景区规划和基础设施建设，启动社会主义新农村试点村庄建设整治，全面推进城镇化进程，统筹区域和城乡协调发展，城市建设工作有了长足发展。*城区以规划为龙头，以城市道路、市场、广场公园、污水处理、垃圾无害化处理和园林绿化、生态等建设为重点，以环境综合整治为基础，进一步加快建设步伐，营造了良好的发展环

（一）加强规划编制，充分发挥规划的龙头作用

从1956年至1988年，*曾先后编制了三次城市总体规划。1994年组织编制完成了第四次城市总体规划。撤地设市后的2002年，新一届市委市政府高瞻远瞩，结合城市发展实际组织重新编制了*新的城市总体规划，并不断加大详细规划的编制力度，使*城区详规覆盖率达到95%以上。在各个发展时期，城市规划发挥了积极的作用，城市基础设施建设与城市发展有序推进。尤其是2002版本总规批准实施后，围绕“奋力提速发展、实现黔中崛起”的战略部署，*市以规划为龙头，不断掀起新一轮城市建设改造高潮，城市面貌发生了可喜变化，城市功能和服务设施进一步完善，人居环境明显美化，城市品位进一步提升，旅游接待能力进一步增强，促进了跨越式发展。

近年，市委市政府提出建设百万人口生态旅游城市的宏伟目标，现有城市总规已显现不足，在完成新的城市发展战略研究之后，总体规划修编工作正在进行之中，预计年底完成。

（二）加快城市路网建设改造，引领城市经济发展

撤地设市后，*城区先后改造和建设完成了北二环路、江山路、北郊路、学院路、北马东路、南华路、塔山东西路、运输路、马鞍山路、凌云路、双阳路、科学路、*大桥及引道、龙泉路、市西路、西水路、体育路富佳花园段、建军路、军民路、迎宾路、黄果树大街以及城区部分小街小巷的治理改造等工程，建设改造道路总长度达33.8公里，城市道路总面积达到177.2万平方米。正在实施的项目有中华东路、东二环路、机场路、西航大道延伸段、迎宾路二期等工程，武当路、北山路、安普路、二环路等城市道路项目已基本完成前期工作，即将启动实施。随着城区道路网络的不断完善，通达能力进一步增强，有力地带动了房地产业、建材业等相关产业的全面发展。尤其是在近几年实施的道路建设中，都采用地方石材铺装人行道，既充分体现了地方特色，又带动了地方石材加工产业的蓬勃发展。此外，在人行道上设置专用盲道和轮椅车道，体现了对残疾人的人文关怀，展示了*和谐社会建设的良好形象。

（三）以广场、园林绿化建设和贯城河综合整治为基础，推进生态旅游城市建设

“十五”以来，*城区广场公园的建设从无到有，不断增强，先后建成塔山公园、新大十字东西游园、文庙广场、若飞广场、开发区广场、金钟广场、南马广场。几个广场公园每天游人如潮，体现了市民的迫切需要，是构建和谐社会的成功之举。园林绿化建设方面，组织编制了《*市城市绿地系统规划》，出台《*市城市绿化管理办法》，并对市区的古树名木进行摸底调查后挂牌保护。随着一批道路绿地、公园绿地及单位附属绿地的新建和改扩建，城区绿地面积不断加大，绿化覆盖率达到31%。

贯城河原本是一条碧波荡漾的河流，由于人口激增，水质逐渐变黑发臭。1999年着手实施一期综合整治工程。先由水利部门在“十五”初期完成了河道拓宽改造以及桥梁建设，然后由建设部门在2003年底完成沿岸人行道和栏杆铺装。在综合整治一期工程中，所有人行道及桥面采用地方石板铺装，所有栏杆采用地方白绵石栏杆，体现了*浓郁的地方特色。目前，一期下游的贯城河二期综合整治工程正由水利部门负责实施，工程正在紧张施工。

（四）加强环卫设施建设，努力改善市民居住环境

*城区的环卫设施建设在“十五”以来迎来了一个崭新的高潮。303万立方米的垃圾无害化处理填埋场和配套的无害化处理厂于2003年启动建设，现已完工投入使用；2006年，城区规模为5万吨/日的污水处理厂动工修建，预计今年年底试运行。此外，*城区垃圾转运站建设及公厕的星级改造也陆续完成，人行道上设置了大量不同款式的果皮箱。这些设施的建成和完善，较大地改善了*的城市环境和市容市貌。

（五）强化风景名胜区基础设施建设，推动旅游业快速发展

*风景名胜资源非常丰富，风景区面积占全市国土面积的11.80%，远高于1％的全国平均水平，也高于4.2%的全省平均水平。撤地设市以来，建设部门在市、县（区）党委政府的领导下，不断加大风景名胜区建设和申报工作力度。在“十五”期间申报了紫云格凸河国家级风景名胜区和关岭花江大峡谷、平坝天台山—斯拉河2个省级风景名胜区，申报了镇宁普里山、西秀区七眼桥云峰屯堡、西秀区宁谷天落湾、*千峰山4个市级风景名胜区，至此我市已有3个国家级风景名胜区、3个省级风景名胜区和4个市级风景名胜区。目前，我市正在抓紧将屯堡文化和花江大峡谷申报为国家级风景名胜区，相关资料已上报国家住房和城乡建设部，申报工作正等待专家现场考核。

基础设施建设方面，各景区都在设法加大力度。黄果树先后建设和改造完成了游览步道、游客服务中心、电动扶梯、景区大门、停车场等设施的建设，对周边5千亩山头进行造林绿化，取得了良好效果。龙宫、紫云格凸河及其他省级风景名胜区也先后完成了游览步道、景区大门、码头、游客服务中心、管理用房、停车场等设施的建设。镇宁普里山通过完善基础设施，较好地开发了夜郎洞景区。基础设施的不断完善，促进了全市旅游业的跨越式发展。2001年，*市全年接待海内外游客仅150万人（次），旅游收入仅3亿元。到2006年，全市接待海内外游客达739万人（次），旅游总收入达37亿元。到2007年全年接待游客达到960万人（次），实现旅游总收入54亿元，有力推动了全市的经济增长。

二、存在的困难及原因分析

由于历史、环境资源条件、资金缺乏等各方面原因，我市城镇经济社会发展相对滞后，城镇基础设施不够完善，城镇化水平和质量不高。缺乏大型支柱产业支撑，县域经济不强，规模效应不明显，城市支持农村、工业反哺农业的作用不能充分发挥，城镇辐射带动和服务广大农村的能力较弱。在农村，道路、市场、供水、排水、电信、垃圾处理以及教育、文化、医疗、卫生等基础设施和公共服务设施不完善，历史欠帐太多，村民危房比重接近20%，城乡经济社会发展一体化困难多、难度大。

在城市建设方面，近年来市委、市政府不断掀起新一轮建设改造高潮，努力扩大城市规模，力求发挥*城区带动全市经济社会发展的“火车头”作用，取得了显著成绩，赢得了广大市民称赞。但由于历史欠账较多及各方面原因，城市建设发展过程中存在一些较为突出的困难和问题，导致很多工作曾一度受阻，影响了*城市的建设发展速度。

（一）房屋拆迁影响建设项目推进

一是房屋拆迁中确权工作量大，历史遗留问题多，如证照不全、房屋使用性质确定、土地取得方式界定、权属争议等问题，需要由规划、国土、房产、工商、税务等相关部门进行确权，尤其旧城区的改造更为突出、数量更多；二是国家实行宏观调控，对城市房屋拆迁政策进行重大调整，拆迁工作受到一定影响；三是拆迁安置补偿开始仅有单一的货币补偿方式，不能满足被拆迁户多层次的合理需要，导致工作不能推进；四是对困难户、低保户、下岗职工等无经济收入群体的补偿安置难度大；五是对“城中村”农户的拆迁须解决拆迁后的生存问题；六是房价上涨过快进一步加重了房屋拆迁补偿安置中的诸多矛盾和问题。

（二）征地工作影响建设项目推进

由于受国家征地政策调整的影响，加上部分农民在征地时不断要求提高补偿标准，导致工作进展缓慢，甚至引发矛盾纠纷。如龙泉路建设项目进入施工阶段后，施工单位在市政府及相关部门的组织配合下三次进场，三次均受到农民强行阻拦而无法动工，原因是土地征用问题未解决。在黄果树大街等项目的建设中，由于农民的征地问题迟迟得不到落实解决，导致工程施工无法进行，严重影响项目进度。

（三）资金缺乏影响建设项目推进

资金缺乏是现阶段制约我市城市建设发展的最大“瓶颈”。当前的城市基础设施项目建设主要依靠申报国债资金和银行贷款，手续程序较为繁琐、周期较长，加上市、县、区财力有限，不能进行相应配套，导致部分项目建设资金不能及时到位，影响了项目进度。如中华东路小十字至东门桥段(南面)的拆迁在办理拆迁许可证并开展动员之后，目前已与14户被拆迁户签定拆迁安置补偿协议，但由于资金不到位，拆迁工作不能继续，项目建设无法推进；黄果树大街改造工程由于资金不到位，拖欠施工单位工程款，道路建设拆迁安置房建设不能启动，对被拆迁人18个月交安置房的承诺不能兑现，也增加了临时过渡费发放的支出；西航大道延伸段等项目由于资金不到位，后续工作难以完成；原定今年开工建设的武当路、安普路、北山路等项目也由于资金未落实，项目迟迟未动工。

（四）前期工作不细致影响建设项目推进

一是受前期工作经费不足等因素制约，项目前期工作力度小、不够深入细致。决策阶段是工程项目管理的重点，是影响工程造价的关键环节，决定着项目建设的成败。由于项目可行性研究不够深入、细致、准确，外部建设条件不落实、缺项漏项等，致使投资估算失真。加上设计人员的造价节约意识淡薄，而图纸审查人员只审结构安全，不注重造价优化，造成初设概算过低，导致项目在实施过程中出现严重的超概现象。二是征地拆迁等前期工作不到位，项目即过早启动，尤其是在新的拆迁管理法规及物权法颁布实施后，拆迁征地工作难度加大，费用超概，造成项目推进困难。

（五）市政工程施工协调工作量大影响项目实施进度

在每个市政工程当中，均涉及到供电、供排水、燃气、电信、移动、联通、铁通、网通、有线电视几家管线配套建设甚至国防光缆和高压线迁移等问题的协调，各家要求不一，审批程序和层次差异较大，每个项目在设计、施工和资金投入上都必须经过多次开会大量协调，从而影响了工程进度。尤其是为提高城市品位而实施的供电电缆入地工程，因受供电部门投资调控政策以及施工图纸设计滞后的影响，导致供电电缆入地工程与道路建设同步施工难以协调。

（六）招投标管理不到位影响项目实施进度

近年来实施的基础设施建设项目基本都实行工程量清单招投标，因对工程量清单的质量要求非常高，编制人员必须深入现场、熟读图纸，清单编制不得漏项、不得少算或多算，且应对项目特征和工作内容作详细描述。但由于部分工程造价人员业务素质不高，对工程量清单计价模式理解不足、知之不多，计算得出的标底价、拦标价不能反映工程实际造价。部分施工企业为了承揽工程，不惜以低报价中标，为保证在低价中标的情况下还能有利可图，往往在施工过程中偷工减料，粗制滥造，不断制造纠纷寻找索赔理由，导致工程的工期延长及质量下降，影响了整个工程项目的实施进度。

（七）城市建设及管理体制的调整理顺过程影响城市建设工作顺利推进

*撤地设市以来的城市建设过程也是城市建设及管理体制摸索和逐步调整理顺的一个过程，使城市建设工作受到一定程度影响。撤地设市初始，市区建设管理事权过于上收和集中，两城区在具体管理中责权分离，出现工作积极性差、影响工作推进的不良局面。2003年市建设项目管理中心成立时，明确所有政府投资项目由市项目中心负责实施，最初几年由于得不到区政府及基层街道办事处的大力支持，一些拆迁征地等工作进展不顺利，加上协调工作量大，影响工程进度。2005年以后，又重新考虑将部分项目交由区级部门负责，缓解了一些矛盾和问题。2006年*市城市建设投资有限公司成立，市项目中心的大部分职责划转到城投公司，部分项目也逐渐交由城头公司具体负责实施，由于各方面原因，到2007年以后才实质性逐步开展工作，在一定程度上影响了整个*的城市建设。另外，受城市管理体制等原因的影响，市区垃圾无害化处理填埋场在建成后迟迟不能投入使用，部分建成后的道路、广场项目难以移交有关部门进行正常维护管理。

（八）物价上涨过快给城市建设带来一系列困难和问题

受物价上涨过快的影响，人工工资大幅上涨，沙石、钢材等建筑材料全面涨价，造成建设成本大幅增加，大部分项目从设计到施工完成都要超概算，同时也经常造成业主与施工单位因合同纠纷而导致工期拖延。

三、下步工作措施

（一）进一步完善城市道路网络

按照建设*民用航空产业国家高技术产业基地的要求，继续实施和完成黄果树大街、中华东西路、西航大道延伸段、迎宾路、机场路、南航路的改造建设，尽快开工建设北山路、武当路、安普路和西秀新区龙青路、四号路、体育路、凤东路、建设路以及开发区星火路等工程，同时启动城市二环路建设，形成完善的道路网络。此外，根据建设百万人口生态旅游城市的战略部署，在新的总体规划出台后，将按规划进一步加大其他片区或组团城市道路建设的力度，逐步壮大城区规模。

（二）尽快完善各种市政及公共设施

在加快城市道路建设的同时，抓紧建设市区管道燃气项目，扩建梭筛引水工程，并配套建设供排水管网、供电、电信等市政公用设施，改善旧城区市容市貌，使新区开发具备条件并尽快形成规模。环卫设施上，启动实施开发区污水处理厂，根据需要扩建市区污水处理厂，建设城区垃圾中转站及其他设施。园林绿化建设方面，逐步完成虹山公园、娄家坡公园、若飞公园和环城防护林带以及沿贯城河的滨河绿化带等的建设，进一步美化城区环境。另外，尽快启动和开工建设市区青少年活动中心、体育中心、老年活动中心、会展中心以及图书馆、博物馆、影剧院、客运站等公共设施，加大星级宾馆、酒店的建设力度，进一步提升城市品位、完善城市功能，提高旅游接待能力。

（三）进一步加大风景名胜区基础设施建设力度

整合风景名胜资源，进一步加快黄果树、龙宫和紫云格凸河3个国家级风景名胜区建设；抓紧屯堡风景名胜区的申报，加大宣传包装和促销力度，将屯堡文化进一步打造成*旅游精品。逐步加大关岭花江大峡谷、普定梭筛、*千峰山、镇宁普里山等风景名胜区基础设施建设的力度，完善各类设施，加强周边环境整治和建设旅游产品专业市场，促进旅游业跨越式发展。

（四）不断加强城镇建设和扩大新农村建设试点覆盖面

进一步加强县城和各重点镇以路网为主的基础设施建设，为加快城镇化打好基础。总结推广黄土桥等新农村建设试点工作经验，逐步扩大社会主义新农村试点范围，加强村庄基础设施建设和环境整治，改善村庄环境，美化村容村貌，构建和谐新农村，统筹城乡协调发展。

（五）进一步细化和加强城市基础设施建设的过程管理

一是加强项目前期工作管理，加大经费投入，提高前期工作单位的积极性和工作效率，强化可研优化设计工作，增强设计人员的责任心。二是进一步完善征地拆迁工作，认真贯彻执行相关法律法规，完善征地拆迁配套政策和补偿机制。三是进一步规范招投标过程和事后管理。严格按照省建设厅要求，积极推行工程量清单招标；对使用国有资金和国有资金占主导地位的工程项目，采用拦标价无标底招标，通过适当提高投标保证金并由银行转帐的方式，有效遏制挂户投标，不断提高工程造价人员业务素质，合理制定工程拦标价和最低限价，防止围标行为发生；加强监督管理，进一步规范工程交易行为，确保工程交易公平、公正、公开。四是继续加强建设工程质量安全管理，尤其要加强对施工单位、监理单位的监管，强化监督制约机制，使全市建设工程质量安全管理工作走上法制化、规范化轨道。

四、有关建议

（一）运用市场经济手段，加快市政设施建设投融资体制改革。在积极申报国债资金、银行贷款的基础上，进一步树立经营城市的理念，改变单一的政府投资模式，多渠道筹集建设资金。放宽市场准入，在统一规划的前提下，按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，在一些项目上采取独资、股份制、BOT、TOT等多种形式，通过冠名权、经营权、开发权等的有偿出让，鼓励民营资本等各种社会资本投资城市基础设施建设和经营，逐步建立起多元化的投融资体制。同时做好以地生财的文章，在出让土地时可将道路等设施建设作为附加条件一并交由开发商承建，以上规模的小区开发带动城市支路等市政设施建设，拓宽融资思路，多渠道解决项目建设资金。

（二）各级各部门密切配合、紧密协作，加快*市区“城中村”改造进度，进一步改善*的城市形象。

（三）进一步理顺市区两级城市建设管理体制，事权合理下放，调动两城区在具体管理工作中的积极性和主动性。