党员监督主体地位问题的调查与思考

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一、对当前党员行使监督权利情况的基本评估

1.党员行使监督权利逐渐踊跃，形式趋于多样化

(1)党员对尊重和保障自身民主权利的要求逐渐提高。被调查者中94.30%的人认为应该保障党员民主权利，但认为实现程度好或比较好的只占30.21%，认为实现程度差或很差的则占17.33%。可见，党员民主权利的实现程度还很有限，同时也反映出党员对权利的诉求在明显提高。

(2)党员对行使党内监督权利的要求普遍增强，行使监督权逐渐踊跃。第一，对行使监督权利的认识逐步提高。从近几年对社会公众最关心的社会问题的调查情况看，反腐倡廉一直高居榜首，充分说明群众痛恨腐败、渴望廉洁政治的普遍诉求。被调查党员相当一部分（占38.01%）认为严惩腐败就要加强对党的组织及其干部的强力监督，而要加强监督，就离不开党员行使监督权利。第二，对行使党内监督权利的要求逐步增强，行使监督权逐渐踊跃。《党章》明确规定了党员的基本权利，但现阶段党员的权利诉求具有不平衡性。被调查党员认为最需要实现的权利依次是知情权（占49.64%）、参与、表决权（占34.30%）、监督权（占31.55%）、选举与被选举权（占22.70%）、批评、建议权（占21.15%）、申诉、控告权（占12.47%）等。虽然这些权利的实现都与党内监督有关，但明确将监督权列在第三位，足见党员要求行使监督权利的普遍愿望。

(3)党员行使监督权利的形式逐渐多样化。当前广大党员行使监督权利的形式呈多样化趋势，大致有如下五种常见的形式。其一，“交流式”。有的党员或口头或书面或在网上以BBS形式向党组织反映群众意见和要求，维护群众的正当利益。有的在党的会议上有根据地批评党的干部和党员，勇于揭露和纠正工作中的缺点和错误。有的积极配合纪检机关调查取证。特别是工作在经济监督、权力监督、舆论监督等部门和各行政执法单位的共产党员在依法履行各自职责的同时，以不同形式向纪检监察机关报告其掌握的违纪线索，行使监督权利。其二，评议式。广大党员能积极参加评议党员领导干部活动。本调查中，对有缺点错误的同志能“大胆”或“含蓄”提出批评意见的达70.95%。其三，提案式。有的党员通过专题调研，以建议或议案的形式行使监督权利。其四，研究式。工作在理论研究战线的党员则以理论成果形式行使监督权利。其五，举报式。一些党员通过口头反映、书面信访、举报电话、电脑网络等不同形式向纪检部门积极举报，行使监督权利。这是当前党员主动行使监督权利、履行监督主体义务的最重要形式。

2.当前党员行使监督权利过程中存在的障碍

(1)思想认识上的障碍。第一，一些领导干部担心维护党员监督权利影响其既得利益。有的担心影响其政治前程和仕途升迁，有的担心影响其经济利益。第二，党员普遍担心行使监督权招致打击报复。党员进行批评建议等一般性监督的效果往往不明显或不直接，而进行举报和调查作证这种实质性的监督又普遍担心遭打击报复。本调查中向纪检机关举报过违纪违法问题的党员只占6.07%，稍大于其他人士比例（5.23%）。党员如果举报，大多选择匿名方式（占65.28%）。其原因主要是“怕打击报复”（占62.44%），还有的“担心纪检机关泄密”（占32.89%）或“不愿暴露身份”（占27.10%）。“不愿暴露身份”主要还是担心泄密而遭打击报复。

(2)体制机制上的障碍。第一，缺乏充分知情权作基础使党员监督难以进行。本调查显示，党员及基层干部普遍认为对党内事务特别是重大事务知情很有限，认为自己“知道”的只占15.92%，只“知道一些”的占71.45%，“不知道”或“无从知晓”的占12.47%。对党务公开，认为“现在已经做得很好”的只占12.35%，认为“重要的没公开，次要的公开了”的占62.72%，认为“党内秘密太多，党务公开严重不足”的占18.84%。特别是对高层官员更不知情，对其监督更难，举报更少。正因知情有限，认为对干部的使用“有发言权和监督权”的只占24.93%，“没有”（包括“无从知晓”）的占67.72%。知情权是所有权利之首，没有知情权作基础，监督就无从谈起。所以，党员将知情权摆在权利诉求第一位，应该说是符合实际的。当前，群众极为痛恨的党内腐败现象特别是吏治腐败（司法腐败只是吏治腐败的延伸和表现形式）得不到有效遏止，与党员对党内重要事务如干部任用等情况的知情度低而不能进行有效监督密切相关。

第二，对党员权利保障不够使党员监督困难。当前党内民主还不健全，党员切实行使监督权的安全平台较少，成本较高，向纪检机关举报风险很大。《党章》及《党员权利保障条例》明确规定党的各级委员会及其工作部门、纪委及各级领导干部是保障党员民主权利的主体，而实际调查显示，侵犯党员民主权利的恰恰主要是党内处于强势地位的党的组织和干部（占79.13%）。党员认为当前保障自身权利主要依靠对象的次序是：党的基层组织（占37.45%）、党中央（占30.83%）、地方党委（占27.88%）、纪检机关（占15.58%）、自己（占15.53%）。党员普遍认为保障党员权利一要靠中央颁布好的政策法规，二要靠各级组织贯彻执行。监督条例明确规定各级纪委是“党内监督的专门机关”，再一次强调其“保障党员的权利”职能，实际上群众却认为这是纪检机关履行最差的职能（按其履职最好排列：“教育”占55.37%，“惩处”占17.64%，“监督”占8.74%，“保障”占5.84%，“空项”占12.41%。“空项”指答卷者认为纪检机关没有履行得最好的职能）。同时，在党员民主权利受到侵犯时很难得到及时救济。本调查显示，党员权利受侵害请求纪检机关保护时，认为纪检机关“积极介入实施保护”的占18.14%，认为“虽介入但无能为力”的占27.55%，有28.32%的人根本就没想到请求纪检机关保护，与纪检机关“没有联系过”。

二、对策建议与思考

切实落实党员监督主体地位，全面激活党内监督资源，不仅需要加强教育，也需要以严惩腐败的实际行动来鼓舞广大党员的反腐斗志。关键是要从体制机制改革入手，为广大党员充分行使监督权提供制度保障和安全平台，使党员真正成为党内体制性主人。

1.大力推进党务公开以确保党员知情权是实现党员监督权的基础

“秘密是民主的敌人。”《党内监督条例》正式确立了“重要情况通报和报告”制度，其出发点是为贯彻落实民主集中制、用制度保障党员和各级党组织享有充分的知情权，以利于监督权的落实。其实，党员行使知情权的过程，也是对党内事务进行监督的过程。所以，应尽快出台党务公开的相关制度（可列入《党内选举条例》的相应章节），规定公开的具体内容、时限、方式、范围、执行主体及其监督保障措施，纪检机关对实施情况进行严格监督，使党内每一重大事务让党员特别是党代表切实参与，明白就里，经得起党员特别是党代表的详细询问，确保党员知情权。党务公开必须发挥媒体的作用。故期待国家尽快出台《国家新闻法》、《信息公开法》等法律法规，以使党务公开依法依纪规范运行。

2.理顺党内权力授受关系是实现党员监督权的关键

党内权力授受关系不清，法理依据不足，是妨碍党员行使监督权的最大障碍。尊重和保障党员监督权的前提是理顺权力授受关系，使党员权利得到基础性的制度保障。

(1)规范党代表的选举是前提。理顺党内权力授受关系的核心是实现权力授受运作制度化。授权的主要形式是选举。党内选举良性运作的基础是党代表选举的规范化。本调查中被调查党员“知道”本选区党代表是谁的占42.52%，“不知道”（包括“没听说过”）的占52.70%，认为“是谁都一样”的占4.29%。认为本选区党代表“能够”代表自己利益愿望要求的占20.26%，认为“不能够”代表的占33.44%，“不知道”能否代表的占45.58%。与党代表“经常联系”的占6.07%（包括自己是党代表以及与党代表是亲朋关系等情况在内），“从没联系过”的占64.33%，“有时联系”的占20.37%，“联系过但不是反映情况”的占8.79%。显然，党代表被认可的程度并不高，这势必影响党代会及其选举的权威性，进而影响选拔工作的严肃性。所以，当务之急是规范党代表的选举，以推进党内选举有序进行。

(2)完善选举选拔规则是关键。客观地讲，当前党内选举实际上落后于人大选举，规范化竞争性的选举在党内并未展开，特别是主要领导干部选举的实际操作过程中还存在着很多不规范不透明的现象，往往不能充分体现选举人的意志和意愿而流于形式，如“内定”选举、等额选举、“超期”选举、该选举而直接任命、任期中随意调动等现象时有发生。显然，改革和完善党内选举制度，出台权威的《党内选举条例》，在党内通过制度化的选举建立理性的代谢机制已刻不容缓。在理顺党内“选举类”干部权力授受关系后，再按照相应条规理顺党内“选拔类”干部的权力授受关系，并建立与选举制度相配套的弹劾罢免制度。惟有如此，方能确保权源运作在政治法理逻辑之上，为党员监督权利的落实奠定制度基础。

(3)改革和完善党内权力结构是保障。在当前实行“议行合一”的党委领导模式下（注：李永忠：《关于改革党委“议行合一”领导体制的思考》，《中国党政干部论坛》），党内立法权、执行权集于党委一身，监督机关又在其领导之下，集党内三权于一体的党委，成了一级党组织中惟一的领导机关。党内权力结构失衡，势必影响党内民主和党内监督的顺利进行，难以保障党员的监督权利的顺利行使。要正确处理好党内“三会”（党代会、执委会、纪委会）的关系，应在党内逐步建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，进一步明确党代会是党内最高权力机关，行使最高决策权和最高监督权，执委会（党委会）行使执行权，纪委会是专门监督机关，在党代会闭会期间行使监督权。这样，纪检机关就能够作为一个独立的权力主体切实行使其最基本的职能即保障职能，确保党内监督真正到位，保障党员监督主体地位真正落实。

3.构建履职安全平台是实现党员监督权的重要举措

(1)规范党代表权责，使其成为党员行使监督权的安全平台。党员行使监督权最安全最可靠最现实的“平台”莫过于各级党代表，他们是党员的代言人，理应成为党员与各级党组织沟通的桥梁和纽带，每个代表都应成为流动的沟通平台。他们应将党员对权利的诉求、对党内工作的意见、对腐败分子的举报等向党代会或纪检机关及时反映，又将处理结果及时反馈给广大党员。这样，既能保证党员的知情、参与、监督等权利，也可使纪检机关获取源源不断的监督资源和动力，更可有效地保护监督者。同时，只有党代表及党代会才能有效地监督监督者，特别是对党委内部的泄密者实施严厉打击。为完善党代表工作机制，充分发挥党代表作用，可以借鉴香港的做法。在香港，如果选区的选民两周内找不到议员进行沟通，该议员就有遭谴责或被罢免的危险。当然，要充分发挥各级党代表应有的作用，有赖于党代会常任制试点的进一步扩大及其运行的规范化，以及党代表权责的明细化，使党代表履行职能能够得到法规制度保障。

(2)构建党内问责体系，以制度保障党员监督权的落实。在理顺党内权力授受关系基础上建立党内问责体系，构建起党员向党代表问责、党代表向党组织问责、党组织向党的领导干部问责这样一个完整的问责链条。这样，才能保证党代表忠实于该选区党员而不敢懈怠，成为党员行使监督权的安全平台和可靠的服务者。

4.构建科学合理的激励机制是实现党员监督权的强大动力

(1)建立科学合理的激励机制，组织引导党员积极参与反腐斗争。群众参与监督是一种特定的劳动方式。组织、引导群众参与反腐败，必须发挥利益机制的作用。全国各地纪检机关已出台不少实名举报奖励办法，但奖励力度不够，必须加大力度。可考虑由专门机关设立奖励基金，结案后按案值的10%到20%奖励举报人。允许民间成立纪检机关监控下为纪检部门查处案件提供重要证据、以获取政府反腐奖励为目的并依法运作的反腐公司，动员民间力量参与反腐斗争。同时，对以监督为名侮辱、诽谤、诬陷他人的行为必须依纪依法严肃查处，坚决予以打击。

(2)建立专门的举报网络，为党员履职提供强有力的技术支持。当前不少纪检检察机关公布了举报电话，建立了举报网站，对于推进依法治腐发挥了较大作用。但总的来说效果不佳。其重要原因在于保密性不强，没有建立全国性的举报网络，群众对此呼声很高。被调查党员认为“建立举报网络”是行使监督权的最有效方式之一。建议由中纪委牵头建立专门的密码举报网站和全国连网的举报网络。举报人举报时，可不报本人具体情况，只需留下银行账户和自己的密码，线索一经查实，即根据“大案重奖，小案小奖，案案有奖”的原则将相应奖金输入举报人账号，举报人可直接到银行提款，不必到举报机关领取。同时，要尽快出台《举报法》、《举报人风险保护法》等法规，加大对举报人和证人的保护力度。