城乡一体化体制机制调研报告

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党的十七届三中全会指出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略，是党中央对统筹城乡发展提出的新方针和新要求，为城乡经济社会协调发展指明了方向。××新区是国家综合配套改革试验区，作为××新区的重要组成部分，××区有责任在落实十七届三中全会精神、统筹城乡发展、推进农村综合配套改革、创新城乡一体化体制机制等方面先行先试，争做××新区综合配套改革的先行区。

1自觉肩负推进农村综合配套改革的历史使命

统筹城乡发展重点在农村，难点在农村，核心是破解“三农”问题。从我区农村发展的实践看，城乡二元结构造成的深层次矛盾比较突出，农村经济基础较为薄弱、增长方式还没有根本转变，农村基础设施建设较为滞后、农村环境还没有完全达到宜居标准，农民就业增收渠道较为单一，社会保障制度不够健全，农民生产生活方式还没有彻底改变。因此，统筹城乡发展，推进农村综合配套改革，对于抢抓××新区开发开放历史性机遇，以工业化和城市化推动现代化建设、实现××率先发展战略具有重大意义。

推进农村综合配套改革是全面实施城乡一体化发展战略的需要。城乡一体化就是把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上平等、产业发展上互补、国民待遇上一致，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。城乡一体化发展是我国现代化建设的必然过程，是社会主义新农村建设的必由之路，是全面实现小康社会的战略选择。推进农村综合配套改革，目的就是建立城乡经济社会发展一体化体制机制、形成城乡经济社会发展一体化新格局，是实现城乡经济社会一体发展的根本途径。所以，通过推进农村综合配套改革，进一步破解不利于农村经济社会发展的各种难点难题，进一步挖掘农村发展的巨大潜力，进一步释放农村发展的巨大能量，对于全面实施城乡一体化发展战略必将起到巨大的推动作用。

推进农村综合配套改革是适应××新区开发开放战略的需要。××新区的开发开放是国家统筹发展战略的重要布局，服务××新区发展、支持××新区建设既是我们的重大责任，也是我们的历史使命。从我区实际看，城市基础设施还不是很健全，城市功能还不是很完善，发展空间受到制约，这些问题的存在，不利于生产要素的聚集和区域资源的整合，不利于我区扩大对外开放的深度和广度，不利于抢抓××新区开发开放的历史性机遇。因此，加快推进农村综合配套改革，把城乡资源、基础条件和产业发展紧密聚合起来，建立优势互补、利益共享的有效机制，为××新区开发开放提供足够的发展空间、优质的城市功能服务、和谐稳定的社会环境，才能为××新区开发开放提供有力的支持。

推进农村综合配套改革是实现××区率先发展战略的需要。坚持富民强区、实现率先发展是我们按照中央和市委的要求并结合××经济社会发展实际提出的奋斗目标。农村经济社会发展是××率先发展的重要内容和重要支撑，推进农村综合配套改革，就是顺应全区人民过上美好生活的新期待，实现经济社会又好又快发展的重要举措和实际步骤，必将进一步解放和发展农村生产力，有力促进农村经济繁荣、农民生活富裕、农村社会稳定，为实现××率先发展奠定更加坚实的基础。

2创新体制机制，激发农村发展活力

改革创新是农村发展的根本动力，也是推进农村综合配套改革的关键。按照《××新区综合配套改革试验总体方案》的要求，先行先试一些重大改革措施，为我们推进农村综合配套改革创造了极为有利的环境和条件。推进农村综合配套改革最重要的就是坚持改革创新，破除体制机制束缚，用新的机制调整城乡关系，用新的机制整合城乡资源，用新的机制保障城乡发展，充分调动广大农民的积极性、主动性、创造性，为农村发展注入新的活力，努力实现农村经济的新腾飞、农民生活的新改善、农村发展的新跨越。

第一，创新土地管理机制，着力实现节约集约发展。土地制度是农村的基础制度。必须按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。从目前土地管理的现状看，经济发展和城市建设步伐加快与土地供给不足的矛盾日益突出，土地利用率低、资源浪费的现象比较严重，违法占地、违法建设等问题还没有彻底根治，管理不到位等现象时有发生，所以，要坚持走节约集约发展的路子，合理配置城乡土地资源，构建土地管理新机制，为经济社会全面协调可持续发展提供载体支撑。一要健全和完善土地收购储备制度。积极开展城镇建设用地规模扩大与农村建设用地减少挂钩试点工作，改革农用地转用和土地征收审批制度，实行土地征收和农用地转用相分离的试验，凡是符合××市城市总体规划和土地利用规划的区域，特别是××新区范围内的区域，均可纳入征转分离的范围，积极进行试验。二要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。三要运用市场机制，采取多种方式盘活土地资源。坚持政府主导、市场运作，建立多元投资机制，探索委托整理等方式，引入社会资金，把城市资源全方位推向市场，使沉淀的资产变为城市建设资本，突破建设资金瓶颈。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。四要探索适应××新区多种征地安置模式。要将保障农民“生活水平不因征地而降低”和“长远生计有保障”作为征地补偿安置的重要原则，把被征地农民社会保障费用纳入征地区片综合地价。积极开展留地安置、集体建设用地使用权入股、土地股份合作等多种征地安置模式，确保农民利益不受损害。

第二，创新农村经济发展模式，发展壮大村级经济实力。繁荣农村经济是社会主义新农村建设的首要任务，村级经济实力的强弱，事关广大农民的福祉，事关农村社会的稳定和农村基层政权的巩固。因此，必须把创新农村经济发展模式，壮大村级经济实力放在突出位置。一要发挥优势，进一步挖掘农村经济发展潜力。要发挥村域农业资源优势，加快农业产业结构的调整和优化。对以农业为主的村，充分利用农业资源，大力开发以花卉、观赏鱼等为重点的沿海都市型现代农业，通过龙头企业的强力带动，努力打造特色农业、品牌农业、效益农业、观光休闲农业，推动农业从分散经营向规模经营转变，全面提升现代农业发展水平。二要加快推进农村集体经济产权制度改革，进一步激发村集体经济发展的内在活力。要坚持“资产变股权、农民当股东”的基本方向，按照公开、公平、公正、实事求是、因地制宜的基本原则，在农民自愿的前提下，建立起归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。要结合村集体经济组织资产和经济发展的现状，制定具体的实施办法，紧紧抓住清产核资、股权设置、股东界定、章程制定、组织机构等改革的主要环节，依照法律程序组建股份合作制企业、有限责任公司或股份有限公司等新的经济实体。要强化经营管理，按照现代企业制度的要求，建立股东代表大会、董事会和监事会等机构，实行民主管理、科学决策，建立健全激励与约束相结合的运行机制，着力打造百亿集团、百年企业，真正发挥集体经济在农村经济中的主导作用。三要强化政策引导，为农村经济发展注入新活力。加大对个体私营经济发展的支持力度，支持个体私营企业收购、兼并或参股国有、集体企业，引导个体私营经济向主导产业集聚，为非公有制经济创造更加广阔的发展空间和有利条件。加大对集体经济薄弱村的扶持力度，在发展资源、发展资金、发展政策上向集体经济薄弱村倾斜，做到“输血”与“造血”同步，逐步增强集体经济薄弱村自我发展的能力，促进村级经济实力的整体提高，努力实现共同发展、共同富裕。四要搭建融资平台，充分发挥金融在现代农村经济中的核心作用。支持各类金融机构扩大信贷规模，优化信贷结构，把更多的金融资金投放到农村经济社会发展上，投放到优势资源开发上，投放到事关长远发展的重大基础设施建设上，满足城乡经济社会一体发展的需要。要推进金融创新，组建融资平台，整合社会资金和国有资金，进行多样化重组，加大对中小企业、科技创新支持力度。要进一步放大优势资源，盘活现有资产，建立多层次、广覆盖、可持续的城乡一体化发展的金融体系，为实现率先发展提供资金保障。

第三，创新农村基层行政管理体制，积极适应农村改革发展的新形势。××新区的开发开放，不仅带动了我区经济的快速发展，而且加速了以城中村改造、宅基地换房和依托大项目有序撤村为主要途径的城市化建设步伐，更多的农民进入城镇和社区。到2010年，我区60%的村将实现撤村建居，城市化率要达到80%。目前，华明新市镇基本建设完成，12个村4.5万农民已陆续迁入，军粮城新市镇、金钟新市镇、新立新市镇也已制定并实施规划建设。随着更多农村人口集中生态宜居的新市镇，撤村建居后的户籍管理、计划生育、环境卫生等问题需要明确责任单位，因此，必须对原有的农村基层组织行政管理职能进行调整，主动适应农村发展的新形势，实现农村基层行政管理体制向城市社区管理体制的转变，确保广大农民的切身利益不受损失和农村社会的和谐稳定。一是成立社区事务管理组织。二是建立完善居民自治机制。三是积极稳妥地调整基层组织职能。四是积极推进农村户籍管理制度改革。要坚持以人为本、完善配套、稳步推进的原则，统筹考虑改革的力度、发展的速度和人民群众的可承受程度，确保社会和谐稳定。要在整体撤村村统一实行农转非，进一步简化户口办理程序。要加强户籍管理制度改革的相关政策衔接，结合实际制定稳定农村土地承包政策，保持计划生育政策的连续性。

第四，创新农民就业增收和家庭财产持续增长机制，显著改善民计民生。党的十七届三中全会指出：统筹城乡发展必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心、最直接、最现实的利益问题。借势××新区开发开放，推进农村综合配套改革，就是要顺应广大农民过上美好生活新期待，采取更直接、更明确、更得力的强农惠农措施，努力拓宽增收渠道，千方百计增加收入，积极打造拥有薪金、股金、租金、保障金的“四金”农民，建立健全农民就业增收和家庭财产持续增长机制，让广大农民在更深程度、更大范围享受改革发展成果。一是完善就业增收长效机制。就业是民生之本，工资性收入是一般家庭收入的主要来源。随着城市化进程的加快，我区部分村面临整体撤村和企业拆迁，如果这些被征地农民得不到就业安置，他们的生活将难以提高，将会给社会带来不稳定因素。因此，必须建立促进农民就业的长效机制，完善各项就业政策，创造公益性岗位，发展多种经营，拓宽农民非农就业渠道，鼓励农民积极创办工商企业，形成政府管、企业帮、自己创的就业机制。充分利用空港物流加工区、泰达西区、冶金工业区等坐落我区的优势，与企业建立就业联盟，紧盯项目，及时跟进，根据用工需求，输送合格员工。做好对农民的培训，发挥××就业培训基地的作用，组织农村富余劳动力、新增劳动力、被征地农民开展专业技能培训，引导农民树立正确的择业观，努力实现充分就业，增加农民的“薪金”收入。二是完善家庭财产持续增长机制。要“创造条件让更多群众拥有财产性收入”。针对××区流动人口越来越多、商业物流发展迅速、物业需求量大的特点，鼓励支持农村发展物业经济，通过兴建标准厂房、蓝领公寓、酒店会馆等形式，租给外来务工人员及企业，以增加财产性“租金”收入。按照依法自愿有偿原则，支持农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，让农民从土地的保值增值中获得更多收益，增加财产性“股金”收入。要逐步建立农村金融机构，拓宽投融资渠道，盘活闲散资金，将财产变成资本，投入到生产中去，进一步增加农民收入。三是完善社会保障稳步提高机制。社会保障水平体现一个地区的经济发展水平，关系群众的切身利益，是实现群众当前利益和长远利益的一个结合点。因此，我们既要注重完善保障体系，解决好群众的现实利益，又要随着经济的发展不断提高保障标准，使群众的长远利益得到保障，积极打造“保障金”农民。要根据经济发展水平逐步完善农村社会保障体系，努力缩小城乡差距，提高农民生活保障水平。要建立分层合理的政府补贴机制，加大财政转移支付力度，大幅度提高农村低保、新型合作医疗和养老保险的标准，加大社会救助工作力度，努力实现“病有所医”，“老有所养”。

3紧紧依靠人民群众，推进新的伟大实践

一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去的群众路线，是我们的事业不断取得胜利的重要法宝，也是我们党始终保持生机与活力的重要源泉。搞好农村综合配套改革，建设更加繁荣富裕和谐的新农村，是一个极其复杂的社会系统工程，是一项新的伟大实践。30年的改革开放告诉我们：只有始终紧紧依靠人民群众，诚心诚意为人民谋利益，从人民群众中汲取前进的不竭力量，才能取得建设有中国特色社会主义事业的伟大胜利。

第一，要激励群众创新。历史是人民创造的，尊重人民群众的首创精神是推进改革创新的基础。推进农村综合配套改革，必须坚持紧紧依靠人民、发展为了人民。要善于把一般规律与群众的经验结合起来，创新思路分析新情况，创新办法破解新问题，走出一条富有时代特征、××特点的创新创业新路子。要及时总结人民群众的实践经验，不断形成规律性的科学认识，为农村综合配套改革这一新的实践提供生动的理性升华。

第二，要保障群众创新。群众创造性的发挥，既有赖于人的主观因素，又与其所处的环境密切相关。推进农村综合配套改革，就是要为群众创造提供政策和服务的良好环境。各级党委要总揽全局，协调各方，充分调动各种社会力量，在全社会形成一心一意谋发展、聚精会神搞建设的良好局面。各级政府要进一步转变职能，优化服务，为农村改革提供一流的政策引导和保障，把重视创新、引导创新的各项举措真正落到实处。各相关部门要竭诚为农村改革服务，坚持原则性和灵活性相结合，对政策运转不畅时要及时“疏通”，基层和群众遇到困难时要积极“沟通”，对符合科学发展观的事要从实际出发大胆“变通”。要强化民主法制意识，完善科学民主决策机制，构建行为规范、运转协调、公正透明、高效廉洁的政府运行机制，激发和引导社会各层面创新创业的热情，为广大群众的创新创业活动提供必要的条件，营造良好的环境。

第三，要引领群众创新。党的十七届三中全会强调：“推进农村改革发展，关键在党。要把党的执政能力建设和先进性建设作为主线，以改革创新的精神全面推进农村党的建设，认真开展深入学习实践科学发展观活动，增强各级党组织的创造力、凝聚力、战斗力，不断提高党领导农村工作水平”。推进农村综合配套改革，必须发挥基层党组织的引领作用，为改革创新的顺利进行提供坚强的组织保证。一是研究新情况解决新问题，切实提高基层党组织的创造力。当前，我区正处在率先发展的关键阶段，各项社会变革深入推进，社会经济成分、组织方式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，新情况、新问题层出不穷，对党的基层组织建设提出了前所未有的新课题、新要求。面对这些新的课题，各级党组织一定要增强政治责任感，大胆实践，勇于创新，扎实工作。要围绕村级发展的重点工作开展创新实践，不断提高领导科学发展率先发展和谐发展的能力，实现集体资产的保值增值；要围绕解决突出矛盾和问题开展创新实践，坚持多看问题、多找差距，盯着问题做工作，下大力量解决村级经济发展乏力、稳定形势严峻、群众增收困难等突出问题，把村级各项事业建设在攻坚破难中推进；要围绕提高基层党组织创造活力上开展创新实践，充分调动各方面的积极性、主动性，充分发挥基层班子的领导核心作用、党员队伍的先锋模范作用、农民群众的实践推动作用，在解决新问题、实现新跨越上求突破、谋发展。二是以夯实组织基础为重点，切实提高基层党组织的凝聚力。要从健全完善村级各项制度入手，理顺工作关系，切实增强村“两委”工作合力，强化和确保村级党组织的领导核心作用。健全完善村级组织决策机制，严格实行“六步工作法”，确保村级组织科学决策、民主决策和依法决策。深化村务公开和民主管理，丰富和拓展村务公开的内容，全面实现村务公开“六规范”。要高度关注民生，坚持“以民为本”，

发展壮大村级经济，多为群众办实事、办好事、办难事，努力提高在群众当中的“公信度”，使两委会成员真正成为“研究农村，发展经济，服务农民”的带头人。三是保持良好的精神状态，切实提高基层党组织的战斗力。推进农村综合配套改革，是检验基层党组织战斗力的重要尺度，必须保持良好的精神状态。要始终把作风建设放在首要位置，不断提高执政意识和执政能力，牢固树立坚定正确的政治方向，善于运用科学有效的思想方法，始终保持充足扎实的工作干劲。努力培养一支“能办大事、敢办难事、真办实事”的村级干部队伍。要进一步完善农村基层干部报酬管理和目标管理绩效考核，建立健全村级班子和村级干部奖励激励机制，形成科学的干部绩效考核体系，调动村干部的工作积极性。要带着深厚的感情、真心实意地关心农村干部。在经济上，要健全完善村干部报酬逐步增长机制，合理调整村级干部工作报酬结构，不断提高现任村干部的经济待遇；要探索建立村干部生活困难补助基金制度。在工作上，要积极支持村干部大胆开展工作，帮助他们解决工作上的一些难题。要树立优秀村干部典型，加大对村干部的正面宣传，努力创造良好的工作环境。