社区自治发展的理论思考

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2008年5月19日至24日，经组织安排，我们在复旦大学参加了马鞍山领导干部领导力提升高级研修班学习。通过六天的紧张学习，使我们对国外的政党和政党政治、公民和公民政治、国家和国家政治有了一个大致的了解，同时，也使我们对我国三十年改革开发所产生的社会转型、以及儒家文化的内涵有了一个清醒的认识。2007年马鞍山市人大常委会组织部分市人大代表对我市社区组织建设进行了一次视察。视察中，我们对城市社区组织建设中存在的一些问题思考的不深。现结合这次学习，重新思考这些问题，并就如何推进城市社区自治发展提出一些设想，为决策者提供决策依据。

一、马鞍山城市社区组织建设的现状

“城市社区”这个概念是改革开放以后所形成的产物，实际上就是以前的城市居民委员会。目前，马鞍山市共有111个城市社区，其中花山区40个、雨山区37个、金家庄区24个、当涂县10个。自2000年组建城市社区以来，我市城市社区组织建设和管理工作，得到了规范发展和不断完善，基本完成了城市社区居民委员会有人办事、有钱办事、有地方办事、有章理事的“四有”建设。对巩固党的执政基础、服务城市社区居民、促进社会发展等方面发挥了重要作用。但是，在城市社区组织建设的视察过程中，我们发现，我市城市社区组织建设和全国其他城市的城市社区组织建设一样存在许多共性的问题，具体表现为：

1、城市社区居民委员会行政化色彩浓。与全国其他城市社区建设一样，这是当前社区建设中一个最突出的问题。具体表现为：一是人事不独立。社区工作者的候选人基本上由街道来考察和选定，然后提交社区选举，而且多采取间接选举和等额选举方式。二是职责行政化。在一切工作都进社区的思想指导下，政府派出机构及其相关的职能部门，都有意无意地把社区作为自身的一个工作机构，并将自身的一些工作委派给社区承担。三是考核对上化。城市社区工作的好与坏应由居民或居民代表来考核、评价，但实际的情况并非如此。政府为了促进社区更好地承担政府的工作，实现政府的工作目标，往往以各种考核、评比代替工作上的指导，以考核、评先进为指挥棒左右城市社区工作精力的投向。

2、城市社区居民委员会工作负担过重。这是由城市社区居民委员会行政化色彩浓所带来的另一个最突出的问题。据不完全统计，目前，我市各有关方面给城市社区居民委员会下达工作任务的部门就有40余家，涉及的工作内容达100多项。有些部门还在城市社区居民委员会设立机构，将党委、政府要求的工作进城市社区理片面地解为工作进城市社区居民委员会。这一点上，我市与全国其他城市一样。政府部门工作任务下放了，但是，人员没有下放。尤其是遇到城市创建、拆违等重大行政工作任务时，城市社区居民委员会几名工作人员白天黑夜加班加点，忙于应付，难以招架。

3、城市社区居民委员会工作者待遇过低。这是由于政府部门工作任务下放，人员不下放，经费不下放所带来的一个最为突出的问题。目前，我市城市社区居民委员会主任、副主任、专职委员每人每月生活待遇、补贴标准分别是700元、600元、550元，另外给在职城市社区居民委员会工作者办理了社会养老、医疗、失业保险。这样的标准与全省各市城市社区居委会干部相比是高的，但与我市平均工资标准相比，尤其是与城市社区居民委员会工作者承担的工作量相比显然是比较低的，并且我市各区之间、各个城市社区之间待遇不一，导致部分城市社区居民委员会工作者不能安心工作。

4、城市社区居民主动参与社区建设积极性不高。由于城市社区居民委员会行政化色彩浓，由于城市社区居民民主意识不高，许多城市社区居民并没有把参与城市社区建设看作是实现自身权利的一种方式，而仅仅是从义务的角度来认识这种参与，对城市社区组织建设并没有赋予很高的价值期望。这一点，可以从城市社区居民对城市社区居民委员会选举的积极性不高的事实中得以一定的说明。据不完全统计，在两次城市社区居民委员会选举过程中，我市城市社区居民直接参与选举的不多，绝大多数城市社区居民委员会选举是通过间接选举的方式进行的，这与全国其他城市社区居民委员会选举的方式一样。

以上四个方面的问题，是城市社区组织建设过程中最为突出的问题，如果处理不好，那么就会直接影响到城市社区的自治发展，进而会影响到我国的民主政治建设进程。党的十七大报告指出：发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。因此，推进城市社区自治发展是各级党委和政府应尽的义务。

二、推进城市社区自治发展的基本原则

由小见大，马鞍山市城市社区组织建设的现状，实际上也是我国其他城市社区组织建设的现状。在中国，城市社区自治发展是不以人的意志为转移的，是中国民主政治发展过程中不可逆转的潮流。为此，根据党的十七大报告所提出的要求，推进城市社区自治发展是推进民主政治的重要途径。我们认为，在目前情况下，推进城市社区自治发展必须遵循以下基本原则：

1、自治主题原则。这是十分关键的一条原则，其直接关系到城市社区自治发展的价值取向和最终定位的问题。在市场经济条件下，从根本意义上讲，城市社区自治的发展不是政治选择的结果，而是经济、文化和社会发展对政治要求的结果，因而，其发展的出发点和目的与其在五十年代的发展有着本质的不同。如果说五十年代确立和发展的城市社区自治，更多的是一种巩固国家政权的发展人民民主的要求的话，那么今天完善和发展的城市社区自治，则更多的是一种实现社会自主发展和发展人民民主的要求。显然，前者的出发点是国家政权的巩固;而后者的出发点是社会的发展。因此，在新的历史条件下，城市社区自治发展中的自治，应是发展的主题，即一切的发展应该围绕着“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。”这个基本主题展开。

2、政党主导原则。理论和现实表明，城市社区自治的发展，需要有效的政党主导，在中国，这个主导力量就是中国共产党。不论在价值取向上还是在行为方式上，政党主导与政党控制都有着本质的不同。政党主导，政党是作为社会利益的代表者、维护者，通过法定的政治程序积极参与群众性的自治活动，以维护和实现社会的利益，保障群众自治的实现。有了有效的政党主导，城市社区自治也就有了自己的政治基础。因此，城市社区自治的发展，必须与城市社区党建紧密地结合起来，城市社区党建是城市社区自治发展的基础，而城市社区自治是社区党建发展的重要途径和舞台。中国共产党要通过城市社区党的建设来推进城市社区自治的发展。

3、依法发展原则。城市社区自治发展，必须充分利用现有的法律所提供的合法性资源。这即要符合依法治国的要求，也要符合城市社区自治发展走出传统模式发展的内在要求。只有这样，城市社区自治发展的每一项成果才能得到最有效地维护和保障。另一方面，也应该看到，尽管关于城市社区自治有了专门的法律，但是，作为一种有中国特色的政治生活，城市社区自治的实际运作涉及制度内外的方方面面，从这种政治生活的有效展开角度来讲，城市社区自治现有的法律基础还是不够的，许多问题还没有系统的法律加以说明和规定，最典型的就是选举问题。所以，从推进城市社区自治发展的要求来看，我们还应该制定更为具体和详细的法律与法规，有些法律与法规，也必须依据形势的变化和需要进行修订，例如，《宪法》、《组织法》和《城市居民委员会组织法》中与现实不一致的要进行修订，重新界定城市社区自治组织的任务和职责。

4、政权支持原则。中国的政治与社会特点，以及城市社区自治的历史与传统，都决定了中国的城市社区自治虽根基于社会，而且其最终发展也必须依赖于社会的发展与成熟，但是，由于它毕竟不是社会自发成长起来的，是政权体系培育的成果，所以，在其发展的过程中，需要政权体系的有力支持，这其中包括权力结构的重新调整、政治体制的变革、行政体制和行政过程的改善、社会管理模式的变化以及有效的财政支持等。政权支持不是政府包揽，而是在城市社区自治的条件下的支持。有了政权的支持，城市社区自治发展就有了有效的体制基础和财政基础。

5、渐进发展原则。中国毕竟是一个超大规模的社会，民主的制度基础和社会基础都还不雄厚。虽然城市社区自治是新时期推进中国民主政治建设一个有效途径，但是它的发展也不是一蹴而就的，也需要有一个过程。因此，不论从城市社区自治发展所面临的基础和条件来讲，还是从城市社区自治自身发展的现实逻辑来讲，中国的城市社区自治发展需要积极推进，但是不能冒进，必须走稳妥渐进的发展道路。这种发展模式虽然会使进程减缓，但是它将会使整个过程走得扎扎实实。历史事实证明：没有扎实基础和没有经历扎实发展过程的民主，民主的发展必将走入歧途，甚至毁灭自身。

三、推进城市社区自治发展应处理的关系

当前，城市社区自治发展的关键，就是如何在这些原则指导下，使宪法和法律所规定的城市社区自治制度在现实的政治生活中全面确立，并得到有效的运作。为此，在推进城市社区自治发展的过程中，策略上必须处理好以下五大关系：

1、处理好城市社区自治中的政府、政党与自治组织的关系。城市社区自治要发展，就必然要涉及到政府与城市社区自治组织的关系、涉及到党在城市社区自治中的地位与作用的问题。从大局上讲，城市社区自治发展对政府和政党所形成的内在要求，是处理好政府、政党和自治组织三者关系的基本出发点。城市社区自治发展对政府和政党的内在要求有两点：一是城市社区自治发展要求政府要改变管理方式与职能实现方式;二是城市社区自治发展要求强化社区基层党组织的建设和发展。现代化的政府管理是城市社区自治发展的体制基础;党的基层组织建设和发展是城市社区自治发展的政治保障。在新的历史条件下，党的基层组织建设不仅仅体现为加强自身组织建设，强化党对基层社会的领导;更重要的是体现为党如何成为城市社区自治的主导力量，从而使党在推进城市社区自治的同时，在基层社会确立起自己牢固而广泛的社会基础。

2、处理城市社区自治中的自治组织与群众组织、利益组织的关系。改革开放以来，随着社会结构和社会管理体制的变化，社会自主性力量的增强，社会出现了各种各样的组织，如，随着经济体制和社会结构变化，社会出现了各种新经济组织、新社会组织，新的群众自发组织等，其中有的组织就是一种利益性组织，如城市社区中的业主委员会。这些组织的出现是社会发展的必然。这些组织的出现和发育，对于城市社区自治发展，既提供了积极的条件，也提出了尖锐的挑战。前者体现为，这些组织丰富了城市社区自治的主体力量;后者体现为，这些组织的发育可能会对城市社区自治的功能和地位形成一定的冲击，城市社区中业主委员会对居民委员会已形成的冲击，完全说明了这个问题。因此，城市社区自治组织如何协调好与群众组织、利益组织的关系，保证自治组织在城市社区中的主导地位，直接关系到城市社区自治的生存与发展。

3、处理好城市社区自治中的体制创新和依法办事的关系。关于城市社区自治，目前，除了宪法有关规定外，还有一部法律：即《居民委员会组织法》。与目前的实践相比较，这部法律虽然具有一定的超前性，其规定的精神要比目前的实践更高一个层次，尤其是关于城市社区居民委员会的有关规定。但是，已有的法律规定都还比较原则，尚未具体化。所以，在城市社区自治的建设中，具体的组织建设和工作任务，还需要依据实际情况进行必要的体制创新，如，城市社区居民委员会与业主委员会之间的体制性关系，有关选举工作的一些细则等等。但是，这些体制创新必须以现有的法律为基础、为准绳，在法律所规定的原则和所提供的空间下进行，只有这样城市社区自治的发展才能时刻保持在正确的发展轨道上。

4、处理好城市社区自治中的国际经验和中国国情的关系。城市社区自治是民主的一种基本形式。作为一种民主形式，在具体的体制、规则和程序上，确实可以参考一些国际性的经验，如选举的操作程序、自治中的民主监督、自治中的法律关系等。但是，城市社区自治毕竟是在中国社会、历史和文化所决定的综合环境下存在与发展，所以，在借鉴、参考国际经验的同时，还必须充分考虑到中国的国情，这其中包括中国的民主基础、国家性质、政权结构、法律规定、文化传统以及生活方式等。中国城市社区自治的发展必须在国际经验与中国国情相结合的基础上走出一条自己的发展道路。只有这样，中国的城市社区自治才有自己的生命力。

5、处理好城市社区自治中的改革、发展与稳定的关系。现实的发展形势充分表明，城市社区自治发展是中国社会发展的要求，同时也是中国社会发展的结果。也就是说城市社区自治发展是以社会发展为基础的，是适应社会发展的要求而发展的，不是为了发展自治而发展城市社区自治。因此，城市社区自治发展，时刻都必须围绕着社会进步和发展这个核心，只有社会实现了进步和发展，城市社区自治发展才有不竭的发展动力。这就要求城市社区自治的发展不但不能影响改革、发展和稳定的三者协调关系，而且还要保障这三者协调关系的维持和发展。为此，城市社区自治的发展必须以加强党的建设为基础，以法律为保障，以实事求是为原则，以发展和稳定为目标。

四、推进城市社区自治发展的几点设想

解放思想最终的体现就是，大胆的实践。如果没有安徽省小冈村农民分田到户的大胆的实践，那么到现在人们可能还停留在“实践是检验真理的唯一标准”的解放思想大讨论中，或者说，我国的改革开放可能还来的晚些。现在，我市和全国一样，正在开展第三次大的解放思想大讨论活动。不管承认与否，市民社会在我国已经形成，新型的国家与社会之间的关系必将跃出“强国家、弱社会”与“弱国家、强社会”的两极选择，而形成“强国家、强社会”的新局面。因此，在推进城市社区自治领域的解放思想大讨论中，我们必须在上述五大基本原则的基础上进行大胆的实践。

1、逐步恢复城市社区自治的自治性。宪法规定，城市居民居住地区设立的居民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。城市居民委员会组织法也规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。居民委员会由居民直接选举产生，选举方式可以是全体有选举权的居民选举产生，也可以组代表或者户代表选举产生。我市可以根据城市社区居民对基层民主积极的现状和城市社区自治组织发展的现状，选择一到二个城市社区进行试点，完全放手让城市居民选举自己的主任、副主任和委员，完全放手让城市社区居民委员会自我管理、自我教育、自我服务的开展工作。在试点的基础逐步向全市推广，以达到逐步恢复城市社区自治的自治性。

2、调整政策使公共资源向试点城市社区倾斜。目前，我省和我市有许多鼓励城市社区组织建设的政策，这对于推进城市社区自治发展是积极的。然而，对实行完全放手自治的试点城市社区，现有的公共资源政策是不能满足试点城市社区推进城市社区自治的发展，另外，推进城市社区自治发展的目的，是发展市民社会、培养市民的民主意识，最终推进我国的民主政治建设，因此，必须加大公共资源的投入。我市可以在现有的鼓励城市社区组织建设的政策基础上，调整政策使公共资源向试点城市社区倾斜。具体表现为，通过规划加大新建社区的公共用房，调整试点城市社区的公共用房，鼓励试点城市社区兴办第三产业，以提高试点城市社区的经济收入;免费培训试点城市社区居民委员会的工作者，提高试点城市社区居民委员会工作者的政治待遇，等。

3、试点将业主委员会与城市社区居民委员会合二为一。随着《中华人民共和国物权法》的颁布和实施，业主委员会在城市社区普遍建立。而业主委员会，从其产生上看，是由城市社区中的居民通过民主选举程序选举组成的。它的组成人员完全是由城市社区居民选举产生，基层政府的行政命令没有参与其中，它体现了城市社区居民真实的意思表示，具有城市社区居民自治的性质;从其工作范围上看，它主要负责城市社区居民小区的物业管理和监督，具有为城市社区居民服务的性质;从其权力归属上看，它对业主大会负责，受业主监督;从其工作方法上看，是少数服从多数，具有民主性。因此，业主委员会越来越受到城市社区居的认同。为此，我市可以在城市社区居民对城市社区居民委员会缺少认同感的城市社区中，试点将业主委员会与城市社区居民委员会合二为一，推进城市社区自治的发展。

推进城市社区自治发展，是一个十分艰巨的任务，尤其是在一个“有了几千年封建社会历史”的国家里，显得更加艰巨。它不仅需要我们各级领导干部思想上的不断解放和身体力行，而且更需要我们各级领导干部大胆实践和大胆创新。只要我们从大处着眼，从小处着手，中国式的民主政治建设就一定能够成功。