网吧监管风险和廉政风险思考

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为认真落实中央《建立健全惩治和预防*体系____—____年工作规划》，扎实推进党风廉政建设，切实履行工商行政管理职能，加强制度建设和队伍建设，认真抓好安全生产和无照经营网吧的风险防范管理工作，建立监管风险和廉政风险长效机制，充分履行职责，最大限度地降低监管执法风险和廉政风险，现提出如下建议：

一、指导思想。

风险点评估和防范工作是新形势下深化党风廉政建设的迫切需要。我们要以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照党的十七大提出的“更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设”和国家总局“全力推进依法行政、推进人性化监管、推行理性执法”的要求，抓好安全生产和无照经营网吧风险防范管理工作，排查出我们工作中的风险点，最大限度地降低监管执法和*风险，努力建造一支政治上过硬、业务上过硬、作风上过硬的高素质的工商行政管理干部队伍，进一步推进具有工商行政管理自身特点的惩治和预防*体系建设。

二、正确认识安全生产和无照经营网吧存在的特点、生成的原因。

工商行政管理机关作为市场经济监管和执法机关，其权力主要体现在行政审批权、行政执法权、干部管理权、财务管理权四个方面。安全生产和无照经营网吧监管执法风险是指工商行政管理部门在履行安全生产和无照经营网吧监管和行政执法职能过程中，由于种种不确定性因素而导致的各种、可能发生的危险。风险主要来之于几个方面，一是集中在注册登记岗位；二是因监管检查执法不到位，使违法行为得不到及时的制止或查处，出现问题后我们会在行政不作为乃至渎职的风险方面被问责；三是因为查办案件的，使案件经不起复议或行政诉讼引发的责任问责；四是廉政风险。

对于安全生产的风险，主要来源于无照经营和虽然取得营业执照，但是我们工作人员办理时手续不全，违规发照。我们把无照经营网吧的内涵，可以理解为以下五种情形和一种情况。五种情形：无证无照；直接无照；有证无照；照已失效；超核准经营范围经营应当取得行政许可的违法经营行为。一种情况：有照经营网吧证照变更过程中的经营活动。这六种现象的存在，都是我们的风险。

三、安全生产和无照经营网吧监管风险、廉政风险和风险岗位。

（一）安全生产工作中存在的风险点。

工商行政机关作为市场准入的把关和监管执法机构，肩负重要的责任，承担很多风险。

在审核市场主体准入过程中，把关不严，还有申请注册登记的企业，其申请登记范围中涉及前置的占__％，这样造成我们的风险点主要体现以下方面：

_、前置涉及部门较多，又缺乏配合和沟通，导致审批时间拉长，不能及时办理营业执照，在问题排查、追究责任时工商机关首当其冲。

_、有些前置手续要求较高，尤其是个体经营者无力承担，造成无照风险。

_、申请人员复杂，现在存在已开业登记的个体工商户因没有文化不认字、年龄大眼花耳聋、残疾程度已无法从事经营往往由家人带为经营等原因造成基层工商所在日常巡查监管中当事人一问三不知、听不懂，根本无法配合监管，因宽进门原因增加了工商职业风险，加大审批的难度和工作量。

_、营业执照发放工作日太短、人手紧、加大工作量及被投诉风险。

_、审核把关不严，导致在注册登记过程中出现程序不合法，材料不齐备的情况，违规登记发照。

_、应严格按照《行政许可法》及《城乡个体工商户登记条例》规定，要求商户提供法定所需的前置审批条件，例如：卫生许可证，不应额外增加或随意增加前置审批条件，例如：消防证、环保证，无谓地增加了基层工商所解释工作及风险。

在担负安全生产监管责任的过程中所出现的风险点，主要在以下几个方面：

_、对公司、企业、市场开办单位、个体经营户主体资格进行巡查中，没有取得营业执照就开始营业。

_、在巡查中，对已经取得经营资格进行严格审查，是否有超范围经营和前置手续不全、不具备资格经营的违法行为。

_、经营者有无销售容易对人身或工农业生产造成危害的掺杂使假、以次充好等假冒伪劣产品的违法行为。

_、对涉嫌的经营主体进行检查和调查，应严格按照法定程序办理。涉嫌违法事实清楚的，应当按规定立案。对不属于本机关主管，或者违法行为超过法定数额，已经涉嫌犯罪，应按程序规定，移送其他行政机关和司法机关处理的。

（二）无照经营网吧监管的风险点：

_、外部风险点：

（_）由于城市市区内的执法环境相对较好，查处严厉，现在的无照经营网吧往往转移到很隐蔽的城乡结合部或者农村的民宅内。这些网吧基本都是经历过处罚教训，有一定逃避监管经验的，但由于有一定的利润空间，他们就会铤而走险。针对我们的监管执法，他们开始就建立了分工严密的组织。从村口到街口，有人专门放风，看到来人像是执法部门的便衣或车，就用手机报信。里面的人得信后马上关门闭户，放下厚窗帘，同时通知业主。如果我们无法逾越他们，就是风险的继续。我们看不到民宅内的情况，也没有检查民宅的执法权。只有依靠公安局配合。公安局会问你怎知道里面是黑网吧？我们会面对没有有效证据，公安配合不及时的风险。

（_）有的无照经营网吧，为躲避执法人员的检查，白天关门，专门在我们下班以后再开。这些网吧如被媒体曝光或出什么事故，我们要面临的风险。

（_）在一些地段，城乡结合地与农村村内，无照网吧经营者或者房东法制观念淡薄，导致他们为追逐个人私利，而置法律法规于不顾，甚至与工商部门进行对抗，气焰嚣张。即使被我执法人员发现，当事人会立即打电话叫来几十村民甚至无赖进行围攻阻碍执法，因为这些人基本都是老门老户的，除了来“帮忙“的，村里的住户也会一致对“外”，对抗执法。而我们的基层工商所顶多就那几个人，即使打___把警察叫来几个，也是显得有些寡不敌众。这些违法网吧主素质低，依据特殊地理和人群，对抗执法，使得我们无法依法扣留用于网吧经营的设备，有时候扣留的网吧设备已经装上车了，也出不了村。他们有时连对警察都敢推推搡搡动手漫骂，更不用说我们这些没有强制手段的工商人员了。结果往往是村长等人以社会稳定为理由并承诺关门不干了，让我们无功而返。在执法人员走后，过不了多久，他们继续经营。执法环境的恶劣也是我们的风险。

（_）我们即便通过手段摸到了窝点，由于执法力量不足，只好通知上级领导，组织大规模行动。这时候会因为某一个环节出现一点纰漏，让当事人感觉到风声提前转移而前功尽弃，他们到新地方从头再来成为我们新的风险。

（_）能开无照经营网吧的当事人，往往与地方官员、职能部门、公安消防等方面的人有着千丝万缕的关系。有的地方公安派出所按每台电脑收一定的费用；有的是镇长、乡长、村长的亲戚、朋友甚至参与入股；有的是村里的村霸、混混，这对与我们正常监管执法造成了极大的困难从而形成的风险。

（_）地方政府或部门出于地方利益的需要，而对工商部门某些执法行为加以限制或强制，命令工商机关越权执法或不作为。

（_）缺乏政府支持和统一行动。目前清理无照经营网吧基本上属于工商行政管理部门孤军作战，势单力薄，没有形成整治合力和高压态势。

（_）政府部门的只堵不疏的政策使得网吧的前置审批费用高、门槛高、办理周期长。就象有些经营者说：“我们不是不办照、而是办不了照”。这也给我们清理无照经营网吧带来很大难度。尤其是变更经营地址，企业迁移的设备已经安装到位，各部门的许可证的变更周期长，手续烦琐，企业因为急着收回投资，经常是等不及手续办齐就开始营业，对我们来说就是风险。

_、内部风险点：

（_）我们很多工作，比方说“行风评议”，离不开那些镇长、乡长、村长的支持，对他们个人参与、亲戚、朋友开的无照经营网吧，很容易监管不到位。

（_）在行政处罚案件的核审过程中、潜存偏听偏信、案件处罚核审不当或明知案件处罚不当却徇私罔顾的风险。

（_）扣留违法物品的保管、拍卖、处理的监督管理过程中风险。按照《互联网上网服务营业场所管理条例》，对无照经营网吧的查处，是应该没收并处罚款的，如果只罚款不没收就是风险。有的应该全部扣留的，因种种原因只扣留一部分也是风险。

（_）执法能力不足、执法程序的纰漏导致的风险。

目前，部分工商执法人员执法水平不高，缺乏正确的执法理念、过硬的执法素质和应有的执法敏感度和预见力，对当前无照经营网吧监管和行政执法职能认识不足，以及长期以来形成的“官本位”思想和传统管理方式等，容易引发一些问题，也就风险隐患。具体体现为在执法办案过程中，简化执法程序，超越执法权限，乱用自由裁量权，适用法律法规依据错误，行政不作为，举报处理不当等，给当事人或社会带来危害，甚至引起诉讼纠纷，承担行政赔偿责任等。

（_）监督机制不健全导致的风险。

实际执法办案中，特别在基层，一个案件从立案到处罚往往由一个人从头办到底，找法制机构和领导一下批完，领导成为一个服务者而不是监督者，法制机构也只是从法律依据、书面呈报的程序、事实材料上把关，而对执法过程中的显失公正以及结案后的各项工作缺乏后续监督机制。

（_）执法装备不全导致的风险。

虽然工商部门近年来执法装备有了较大改善，但许多基层仍然缺乏执法车辆、音像取证、商品检测、实时网络信息稽查等设备，给收集违法证据，及时查处案件带来一定的困难。

（_）政府职能部门和当事人对工商执法的依法监督，如行政复议、行风评议、案件回访等，促使工商执法行为合理、合规、合法，如果工商部门及人员不具备相应素质，就会陷入被动，形成风险。

（_）有照经营证照失效后，没有及时发现的风险。

（_）工商行政管理机关的执法强制性和威慑力不够。尤其对经营场所和居住场所合二为一的情况下，工商行政管理机关现有的强制手段不足以对无照经营有效查处。在管理一些“钉子户”、“暴力抗法户”过程中，工商执法人员的人身安全也是一个不容忽视的风险。

（三）安全生产存在的廉政风险。

_、对管辖范围内涉及我们职责的安全生产企业监管不力或者明知无照经营或有其他问题也不与查处的。

_、对群众反映、举报的涉及我们职责的安全生产企业无照经营的不与查处、取缔，致使事态蔓延、扩大的。

_、对无许可证经营、超范围经营、或不符合有关法律、行政法规规定经营，不取缔、隐匿不报、放任责任的。

_、对涉及我们职责的安全生产企业该立案而不立案，该处罚而不处罚，该重罚而轻罚的。

_、对管辖范围内大量无照经营存在未得到有效遏制，致使重大售假违法行为发生，情节严重、影响恶劣，被新闻媒体曝光的。

_、对涉及我们职责的安全生产企业提供庇护、通风报信、泄露内情、出谋划策的。

_、对于民用房作营业店面，商户应出具“住所（经营场所）登记表”有利害关系的业主（左邻右舍）签字并有社区出具相关的证明方予审批。社区不愿出具该证明的或认为没有义务责任出具该证明的，造成了基层工商所解释说服工作，往往使部分商户误解---认为“刁难人”。增添了工商廉政风险。

（四）无照经营网吧监管的廉政风险。

（_）对无照经营网吧不与查处、取缔的。

（_）执法目的不正确导致的风险。执法不是为了维护市场经济秩序，不是为了维护消费者的利益，而是从小集体利益出发，以罚款创收为目的，执法随意性较大。

（_）内部人员参与经营，是一种风险；内部人员的通风报信，是另一种风险。

（_）换岗制度不健全，基层从所长到监管执法人员没有定期轮岗，容易造成管理疲劳或者管理者与被管理者关系微妙的结果。

（_）执法人员在行政执法权行使过程中，因收受不正当利益、吃请、碍于人情等影响而不作处罚，甚至瞒案不报、压案不查。还有来自上级领导、各方面、各种形式的说情，影响执法公正，导致执法“放水”、“缩水”。

（五）我们查处无照经营网吧（包括涉及其它安全生产的无照企业）监管执法风险的主要表现为：

在办理无照经营网吧的案件中,要注意以下几个方面的问题，从而提高办案质量，合理规避我们的执法风险（每一小条都可以视为一个风险点）。

（一）一个无照经营网吧案件最基本的证据应具备这样的内容：

_、当事人提供的身份证复印件，证明了当事人的身份情况；

_、现场检查笔录和现场照片，从静态及动态两方面证明当事人正在从事网吧经营的状况；

_、场所租赁合同；

_、电脑等设备的购入凭证；

_、记录了开办者及开始经营时间的经营单据、账簿；

_、询问笔录，记录了当事人承认从事经营的违法事实及经营期间获利情况。

（二）程序必须合法。

办案程序的规定有几点容易被人们忽视的程序风险点：

_、办案人员必须合法：现场检查是工商部门依据职权，履行职务的行为，检查时必须有两名正式办案人员进行检查并出示检查证。例如过去我们经常是一个组中只有一名执法人员在现场，还忘记出示检查证，事后我们经常会在现场检查笔录中将另一名不在现场的执法人员名字写上。办案程序的不合法，类似这种情况，会导致整个案件败诉。

_、调取证据必须准确、完整、有效：取得充分、真实、有效的证据是正确处理违法案件的前提。

证据问题是行政执法程序中至关重要、不容忽视的问题。目前许多办案人员对证据提取的价值和意义认识不够，造成证据不完全，形不成“链条”，除上面讲到的经营帐簿、记录凭证外，还有一个致关重要的像片问题，按照现场检查和办案的要求；要及时、客观、准确、全面、完整地把现场状况及物证的位置状况、特点等如实地拍照，至少要达到两点要求，①对现场概貌和重点物的拍摄；②对现场细节的拍摄（要显示从事无照经营网吧的设备、顾客的分布及活动情况）。

_、询问过程中的程序要求：一人被问。即询问必须单独进行，不得开“座谈会”。二人在场。即办案人员必须两人在场。三种对象。即被询问人有三种:当事人、证人、营业员。四项义务。即被询问人有四项义务；配合调查、接受询问、如实陈述、确认笔录。五项权利。即被询问人有五项权利；知情权（知道为何事、被谁询问）、请求回避权、陈述申辩权、阅读修改笔录权、人格受尊重权。多项注意。办案人员应注意：表明身份、简要提问、如实记录、听取陈述、全面调查、客观取证、查明事实、抓住重点、注意策略。

_、不排除“做卷”习惯，忽视一些因果关系、时间、签字等小地方的纰漏。

（六）、风险岗位及职责

_、注册登记岗位及职责

（_）、贯彻实施国家有关登记注册的法律法规、方针政策，并负责本辖区相关宣传和咨询工作；

（_）依法负责全区各类内资市场主体的设立、变更、注销、备案、迁入、迁出、改制和个体工商户名称登记等登记注册工作；负责辖区各工商所个体工商户登记注册工作；

（_）、负责辖区内各类内资市场主体登记注册报表工作，按规定完成企业、个体工商户统计分析工作；

（_）、组织开展辖区内内资企业年检和个体工商户验照工作；

（_）、组织或配合有关部门对各类经营主体的非法经营行为进行专项整治；

（_）、承办上级交办的其他事项。

_、执法监管岗位及职责

（_）、负责日常巡查和重点检查工作，认真落实市场巡查制，对管辖市场主体定期或者不定期的进行审查和巡查，并按巡查内容的要求，确保不留巡查死角，做好巡查记录并录入电脑。

（_）、负责查处、取缔管辖区内无照经营网吧及其他无照经营者。

（_）、按_____投诉举报中心（站）的指令，及时举报案件。

（_）、检查管辖区内展销会、交易会、交流会等主办者（单位）的主体资格等情况。

（_）、妥善保管和及时上缴罚没款、罚没和暂扣物资，确保帐目清楚、保管物资无遗失、破损。

_、有关所长岗位及职责

（_）全面掌握辖区内安全生产和无照经营网吧基本情况，组织实施对辖区市场主体行为、生产、交易行为监督管理，并开展专项或综合执法检查。

（_）负责布署、督查日常巡查工作，制订并组织实施辖区巡查监管方案，指导执法监管人员开展工作。

（_）负责安排管辖区内对安全生产和无照经营网吧进行专项监管执法。

（_）负责工商所行政处罚工作，领导、安排上级机关指定、交办的查处其它辖区的有关案件。

（_）负责_____申（投）诉举报、咨询工作。

_、分管局长岗位及职责

（_）负责具体落实辖区内安全生产和网吧经营的规范、查处和取缔工作。

（_）研究安全生产和无照经营网吧监管执法过程中出现的新情况、新问题，根据上级安排和辖区内不同时期群众反映强烈的热点、重点和突出问题，组织专项检查。

（_）检查、指导辖区工商所的工作，对发现的问题及时指出，对出现的困难及时解决。重点解决涉及安全隐患的问题。

（_）联络地方政府，交流信息。组织宣传法律、法规，传达上级指示精神，及时通报有关情况。

（_）按案件上报的有关规定，向上级机关上报大要案件查处情况，提交需要由上级机关查处的案件线索。

（_）积极安排查处下级提交或上级机关交办的这类案件，配合上级机关或其他执法部门的活动。

四、防范监管风险和廉政风险的措施

（一）、一定要重视风险，提高廉政风险意识，坚持依法行政，端正执法观念，把思想认识统一到“三个代表”重要思想和科学发展观上来做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，在执法中坚持公开、公平、公正的原则，不越权、越位，合理、正确行使行政自由裁量权。

（二）加强业务培训和廉政风险教育，加大队伍建设力度，加强业务培训，用科学发展观不断提高执法人员的政治思想水平、业务知识能力以及自我保护能力，建设一支高素质的执法队伍以适应新形势下市场监管和行政执法工作的需要，努力降低由于自身因素导致的执法风险。

（三）、在窗口单位开展争创“文明示范窗口”、“人民满意的工商所”和“人民满意的公务员”活动，教育广大干部尽心尽力，尽职尽责、廉洁奉公。

（四）是加强工商所廉政文化建设。通过开展丰富多采的廉政文化，树立工商行政管理职业道德规范，培养工商干部良好的职业操守，做到忠于职守，勇于负责。

（五）、强化制度建设，规范行政行为和市场主体行为。

一是落实市场巡查制。确定巡查内容和巡查范围，采取日常巡查和专项检查相结合的方式，加大对安全生产和无照经营网吧的监管执法。

二是建立健全“经济户口”。建立管辖区内安全生产和无照经营网吧经营者的“经济户口”，掌握经营者的基本情况，实行分层分类监管。

三是不能把工作量全放在工商部门，多组织各职能部门联合执法，明确责任，落实到人。建议与质量检验部门资源共享数据库，便于对流通领域商品的监管，降低可能的监管风险。

四是建立监管责任制。实行分片管理，责任到人。对于因个人工作失误导致的行政赔偿要坚决按照相关规定追究个人责任，构成处分的决不姑息。发现线索并及时查处、取缔，现场处理有困难的，注意自我保护，该做记录的要做记录，该向上级报告的要报告。

五是把握重点，对一些容易出现安全生产隐患的企业、无照经营网吧的区域进行重点监管。对无照经营网吧案件的查处，基层工商所要提前做好日常监管、处置和应对突发事件的工作预案。

六是坚持事先请示汇报，周密部署，积极争取地方党委、政府和上级领导的重视、支持。当地方党委、政府的行政命令与工商职能相冲突时，应做好宣传、解释、沟通、协调工作。

六是完善投诉举报制度。疏通举报渠道，方便广大群众、家长投诉举报，及时掌握安全生产和无照经营网吧信息，提高案件的查处效率。

五、强化执法监督，规范行政行为。

一是抓好思想道德教育，构建思想道德防线。警钟长鸣，将防范责任风险的意识灌输到每一干部职工的脑中。建立预警制度，定期对当前面临的责任风险进行分析，并制定相应的对策，由专人监督实施。通过每周的学习时间，将各地涉及工商部门行政赔偿及职务犯罪的典型案例及时进行学习、讨论。

二是加强监督检查。加强纪律，严刹说情风，以便有效打击违法行为，维护市场秩序。

三是严格登记审查制度，明确责任。

四是严格行政执法行为，依法办案

五是增强服务意识，认真受理消费者投诉。

六是强化外部监督。充分发挥外部廉政监督员的监督作用，定期组织廉政监督员和社会新闻媒体进行明察暗访，重点检查履行职责，落实责任。

七是严格责任追究。按照《双向百分考核办法》，对照考核内容、考核标准和奖惩措施，对造成失职渎职行为和自身违纪的，按照党风廉政建设责任制的有关规定，坚决追究有关领导和责任人的责任。

风险与职权、责任相伴相生、权利与义务总是相对应的，拥有较大的行政执法权，必然承担着较大的责任，还有责任带给部门和执法人员的风险。可以说工商行政管理工作已经成了“高危行业”也不为过。任何一个问题的发生和发展，都有一个从量变到质变的过程。如何从一个风险点到事故发生，有效控制监管执法和廉政风险是促进工商行政管理事业健康发展的重要途径，是适应新形势发展的需要，是构建和谐社会的重要举措。随着行政执法越来越规范，责任追究制度越来越严格，正确认识并认清查处无照经营网吧的责任及其风险，对维护工商部门形象及保护执法人员的政治前途和安全，有着重要的意义。