独家原创:事业单位法人证书登记情况的调研

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为了解事业单位贯彻落实《事业单位登记管理暂行条例》、《事业单位登记管理暂行条例实施细则》情况，进一步提高登记率，摸清情况，找准问题，提出切实可行的对策措施，促进事业单位登记管理工作向更深层次、更高层面发展。近日我局组织人员对部分市直所属事业单位法人证书登记和使用情况进行认真调研。现将调研情况报告如下:

一、基本情况

我市直事业单位共有个，其中财政核拨的机构个，占总数的％；财政核补的机构个，占总数的％；经费自筹的机构个，占总数的％。在个事业单位中，其中获得法人资格的个，还没有取得法人资格的事业单位个，占%。人员编制方面，市直事业单位共有事业编制名，其中财政核拨的编制名，占总数的；财政核补的编制名，占总数的％；经费自筹编制名，占总数的％。市直事业单位实有人。其中，财政核拨实有人，占总数的％；财政核补的人，占总数的％；经费自筹实有人，占总数的％。

从调查情况来看，未进行登记的主要有以下几种情况：一是事业单位的财务与主管部门在一起，没有进行独立核算，开办资金不明确；二是事业单位负责人由举办单位领导兼任或不是事业单位法人的内部成员三是事业单位法人内部未及时任命负责人；四是新设立及机构进行调整的事业单位，人员或职能未及时调整或补充到位；五是事业单位名称不规范；六是事业单位及其主管部门领导重视不够、单位经费紧张。

二、存在问题

（一）政事难分离。一些人员思想观念陈旧落后，求稳惧变，“大锅饭”思想严重，导致政事无法分离；市场主体培育缓慢，市场经济发展落后，致使事业单位发展缓慢，市场竞争力弱；事业单位改革步伐滞后，配套措施落实不到位。加之现行事业单位管理以各事业单位主管局或政府管理部门为其直接管理者，造成了一贯依附机关生存的事业单位，一旦政事分离，就无法独立开展业务；另一方面，机关年度目标任务重，压力大，无法很好完成任务，出现了大部分事业单位政事不分、职责不明、权责不清、市场意识淡薄。

（二）事业规模小。事业单位一般按条块、区域设置，其规模大小不一，多数事业单位资产在几百元至几十万元之间，从业人数在几个人至几十人之间，服务市场业务范围单一，又不具有“拳头”产品参与市场竞争。因此，规模小，实力弱，很难走出去参与外部市场竞争。

（三）登记意识弱。事业单位独立性差是长期困扰法人登记的瓶颈。有的单位财务不独立，还是由其主管部门管理，或者财政部门为了工作的需要只认可部门统一预算管理；有的工作难自主；有的有职无权或责权脱钩；有的从业人员少，其法人资格值得考量，难免使法人登记难规范。部分单位和人员认为认为事业单位和行政机关一样，都是国家的（国有），从‘生’（设立）到‘死’（撤销）都是国家包办，登记实质作用不大，“登记”和“不登记”对事业单位运行的影响不大，尤其是公益性强和具有行政职能的事业单位更是如此。

（四）查证不重视。根据规定，事业单位法人在申办十二项事宜和活动时，有关部门应要求提交“法人证书”。从调查情况来看，多数部门不执行，致使部分事业单位认为本单位登记与否显得无关紧要，既是拿到了证书也是一张“闲证书”。少数部门在开展相关业务工作中有查验事业单位法人资格证件的要求，但没有严格执行，没有列入日程工作的安排，没有把法人证书作为一项重要的材料要求提交并存档，因而形成了“查不查验一个样，有证无证一样办”的局面，极大地挫伤了事业单位登记积极性和主动性。

（五）查验不规范。一是经验主义作风，明知道有查验法人证书的要求，但把要求置之脑后，凭经验和印象给人办事，常说的一句话“自已在这个岗位上干了很多年，那些单位是不是法人心里很清楚”。二是查验程序形同虚设，有的部门要求提供事业单位法人证书的复印件，有的部门要求在相关的表格中填写法人证书的号码和有关内容，但实际上提不提供、填不填写都无所谓。问及他们，他们认为对他们要开展的工作没有多大影响。三是滥竽充数，敷衍了事。提交的材料不准确，有几个部门要求提交的事业单位法人资格证件都是组织机构代码证，他们认为有代码证就应是法人机构。还有些部门查验事业单位的身份主要是看有没有编委的批文，有批文就认可。提交的材料比较随意，个别部门要求提交事业单位的身份材料就是由本单位出具的证明。查验工作五花八门，极不规范。

三、原因分析

（一）宣传力度不足，认识上存在偏差。

由于宣传不到位，一部分事业单位及举办单位对登记管理工作的必要性缺乏正确的理解，重视程度不够。部分事业单位的潜意识中总感到登记与不登记没什么两样，也不影响自己开展业务活动；有的事业单位怕参加登记取得事业单位法人资格后，就与举办主体失去联系，对独立开展业务活动信心不足；举办单位对事业单位的管理仍然是通盘管理，不愿意让事业单位走出主管单位的襁褓，走向市场，主要是缘于部门小集体利益，把所属事业单位视为人员的蓄水池及财力的支持库，不愿意让所属事业单位参加登记。

（二）协调力度不足，配合上存在错位。

20**年7月，中央编办会同最高人民法院、最高人民检察院及国家人事部等15部委联合下发《关于＜事业单位法人证书＞使用问题的通知》后，各相关部门都表示要积极配合。但从实际工作的效果看，除了人行对新开户的事业单位要求提供证书外，其它相关工作部门配合意识不够强，继续沿袭事业单位登记管理制度实施以前的工作程序，将查验《证书》视为额外负担。有的甚至还有人情化的倾向，使查验《证书》在某些部门流于形式，变相为不参加登记事业单位开了绿灯。

（三）制约力度不足，监管手段疲软。

根据《条例》规定，登记管理机关对事业单位的监管虽有一些明文规定，如：对没有参加年检的事业单位，可以停办其一切机构编制事项，吊销其法人证书，没收其印章，撤销其机构，冻结其银行账户等。但在实际操作中，一是大部分事业单位承担着社会服务等公益职能，是社会生活正常运转不可或缺的一环，无法也不可能停止其业务活动；二是缺少规范的法律文本对违反事业单位登记管理相关条文的单位进行规范合法处理；三是相当部分事业法人根本就没有开设银行账户，不独立开展社会活动。因此，目前对事业单位的制约力度、监管手段是就显得苍白无力。

（四）机制没有理顺，单位财务不独立。

财务独立是事业单位取得法人资格的第一要件，是其独立承担民事责任的基础条件。但目前由于部分事业单位人员较少，平时除了上级拨付的工资外就没有其它的收入，单位财务不独立，由主管部门统管财务，开办资金证明由主管部门出具，缺乏法律效力，产权关系也难以界定。从而造成了开办资金不明确而无法登记。这既制约了事业单位的正常发展，同时也造成了事业单位对主管部门的依赖，没有自主意识，无法增强其适应市场经济的能力和活力。

（五）队伍建设薄弱，推选法人困难。

根据相关文件要求，事业单位的法定代表人只能产生于本单位的工作人员中。但在实际工作中，有的事业单位虽然也有工作人员，开展了正常的业务，但一时选不到理想的法定代表人，为了工作的正常开展，主管部门只能指定外部成员临时负责或主管部门分管领导兼任。此种情况的出现，导致了法人的意志表达不充分、不完整，从而必然损害法人的利益，不利于事业单位的长期健康发展。新成立事业单位人员的补充主要通过人员调配或对新进人员实行公开招聘，在实际工作中，由于种种原因，正式人员不能及时补充到位，只能临时抽调人员开展工作，从而无法开展正常的登记工作。

四、对策建议

（一）加大宣传力度，形成社会共识。

“我们办的事业单位法人证书好象没有什么作用？”，“事业单位是编委批文设立的，查验证书有什么意义呢？”在实际工作中，事业单位人员经常提出这样的质疑，觉得有必要就事业单位登记的重要性和必要性进行阐释，只有全社会都认识到其要义，才能使事业单位登记工作变成为一项自觉的行为。

首先，要明确建立事业单位法人登记制度的重要意义。事业单位法人登记制度是我国政治、经济和社会发展到一定阶段的产物，具有客观必然性，是对事业单位进行依法治理的需要；是保障事业单位合法权益，维护社会经济秩序的需要；是防止政府“越位”，促进事业单位发展的需要；是加强事业单位机构编制法制化建设的需要。我国的《民法通则》规定“具备法人条件的事业单位依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格”。国务院颁布《事业单位登记管理暂行条例》，建立事业单位登记管理制度，既是依法管理事业单位，也是健全我国法人登记制度体系，是完善社会主义市场经济体制的重要一环。其次，要通过多种途径广泛宣传发动，搞高社会共识。一是通过报刊、杂志、电视、网络等媒体进行深度宣传，让《条例》精神贯穿到基层、深入到人心。

二是建立并落实“事业单位法定代表人定期培训制度”和“相关部门协调会议制度”。开展事业单位法定代表人培训学习，是贯彻落实《条例》精神最直接最有效的措施之一，使法定代表人由了解法规政策条款转变为主动申报登记和年检的自觉行为。涉及事业单位法人证书使用的相关部门定期召开协调会议十分必要，相互学习和监督，依法管理事业单位的相关业务法动，提高法人证书的使用效用。

（二）明确部门责任，建立协调机制。

要明确相关部门的责任，养成查证用证的习惯，不能“有证无证一样办”。要认真落实中央15部委《关于事业单位法人证书使用问题的通知》精神，各相关部门要明确并履行好自已的职责。如银行、质监部门要在办理事业单位开立银行帐户和办理机构代码证时把事业法人证书作为前置条件；国土、房地产部门要在事业单位办理土地使用权证和申请减免有关土地使用规费、办理房屋产权证时要查验事业单位的法人资格条件；公安、司法机关在办理事业单位公章和办理诉讼事宜时要查验事业单位的法人身份和承担民事责任的能力；工商部门在给有关事业单位办理“营业执照”和物价部门在给事业单位办理“收费许可证”时要查验事业单位的业务范围。

（三）加快改革步伐，完善管理制度。

一是要积极推行政事、事企分开，明晰产权，赋予事业单位法人真正的自主权。我国的事业单位大都是在计划经济时代建立起来的，大都是行政机关的附属，基本没有赋予其自主权。因而不能具备真正意义上的独立的法人资格，进而影响到了事业单位法人登记的成效。要通过政事、事企分开，将行政职能划归行政机关，将经营性职能转为企业，凸显公益性和服务性职能，明晰产权。

二是要规范和完善事业单位登记管理制度。事业单位法人登记管理工作起步较晚，在立法和制度建设上相对于企业法人登记还有许多不完善不严密的地方，也是造成事业单位法人实效性不大的原因之一。要进一步明确事业单位参与法人登记的资格和条件，要将真正具有法人主体资格的事业单位登记起来，将不具备法人资格条件的事业单位拒之门外，避免“胡子、眉毛一把抓”现象，严格落实事业单位法人年审制度，提升事业单位法人登记的严肃性和法规性。通过法人登记工作自身将法人证书的使用效用彰显出来。

三是落实事业单位法人的相关优惠政策，促进事业单位自我发展事业单位所具有的公益性和服务性是区别于企业和社团的显著标志，因此，对于事业单位法人在信贷、财政、税收等方面应有更多的优惠政策和措施，以支撑其发挥公益和服务的作用，让事业单位认识到办证是有用的，真正发挥事业单位法人证书的使用效用。