审计工作中的重要性思考

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随着我国市场经济的不断深入和发展，审计的重要性越来越体现出来。20年来各级审计机关紧贴政府工作中心，服务大局，与时俱进，强化审计监督职能，充分发挥了“政府谋士、经济卫士、人民眼睛”的作用，促进各部门依法行政，维护经济秩序，推动廉政建设，为改革发展稳定作出了卓有成效的贡献，得到了党委、政府的充分信任，得到了社会各界的关注和大力支持。但事实表明，事后监督有其滞后性和局限性，对社会中存在的“热点”、“难点”“重点”问题，不能从体制上和机制上进行深入的分析。同时，随着社会的不断变化，我国改革发展处于关键时期，社会利益更加复杂，新情况新问题层出不穷审计工作的进一步深入开展，审计工作的目标、重点和方式等必然发生转变。审计事业要适应时代的发展，李金华审计长为我们指出了观点，指明了方向。他说“实行审计与专项审计调查并重，逐步提高专项审计调查比重，重点调查政策法规执行中存在的问题和重大决策的落实情况，促进完善法规制度，加强宏观管理”，“不要过分拘泥于具体问题的查处和纠正，而要思考把这些孤立的问题归结成一个问题，从体制上、宏观上、制度上把他讲深讲透，既有观点，又有材料，给领导提出可行的建议。审计机关要加强调查研究，认真分析形势”。《审计署20*-20*年审计工作发展规划》指出，今后审计工作要做到审计与审计调查并重。”，《20*至2010年审计工作发展规划》中也提出“坚持审计与专项审计调查并重，每年开展的专项审计调查项目占整个项目的一半左右。重点调查国家政策法规执行中存在的问题和重大决策的落实情况，关注财政资金使用效益和涉及群众切身利益的突出问题，促进国家相关政策制度的落实和完善。”这表明审计调查工作所占的份量将越来越重。加强审计调查是审计事业发展的需要，是审计现实实际的需要，也是我国社会经济发展的需要。

实践证明，审计调查在审计工作中发挥着重要作用。审计署统一组织的审计项目绝大多数采用了审计调查的方式，收到了比较好的效果。虽然从微观层面看，审计调查的方式使审计收缴、归还原渠道的资金量大为减少，似乎削弱了审计的力度。然而宏观层面表明，通过审计调查把揭露问题与从体制上、机制上深入分析原因结合起来，更有助于领导的科学决策和政策法规的完善。1998年以来，国家审计署或省审计厅组织各级审计机关集中力量开展了国债资金、扶贫资金、水利资金、农业综合开发资金、退耕还林还草资金、社会保障资金等专项资金审计调查，坚持宏观着眼、微观入手，重点揭露了专项资金管理和使用中截留、挤占、挪用及损失浪费等违法违纪问题，促进了专项资金使用效益。对专项资金管理不善，使用不合理从体制上、机制上进行深入、透彻的原因分析，针对问题提出了可行性建议。近几年武威市审计局围绕政府中心工作和关乎群众切身利益政策，对“教育乱收费”和“农民减负”等进行了专项审计调查，调查报告受到了市政府有关领导的高度重视和高度评价。强调这样的审计调查将来要多搞，为政府把好关，当好参谋，给老百姓一个明白。因而审计调查是当前形势下审计方式的有益创新，应切实予以加强。那么，审计和审计调查有何区别，审计调要性体现在哪些方面，本文浅显分析如下：

（三）审计与审计调查的联系和区别

其联系有2个方面：

1、程序相同。都要发放审计通知书，编制审计方案，实地检查取证并经被查单位签字盖章认可，撰写报告，征求被审单位意见，向被查单位发放报告。

2、方法相同。都可采取检查、监盘、观察、查询及函证计算、分析性复核等方法取得客观、相关、充分和合法的证明材料，以证明所审计事项或调查事项。

其分别有以下几个方面：

1、侧重点不一样。审计一般侧重对被审计单位财政、财务收支真实性、合法性、效益性的审查，依法对被审计单位违反财经法规行为进行处理处罚，减少违规违纪行为，达到净化社会环境的功效，以利于经济协调、快速发展。而审计调查一般侧重对经济社会中的“热点”、“难点”群众关心的“焦点”问题进行调查，更注重从体制上和机制上对特定事项进行深层次的原因分析，并提出改整建议。更能体现为政府服务的特点。一般对被审查单位所查出的违纪违规行为不提出处理处罚建议，但审计机关认为有必要进行审计和处理、处罚的，应当按照法定的审计职权和程序进行。

2、审计主体不同。审计主体可以是国家审计机关，也可以是社会审计组织或内部审计机构。而审计调查只能由国家审计机关进行。

3、审计对象不同。审计一般只审计一个被审计单位，而审计调查是针对某一行业或某一特定事情进行“共性”问题的检查反映，一般检查单位较多，如：教育乱收费审计调查涵盖市、县（区）两及，包括教育局、学校十几个单位。

二、审计调查的重要性

（一）审计调查可以使审计工作更好地贯彻求真务实的精神。当前，我国正处于经济体制转轨、社会转型的特定的历史时期，审计中发现的经济工作中存在的许多问题，是涉及改革发展的带有体制性的深层次问题，不能一概以对错评论之，或简单地一收缴一罚了之。因此，对待这些问题，常规的审计方法有时难以适应，定性处理也不好掌握。而审计调查的立足点在于为领导层的决策和政策法规的完善提供依据，对经济生活中存在的大量合理不合法的事项不处理但能如实予以反映，能收到更好的效果。如“三农”问题是引起社会广泛关注的问题，我们去年通过审计调查财政支农资金的分配管理使用情况，财政部门不同程度地存在延拨、滞留资金、配套资金不能及时足额到位、挤占挪用支农资金用于平衡财政预算和发放工资等共性问题。众所周知这些现象是不合法的，然而从情理上而言，其存在又是合理的。对此，我们没有单纯用法律法规来“对号入座”,而是通过深入调查，揭示导致这些现象出现的县乡财政困难、人员包袱沉重，县乡财政没有可靠的来源，财政自给能力差，因而造成“专款未专用”等类似的原因，从而提出了上级财政应扶持农业，加大对支农资金的转移支付力度，对县级配套资金的规定不能搞“一刀切”等审计建议。

（二）审计调查可以集中深刻地反映经济生活中某一方面的突出问题。应该说，审计与审计调查各有侧重点和特点。审计主要是针对各个具体的项目和单位，突出“摸清家底”，进而揭露问题，促进各单位自身加强管理，具有很强的微观性；而审计调查在很多情况下针对的是改革和经济生活中某一方面带有普遍性的突出问题，也就是通常所说的“重点”、“难点”、“热点”问题，直接为领导的决策提供服务，具有相当的宏观性，可以集中深刻地反映经济生活中某一方面的突出问题。如我们去年开展的减轻农民负担和教育收费情况审计调查，发现从农村税费改革以来，中央及省上下达的转移支付资金在管理和使用中存在滞留、挪用、和涉农收费还存在乱收费、乱摊派等问题，我们从主客观方面分析原因，主要是财政资金困难，不能保证县乡政府正常公用经费，农村中小学除教师工资由财政保障外,财政对教育的基础投资很少,正常公用经费也不能保证，政府提供的公共产品不到位，乡镇债务无法消化，农业生产成本加大，农业比较效益降低。审计调查中，农户反映：尽管政府采取各种措施减轻农民负担，但由于市场经济作用，政府给的好处又被水、电、化肥、农机具等生产资料价格的上涨抵消了。利益驱动和部门本位主义作梗，农民思想认识还不够到位等原因。从而为领导决策提供切实可行的建议。

（三）审计调查提出的建议更具有实践性。相比较而言，无论是直接做出审计决定抑或将相关责任人移送纪检司法机关处理，审计的着重点和落脚点是处理处罚。加之审计的内容大多是财政财务收支，因而审计人员提出的审计建议往往大同小异，放之四海而皆准，针对性和实践性不强。而审计调查大多数情况是专项审计调查，各项目、各种资金的使用范围大相径庭，因而很少有相同或类似的审计建议可以借鉴。加之审计调查的方式较为灵活，审计人员可以通过召开不同部门、不同层次人员座谈会等多种方式了解民情、收集民意，因而提出的审计建议具有极强的实践性。由于这些建议具有较强的实践性，得到了各层次各方面的好评。

（四）审计调查可以更好地提升审计工作的质量和水平。提升审计工作的质量和水平，必须具有全局观念，善于把握总体概念，注重审计成果的加工提炼。这些也正是审计调查所具有的独特之处。一方面，与审计相比，二者的相同之处在于审计调查同样需要编制审计调查方案，方案确定的内容也就是调查提纲；二者的不同之处在于审计方案列举的审计重点偏向于财政财务收支，而审计调查提纲则不尽然。除财政财务收支的内容外，还带有极强的行业性和政策性，因而审计调查过程中不能一叶障目、只见树木不见森林，必须做到胸中有丘壑，要有全局观念。另一方面，随着时代的发展，政府职能由管理向服务的转变，作为政府组成部门的审计机关，也必须形成与被审计单位互动的良性循环局面。通过审计调查，从体制上、机制上提出有益于被审计单位的建议或者通过审计的喉舌，实事求是地呼吁、帮助被审计单位解决实际困难，而不仅仅是处理处罚，这些措施更会受到被审计单位的欢迎，从而形成审计与被审计单位的良性互动。

三、目前审计调查工作中存在的不足之处

（一）调查对象在数量和覆盖面上还达不到调查要求。审计调查项目通常是上级审计机关所定项目或政府交办事项，往往任务重，时间要求紧，与目前审计人员少，力量不足矛盾突出。为了按时完成任务，审计人员只好减少调查数量，缩小覆盖面，达不到审计调查方案所定单位数量和资金比例。这就容易造成查证问题遗漏和反映“共性”问题代表性不足。

（二）调查工作在质量上和调查报告在深度上还显得不足。审计调查往往反映的都是“热点”、“难点”问题或是经济社会中出现的新发现、新情况，政策性强，工作难度大，要求审计人员不但要审计业务知识丰富，还要熟悉国家各项经济政策，同时要不断更新知识，增强敏税性，紧跟时代的步伐，这样，才能将调查搞深、搞透。但目前有的审计人员知识陈旧，凭经验工作；有的学习不够，法规、政策撑握有限，不足以胜任工作；

有的只注重业务，不注重时势，审计调查报告开拓精神、建议性不强。

（三）审计调查成果利用还不充分。具体表现在一是调查结果由于各种原因未及时上报主管领导和有关领导，得不到足够的重视；二是调查结果未及时发送有关信息部门；三是有的审计调查结果未向社会舆论和新闻机构公示，引不起轰动效应。

四、完善审计调查工作的几点措施

结合专项审计调查实践，笔者认为开展专项审计调点应把握以下几点：

（一）要目标明确，重点突出、深入分析，提出可行性意见和建议。在加强专项审计调查工作，有关审计专家提出了以促进完善宏观管理，确保政令畅通为目标，要把重点检查各项方针政策落实情况作为重点内容，及时反映政策执行中存在的问题，制止和纠正有令不行，有禁不止行为，要结合各项审计，调查和反映各地各部门行政审批制度落实情况，促进转变政府职能。要针对审计调查发现的重大问题和带有普遍性、倾向性的问题，深入分析原因，从体制上、机制上制度上和管理上，提出意见和建议，促进建立和完善规范行政权力，反腐倡廉、提高行政交能的长效机制。

（一）制定切实可行的调查方案，贯彻执行总体把握、突出重点原则。审计与审计调查相结合，充分利用审计资源和人力资源,缓解调查任务重与力量不足的矛盾，达到审计调查数量上的要求。对专项审计调查来说，制定好专项调查方案尤为重要。一个好的调查方案能指导审计人员在审计调查过程中全面撑握所调查对象的基本情况，能在此基础上突出重点，观点明确，立意鲜明地调查取证，避免“地毯式”、“眉毛胡子一把抓”式的调查方法。可以节省人力与时间，达到事半点功倍的效果。要搞好审计调查方案，一是要认真细致地搞好审前调查。通过走访、座谈等形式，深入被调查单位，填写“审前调查表”，请被审计单位有关负责人介绍本系统、本单位财务收支的特点、管理体制和有关政策法规，详细了解被调查系统和单位的职责范围、资金来源和运用情况，在掌握基本情况的基础上，确定审计重点，为制定好专项调查方案打好基础。二是制定周密实用的调查方案。在做好审前调查的基础上，围绕调查目标、范围、内容、时间和人员分工等制定好调查方案，调查步骤和调查方法应详细制定，使调查方案真正做到切实可行。三是扎扎实实搞好审前培训。参审人员要提高对专项审计调要性的认识，熟悉所调查系统或单位调查事项资金的使用范围，了解有关政策、法规，吃透专项调查方案的要点，在全面掌握有关法律法规的基础上，进一步加深对专项调查方案的理解。四是积极争取被调查系统或单位的配合和支持。争取被调查系统或单位的配合和支持，搞好自查自纠，是审计专项调查工作顺利开展的基础。

审计与专项审计调查相结合。针对目前国家审计机关审计人员少、审计工作量大的突出矛盾，在计划安排时应考虑审计与专项审计调查相结合，这样既可以大大节省人力、物力，又可以通过审计全面掌握被调查单位的相关情况，提高专项调查的质量。

（二）认真学习相关法律法规，领会其精神和不断更新业务知识。专项审计调查所涉及的事项，大都有严格的法律法规约束和较强的时代特征。审计调查事项本身都有一套系统的或者说较完善的法律法规体系，是一项政策性特别强的工作。因此，审计调查首先要吃透相关法律法规精神，针对调查事项，认真学习研究与调查事项有关的法律法规和相关政策，吃透精神，把握好政策尺度。还要不断加强学习，只有这样，才能做到有的放矢地开展专项审计调查。另外，审计人员在进行专项审计调查时，必须严格遵守国家法律、法规和政策，客观公正，实事求是，保守国家秘密和被审计单位的商业秘密。

（三）灵活运用各种审计方法，将审计调查搞深搞透。具体工作中应抓好以下几个结合：一是同级审与上审下、交叉审相结合。各级审计机关特别是上级审计机关，在安排专项审计调查项目时，特别是安排一些大的行业或大的系统搞专项审计调查时，上级审计机关可在搞好同级专项审计调查同时，可上审下，亦可安排下级审计机关开展交叉审，这样更便于发现问题。二是重点调查与延伸调查相结合。针对许多行业系统摊子大、下属单位多、情况复杂的特点，应采取重点调查与延伸调查相结合的方法，在专项审计调查过程中，对一级单位全面调查，突出重点，对二、三级单位及其他调查对象，从调查事项资金线索入手进行延伸调查，可以收到明显的效果。三是上下联动，全局“一盘棋”。对于一些上下级联系紧密、资金往来密切的特殊行业，上级审计机关在计划安排上，要统一安排调查一个行业或系统，实施调查过程中，充分利用现有的审计资源，采取上下联动、全局“一盘棋”方法，将行业专项审计调查看作一个项目，相互提供线索，提高调查的效率。

（四）搞好综合分析，强化调查成果的运用。专项审计调查发现和纠正违纪违规问题固然重要，但更重要的是通过综合分析，从法规、制度和政策上提出有针对性的意见和建议，促进宏观调控，为社会主义市场经济的发展服务。一是在调查项目的安排上，除对一些大的行业或系统有必要安排外，应紧紧围绕各级党委、政府工作中心以及群众关心的热点和难点问题，开展专项审计调查，从更高的角度对调查事项进行观察、分析和判断，提出建设性意见和建议，为党政领导决策当好参谋。二是写好专项审计调查报告。专项审计调查报告是反映问题、分析原因和提出意见建议的载体，是反映调查成果大小的关键。因此，要写好专项审计调查报告，首先要从调查实施阶段做起，对调查事项不仅要查深查透，而且要查明原因，提出改进措施。其次是要注意搜集各方面信息资料，善于从繁杂的资料中提出有价值的东西，使调查报告能最大限度的反映专项审计调查的成果。三是加大信息宣传力度。这就需要调查人员，将大量的审计资料去粗取精，提炼出高质量信息或宣传材料，及时提供给党政领导参阅，同时利用新闻媒体的社会效应扩大审计影响力。