民主政治建设的调查与思考

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内容提要：农村基层民主建设是党领导建设有中国社会主义民主的一个重要组成部分。加强农村基层民主建设，对于推动社会主义民主政治建设具有重要的意义。近些年来，安徽省*县积极探索农村基层民主建设的实践形式，逐步形成一套较为完备的制度体系，较好维护了广大党员群众的民主权力，颇有成效，产生了很大的社会反响，受到上级领导和有关部门的广泛关注。本文试图以*县农村基层民主建设实践中的制度创新为视角，较为系统地回顾和总结近十多年来*县党内民主和人民民主协调发展的实践历程。通过研究，着重对该县农村基层民主建设中的制度创新经验加以总结和概括，进而为推进农村基层民主建设深入发展提出一些对策性的意见和建议。

扩大农村基层民主，是党领导亿万农民建设中国特色社会主义民主政治的伟大创造，是社会主义民主在当代中国最广泛的实践。在这场规模空前的民主实践中，以“屈台模式”为代表的安徽省*县在改革和完善农村基层选举制度、决策机制、监督制度等方面进行了有益探索，富有成效。同志1998年9月在*县调研时曾给予高度评价：这就是具有中国特色的社会主义民主，并明确要求这样的好典型应该加以总结推广。*县继连续两次被命名为“全国村民自治模范县”后,20*年初又被命名为“全国村务公开民主管理示范单位”。

农村基层民主政治建设重在精心组织、加强引导，贵在规范化、具体化。通过基层民主制度的实施，党员群众的要求成为乡村干部做决策、干工作的重要依据，党员群众满意与否是评价干部的主要标准。

近年来，安徽省*县针对农村不断出现的新情况、新问题，在已推行的党务、村务公开的基础上，按照“规范、实效、拓展、创新、满意”的原则，逐步深入推进基层民主政治建设，走出了一条由村民自治到村民减负、再到村民致富的路子。其主要做法是：

（一）精心组织引导，保障党员群众选举权。民主选举是广大群众直接行使民主权利的集中体现，也最为广大群众所关注。邓小平同志曾指出：“不管党也好，政也好，根本的问题是选举。”近年来，*县在村委会换届选举中，严格按照《村民委员会组织法》的要求，坚持公开、公平、公正原则，由村民进行直接选举，真正把那些群众拥护的思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人选进村委会。在村党组织换届中，采取了“两推一选”的模式，经过“群众推荐、党员推荐”的两轮推荐，党员大会“直选”，较好地实现了人民民主与党内民主的有机结合，使选出的班子既有较好的党员基础，又有了较深的群众基础；也促进了一批年纪轻、素质高的优秀党员脱颖而出，担任了村党组织书记和委员等职务，为村级领导班子增添了活力，提高了村党组织的“双带”能力。

（二）细化议事规则，保障党员群众决策权。农村议事决策制度，是深化基层党务、村务公开的重要内容，也是发挥党员群众在新农村建设中主体作用的重要保障。以前村级所有村务大事都由村民代表会议进行拍板，一些重大事项尽管形成了决议，但由于没有党员群众的广泛参与，难以得到多数人的拥护和支持，决策的事项也很难实施下去。针对这一问题，该县细化了村级民主议事决策的内容、范围和组织形式：对村里的一般性事项，由村民代表会议讨论决定。重要事项，按照“先党内、后党外”的原则，召开党员议事会讨论研究，再提交村民代表会议表决通过。特别重大事项，由村两委形成初步方案，让全体村民进行表决。在具体操作中，注意把议事、定事、做事结合起来，做到议而决、决而果，办一件成一件。在新农村建设过程中，*县所有村庄规划、“村村通”水泥路的筹资和建设，始终按照民主决策程序，让党员群众去拍板，极大地调动了党员群众主动参与的积极性，推动了新农村建设各项工作的顺利实施。如该县小溪镇小溪村采取“民议、民筹、民管、民用、民建”的方式，加大旧街改造的力度，仅用半年时间就铺设了四条总长近5千米的水泥路街面，并架设了路灯，实现了小溪村人多年的梦想，在全县引起很大的震动。

（三）紧抓关键环节，保障党员群众管理权。要真正实现群众“自我管理、自我教育、自我服务”的目标，必须在民主管理的形式和内容两方面积极进行探索和创新。为此，*县主要抓好村级民主管财、民主管事、民主管人这三个关键环节。民主管财，重点是建立村会计委派制，村级只设代办员，实行村账乡管、乡做村用。村级的每笔开支都由村民主理财小组审核把关，村党组织书记、村民委员会主任根据民主理财小组的审核意见共同签批，每月2日乡镇集中做账，村财务代办员将票据送委派会计处核报。民主管事，重点是实行以“定事、查事、评事”为主要内容的民主理事群众评议制度。“定事”，即村党支部年初召开党员大会和村民代表会将经济发展、社会事业、党的建设等方面的重要内容及群众反映的热点、难点问题变为一件件实事确定下来；“查事”，即年中采取组织督查、党员群众督办的形式，督促目标任务的落实；“评事”，即年终依据“定事”完成情况，评议村干部、农村党员，并将评议结果与干部的报酬、奖惩与使用挂钩。这项制度切合实际，操作性强，不仅为扩大党内民主和人民民主建设探索了新的路子，而且为农村干部如何做到情为民所系、利为民所谋、权为民所用探索了好的做法。民主管人，重点是组织村民制定切实可行的村规民约，规范和约束村干部、村民的行为。在民主评议村干部的基础上，对村民遵纪守法、执行政策等方面的情况也进行评议，并记入个人档案，作为入党、参军、组织劳务输出的参考依据。

（四）拓展公开范围，保障党员群众监督权。在巩固村务公开的基础上，不失时机地拓展公开范围，相继推行了党务、政务、事（厂）务公开等制度，初步形成了以村组公开为基础、县直机关党务政务公开为龙头、乡镇公开为纽带、基层站所公开为补充的县、乡、村、组四级公开网络。

在公开内容上，由侧重财务公开向工作动态和经济发展公开延伸。按照“抓公开，促工作，促发展”的基本思路，各单位公开栏设置了“工作动态”栏目，定期公开中心工作任务的完成和职责履行情况，对重点工作，还将责任人、工作标准、完成时限公开。特别要求县、乡机关将党政领导干部深入基层的时间和办实事、解决实际问题的情况公开，接受社会监督，有效地促进机关工作作风的转变。

在公开形式上，由常规性公开向群众点题公开延伸。全县所有公开栏都专门设立群众点题板块，每期公开的前10天，各单位通过广播、电视、公告、会议、访谈等多种形式发动党员、群众对公开内容进行点题，根据点题要求确定公开内容，变原来公开什么群众就看什么为群众想看什么就公开什么。特别是2002年以来，在全县实行了村级民主听证质询会制度，即村两委每半年或一年向自愿参会的年满18周岁以上的村民报告工作，接受村民质询并当场解答。

在公开环节上，由事后公开向事前、事中公开延伸。把公开的“关口”前移，在全县全面推行预公开制度，即在决定或办理与群众利益密切相关的重要事项时，预先将方案公布，在听取党员群众意见的基础上进行调整、修正后，再予以正式公布。在乡村两级，推行了集体资产公开发包制度，如对村组集体所有的机动地、林地、各类建筑物、各类工程项目的处置，一律采取招标、拍卖、公开协商等方式进行，严禁暗箱操作。

在公开监督上，聘请部分离退休老干部、人大代表、政协委员和社会各界群众代表为监督员，成立公开监督组织，采取问卷调查、民主听证质询会、群众座谈会等形式，对党务、政务、村务、事务公开进行评议，对公开的内容和效果进行监督检查。同时，充分发挥举报电话和人民来信等的监督作用，指定专门人员负责办理群众对公开工作的意见、建议和群众对违规、违法行为举报的查处。

农村基层民主政治建设极大地调动了基层干部的工作积极性，激发和释放了党员群众参政议政的热情，形成了党员干部群众同心、改革发展稳定相长的新局面。

*县的实践证明，深入扎实的基层民主建设，是亲民为民之举、安民富民之道，极大地调动了广大党员群众的积极性、创造性，有力地促进了经济发展和社会全面进步。

（一）广大党员群众的积极参与，使政治文明建设有了稳固的基础。在我国，没有农民的民主，就没有社会主义民主；只有当亿万农民积极投身于民主实践，社会主义政治文明建设才能顺利推进。*县的党员群众依法民主选举村两委会、村里重要的事情必须由党员大会和村民代表会议决定、建设县乡村组四级公开网络等行之有效的做法，增强了党员群众的民主意识，党员群众参与民主活动的积极性空前高涨，使广大村民在这种生动的民主实践中受到了锻炼和洗礼，民主的素质在提高，民主的要求在增长，民主的实践在深入，社会主义政治文明建设在扎扎实实地向前推进。

（二）党员群众自主性的充分发挥，使新农村建设获得了不竭动力。*县健全基层民主管理制度，建立全方位公开办事机制，把党员群众当家作主的权利落到了实处，体现了民意，集中了民智，激发了民力，最大限度地调动了最大多数人的积极性、主动性和创造性。*县的经验表明：民主有助于安定，更能鼓劲；民主能出凝聚力，更出生产力。

（三）农村工作方式的转变，使党群干群关系得到了根本改善。*县实行基层民主，让“权力在阳光下运作”，群众从村务事务的旁观者、上访者变成了决策者、管理者和监督者，有效地改变了基层干部的工作方法和领导方法，增强了基层干部的工作责任感和村民对干部的信任度，提高了基层组织的诚信度，使各种矛盾和问题迎刃而解，党群干群关系得到根本改善，全县呈现一片政通人和、百业俱兴的气象。

（四）农村干部作风的转变，使同心协力谋发展正在成为自觉行动。实行基层民主，推行党务村务公开等制度，扩大了广大党员群众的知情权、参与权和监督权，使他们了解到村干部在干什么、将要怎么干。村干部由党员群众选举产生、必须向选民负责的制度，也强化了村干部的服务意识，促进了干部工作作风的转变：村干部积极为村民服务的多了，不思进取、混日子的少了；作风民主、办事公道的多了，独断专行、欺负群众的少了；清正廉洁、遵纪守法的多了，利用公款吃喝的少了。基层民主不仅架起了党群干群之间的连心桥，而且激发了同心协力谋发展的干劲。

农村基层民主政治建设是一个不断探索的实践过程，必须坚持一切从实际出发，在巩固中提高，在创新中前进

加强和改进农村基层民主政治建设，不是一时一地的即兴之作，不是浅尝辄止的应景之举，而是我们党顺应时展的要求，代表广大人民群众的意志和利益，体现社会主义民主的广泛性、真实性的必然选择。在实践中，应当正确处理以下四个方面的关系：

（一）正确处理好党内民主与人民民主的关系。党的领导地位、性质、宗旨和党员的整体素质，决定了以党内民主推动人民民主是我国民主政治建设的现实要求。因此，从根本上说，发展党内民主，是推进人民民主的途径和条件。党内民主与人民民主的根本目的是完全一致的，二者相互影响、相互促进，统一于中国特色社会主义民主政治建设实践中。*县的探索和实践证明，发展党内民主对推进人民民主具有重要的示范和带动作用，而人民民主的发展，又可以促进党内民主建设。以扩大党内民主带动人民民主的探索和实践，正是实现坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一的有效途径和重要“抓手”。党内民主和人民民主的良性互动，必将促进中国特色社会主义民主政治和社会主义政治文明建设的蓬勃发展。

（二）正确处理农村基层民主建设与经济建设的关系。一方面，加快发展生产力是农村工作的中心，一切改革都要有利于加快农村经济发展、增强农村经济的活力，坚持用经济发展的实绩来检验农村基层民主政治建设的成效。偏离经济建设这个中心，民主政治建设就会流为“空头政治”。另一方面，民主政治建设是经济建设的保证，能够为经济建设提供正确的政治方向和强大的精神动力、智力支持。应当把加强农村基层民主政治建设作为从根本上解决“三农”问题的一个重要突破口。

（三）正确处理好继承传统与改革创新的关系。人民民主、党内民主建设都是一个不断发展的过程，不可能一蹴而就，必须以现有的民主制度为基础，以已经取得的成就和经验为前提，力求有新的突破，促进党内民主、人民民主发展水平可持续提升。要积极推进基层民主建设的经常化、制度化、规范化，探索扩大基层民主多种实现形式，对来自基层的丰富实践进行总结、提升和规范，特别是要正确处理改革创新与继承传统的关系，正确处理改革创新与借鉴吸收的关系，既要发扬光大民主建设的优良传统，借鉴吸收世界各国其他党、政于我有用的经验、做法，又必须坚决抵制照搬西方式民主、搞“精英民主”等错误思潮的影响，面向世界，博采众长，紧密结合国情，形成具有自己特色的民主模式。

（四）正确处理尊重党员群众意愿与注重提升素质的关系。加强农村基层民主政治建设，基层干部是关键，党员群众是主体。目前，不少基层干部民主法制观念还不够强，党员群众的民主意识和民主素质还不够高，这直接影响着基层民主政治建设的质量和效果。在基层民主政治建设实践中，既要注重规范干部行为，又要注重提高党员群众整体素质，善于在广泛动员中加强引导，在亲身参与中加强教育。要采取生动活泼、群众喜闻乐见的形式，大力宣传基层民主建设方面的法规和有关政策，帮助农村干部、党员、群众学会正确运用法律赋予的民主权利，履行好自己应尽的义务，推动农村基层民主政治建设健康发展。