干部监督运行机制的研究

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一、干部选拔任用工作全程监督运行机制的内涵及其重要性

监督，《辞海》解释为监察、督促。随着社会的发展和进步，监督的内涵不断扩充和丰富。今天在我国政治生活使用的监督概念，已经成为民主或民主政治的重要范畴，它是国家权力机关、专门机关和人民群众依照一定的法律、制度规范对个人或组织进行监察、制约、监控的社会活动。干部选拔任用工作全程监督运行机制系指对干部的推荐提名、考察考核、讨论决定等各个环节的运行全过程督察、制约、监控的法律、制度规范体系的总称。

建立干部选拔任用全程监督运行机制，具有十分重要而紧迫的现实意义。一是更好地贯彻实施《党政干部选拔任用工作条例》的需要。为落实党的十五届六中全会《决定》中提出的“要认真执行并进一步完善党政领导干部选拔任用工作制度，对干部的推荐提名、考察考核、讨论决定等各个环节实行全过程监督”的要求，中共中央于20*年*月*日颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》，由此成为党的干部工作中的一个带有根本性、全局性、稳定性和长期性的重要法规，为加强干部选拔任用及管理工作提供了有力的制度保障。但是，各级党委、组织部门和领导干部在执行《干部任用条例》方面缺乏明确、系统的操作规范，对不履行责任和违反《干部任用条例》的行为难以追究。因此，必须建立干部选拔任用全程监督运行机制，以制度的形式明确规定各个环节运作方法、步骤和责任，使其与《干部任用条例》互为补充，成为新时期的干部管理制度体系中的基础性制度，为更好地贯彻执行新时期党的干部路线和方针政策提供重要的制度保证。二是有效防止和纠正选人用人上不正之风的需要。当前极个别地区党组织没有认真执行有关选用干部的法规制度，没能按规范程序办事，人治现象还比较严重，导致在干部选拔任用问题上出现这样或那样的问题。要有效防止和纠正选人用人上的不正之风，消除选用干部上的腐败现象，尽可能地把干部识准、用好，形成正确的用人导向，必须建立干部选拔任用工作全程监督运行机制，以此来规范各级党组织和领导干部的行为，把监督制约贯穿于选用干部工作程序运行的全过程，着重于事前防范，预先设防，将干部选拔任用工作纳入法制化、规范化轨道。三是改进党的作风的迫切要求。同志说：“从严治党、关键在于建立起一套便利、管用、有约束力的机制，使党的各级组织对党员干部实行有效的管理和监督。”“用什么人，不用什么人”，对党的作风建设具有重要的导向作用。”这些论述深刻阐明了建立干部选拔任用工作全程监督运行机制对加强和改进党的作风建设的重要性。

二、当前干部选拔任用工作全程监督运行机制存在的主要问题

干部选拔任用工作全程监督运行机制是干部选拔任用工作监督的核心内容，是确保“选好人、用准人”的重要保证。运行机制不完善、运行程序不规范，必然导致监督乏力。经过深入调查研究，我们认为当前干部选拔任用工作监督运行机制在实践中主要存在三个方面的问题：

1、运行机制不完善。近年来，尤其是党的十五大以来，随着对干部选拔任用工作重要性认识的不断提高，在选人用人问题上采取了一些改革的办法，干部选用工作尽管已逐步形成了一套比较完备的制度规范体系，但制度与制度之间缺乏内在联系，有的甚至还存在相互“打架”的现象，对一些关键环节缺乏统一、相互制约的章法，没有形成相互衔接、协调一致的运行机制。如在干部考察问题上，某些地方虽然建立了考察责任制，但没有建立干部考察员制度，对拟任职人选进行集中考察时，考察人员都是从相关单位抽调，现学现用，考察质量能以保证。一旦出现考察失实，其责任难以界定，考察责任制无法落实到位。又如在干部选拔各个环节的责任界定上，集体责任和个人责任、组织部门责任和党委责任、下级党委责任与上级党委责任、提名责任与任用责任，考察责任者责任与谈话对象责任的界定缺乏明确系统的目标体系。

2、运行不规范。在干部选任监督实践中往往存在以下三个方面的问题：其一是简化、变通《干部任用条例》规定的程序、降低干部任用资格条件等现象。其二是监督运行方式单一。监督运行方式是多种多样的，有自上而下、自下而上、横向监督、内部监督等。但目前比较有效、有力的只是自上而下的监督。其三是监督的手段滞后。主动介入和事前预防性监督的方法和手段单一，绝大多数是事后的矫正性监督。

3、缺乏强制性。目前对干部选拔任用工作监督制度规范的条款，大多是“不准”、“不许”和“严格遵守”以及违犯了应如何处置等问题，没有做出相应的具体规定，量化的程度低，使贯彻落实这些规定具有很大的弹性空间，既对一些责任人的行为起不到制约、规范作用，又不便于实施监督。如对主要领导干部署名推荐的干部出现用人失察时，仅就现行的有关规定，其政治纪律责任就很难作出裁定。

三、建立干部选拔任用工作全程监督运行机制应把握的基本原则和重点

建立干部选拔任用工作全程监督运行机制，要以马列主义、思想和邓小平理论以及同志“三个代表”重要思想为指导，以《党政领导干部选拔任用工作条例》为依据，以干部选拔任用工作程序为主线，构建一套科学合理、权责明晰、简便管用、惩诫有力、协调统一的干部选拔任用监督的制度规范体系。

（一）、建立干部选拔任用工作全程监督运行机制应遵循的基本原则

1、主动参与原则。在对干部选拔任用监督的主体中，组织部门居主导地位，即从干部纳入组织视野开始，一方面要启动全程监督，积极主动参与，另一方面还要通过一定的形式和途径组织执纪执法部门、派、群团组织和社会群众及时参与。对干部选任监督工作中出现的新情况、新苗头要早发现、早研究、早解决，防患于未然。

2、全程介入原则。把监督的视野和触角扩展至干部推荐提名、考察酝酿、讨论决定环节的每一个细枝末节，不留空白和死角。

3、坚持标准原则。监督的标准能量化的尽量量化，不能量化的要做到准确规范。在行使监督的过程中要严格按标准执行。做到有错必纠、有漏必查、执纪必严。

4、动态监控原则。立足于事前教育和引导，防微杜渐；事中对照检查，及时总结指导和纠正；事后跟踪反馈，奖优惩劣。

（二）、建立干部选拔作用工作全程监督运行机制的主要内容

1、目标责任。各个监督主体在干部选拔任用监督过程中所应担负的主要职责及监督主体之间的相互关系，即如何开展工作，工作对谁负责。

2、制度规范。包括程序性制度，如差额考察制、考察预告制、任免票决制、任前公示制等；责任性制度，如干部干部推荐责任制、干部考察责任制等；协调性制度，如干部监督联席会议制度、干部监督信息交流通报制度；惩诫性制度，如考察失实责任追究制等。

3、评价标准。即用什么样的标准进行监督的问题，主要包括干部选拔任用程序监督、岗位素质监督标准，违纪责任及处理办法。

4、基础保障。保证干部选拔任用工作全程监督正常实施所必需的基本条件，包括组织领导力量、监督政策法规、社会舆论宣传、人财物的配备等方面。

四、建立干部选拔任用工作全程监督运行机制的方法与路径

《党政领导干部选拔任用工作条例》的出台并付诸实施，标志着党政领导干部选拔任用工作已步入制度化、规范化的发展轨道，同时也对干部选拔任用监督工作提出了新要求、新课题，尤其是随着改革开放社会主义市场经济体系逐步发展完善，进一步对干部选拔任用工作提出了扩大民主的要求，对干部选拔任用工作监督也必须从社会系统观的角度来进一步认识和加强。因此，建立干部选拔任用工作全程监督运行机制必须从以下几个方面进行努力。

（一）构建权责相宜的目标责任体系

根据《干部任用条例》的规定，干部选拔任用工作监督的主体包括党委（党组）及其组织人事部门、纪检监察机关、干部监督联席会议成员单位、下级机关和党员、干部、群众。党委（党组）及其组织人事部门主要职责是根据有关制度对干部选拔任用和贯彻执行《干部任用条例》的情况进行监督检查，受理、查处干部选拔任用工作的举报和申诉，对违反《干部任用条例》及有关责任单位和责任人提出处理意见和建议；纪检监察机关的主要职责是对干部选拔任用工作进行监督检查和对违法违纪行为进行查处；干部监督联席会议成员单位的主要职责是就干部选拔任用工作中的监督信息进行交流和沟通，并提出处理意见和建议；下级机关和党员、干部、群众的职责是对干部选拔任用工作中的违纪违规行为向上级监督机关进行举报和申诉。通过构建干部选拔任用工作监督主体目标责任体系，使干部选拔任用工作监督的方式、方法、途径和操作实现具体化、规范化，使监督主体内部既有明确、科学的职能分工，又有密切、和协的合作，从而把不同层次、不同职能的监督主体整合为协调运转的有机系统。

（二）建立刚性化的制度规范体系

1、建立和完善干部选拔任用机制。大力推行公开选拔、竞争上岗工作，全面推行考察预告制，任前公示制、干部任职试用期制和干部交流等制度的基础上，积极推行党委常委讨论干部任免票决制。

2、改进考核办法，健全考核体系。建立以干部实绩考核为核心的科学考核机制，推行考察责任制、干部考核员制度和考察失实责任追究制度。

3、完善干部监督机制。推行干部推荐责任制、选人用人失误责任追究制、选拔任用干部监督责任制，建立与执纪执法部门干部监督信息联系通报制度，积极运用经济责任审计成果。建立健全选拔任用工作记实制度，真实记载选拔任用过程中的责任运行轨迹，便于进行责任追究。建立健全选拔任用干部工作督查员制度，对监督客体进行全程监督，及时发现和纠正选拔任用过程中出现的问题。建立健全党组织主要负责人用人绩效考核评估制度，对一年内或任期内的用人绩效情况进行考核评估，作为使用干部的重要依据。

（三）出台公开透明的评价标准体系

干部选拔任用工作的控制浩繁庞杂，必须要有一个较为统一的评价标准模式。同时，这个评价标准模式在运行过程中，其活动、行为、过程、结果应该而且向社会予以公开。只有这样才能扼制其权力的滥用，保证干部选拔任用工作健康有序进行。我们经过调查研究认为，干部选拔任用工作的评价标准模式可以按以下层级设计：（1）控制目标。在实际工作中，干部选拔选拔任用工作监督机构应根据干部选拔任用内容特点和选拔任用程序要求提炼内部控制目标；（2）控制点。各项控制目标分别需要通过若干相应的控制因素予以实现，而这些控制因素作用的发挥，则是根据某些容易发生错弊的业务环节特点进行针对性控制。这些可能发生错弊的业务环节，称为控制点；（3）控制措施。不同的控制点，有着不同的程序内容和控制目标，因此需要采取不同的控制手续和方法，才能预防和发现各种错弊。

对干部选拔任用工作的评价标准主要包括干部选拔任用程序的执行程度和岗位素质监督标准两个方面。对干部选拔任用程序执行程度的评价标准要注重三个方面：（1）将执行《干部任用条例》情况作为干部选拔任用工作评价的唯一标准，对用人程度严格把关。上一道程序没完成不能进入下一个程序，重点把好民主推荐关、组织考察关、党委酝酿关、会议讨论关、贪污任用关，做到没有经过民主推荐的不提名，没有经过组织考察的不上会，没有经过充分酝酿和讨论的不作决定，集体讨论时多数人不同意的不能通过，没有经过贪污任免的不到位，杜绝临时动议干部；（2）突出量化考评。建立科学、规范的评价指标体系，对选拔任用干部工作各个环节的考评内容进行分解、量化、将考评诸因素得分情况进行系统汇总，将评分结果作为衡量干部选拔任用工作的重要依据；（3）突出科学考评手段。吸收现代人才测评技术、心理测评技术以及统计分析方法，以便对干部选拔任用工作整个过程作出全面、系统、科学的评价。对岗位素质的评价主要包括三个内容：（1）对拟提拔人选的诊断性评价，着重测查政治素质、个性品质、执业能力、业务绩效等；（2）对其拟从事拟任职位资格的水平性评价，着重测查政治素质、个性品质、知识水平、执业能力、心理素质、身体状况等；（3）效绩评价，是指运用数理统计和运筹学方法，采用特定的指标体系，对照统一的评价标准，按照一定的程序，通过定量和定性的对比分析，对单位一定时期内的工作效益和工作业绩，做出客观、公正的综合评判。

（四）构建配套有力的基础保障体系

1、组织领导保障。县级以上组织部门都要建立健全干部选拔任用工作监督机构，成立干部监督举报中心，并根据新形势、新任务的要求，本着精干、高效的原则，配足与干部选拔任用监督工作任务相适应的力量。同时，各级党委要把加强干部选拔任用工作监督工作作为党的建设一项重要任务，摆上重要议事日程，切实加强领导。各级党组织主要负责同志对所在地区或部门的干部选拔任用监督工作负总责，班子其他成员对所分管部门和联系单位的领导干部也要负相应的领导责任。建立干部选拔任用工作监督责任制，坚持一级抓一级，层层抓落实。

2、政策法规保障。出台《党政领导干部选拔任用工作监督条例》，对干部选拔任用工作监督的性质、地位、作用、基本原则、和具体方式、方法、途径作出明确详细而详尽的规定，保障干部选拔任用监督机构相对独立性和权威性，赋予其行使监督的足够权力，以强化其监督的威慑力。

3、经费保障。要建立干部选拔任用工作监督的专项基金，为干部选拔任用全程监督工作正常实施提供必要的基本条件和物质保障。

（五）建立全程介入的动态监控机制

干部监督机构要从干部纳入视野开始，启动全程监督运作机制。干部选拔任用工作监督要介入干部推荐提名、考察酝酿、讨论决定的每一个环节。如下级党委向组织部门干部任免机构呈报干部，必须同时将呈报材料报干部监督机构备案，使干部监督机构在第一时间掌握第一手材料；领导干部向党组织推荐干部的署名材料要在干部监督机构备案；对已掌握有举报线索的拟提拔干部，干部监督机构要派人与干部任免机构共同考察；对把握不准、争议较大的干部除了进行常规考察外，干部监督机构还要组成专班复核，力求全面、客观、公正地评价干部；同时干部监督机构负责人还应参加所在组织部门和同级党委讨论任免干部的会议。

（六）不断优化全程监督的方式方法

在全程监督的的方法手段上，既要继承传统，又要敢于创新；既要充分发挥组织部门干部监督机构的核心作用，又要注重与其他监督主体的协调配合；既要加强干部选任程序的监督，又要抓好选人用人标准执行情况的监督。还应根据实际情况采取不同的监督方法和手段：一是要形成一个严密的有力监督网络。形成干部选拔任用工作既有专职机构监督，又有社会监督；既有组织部门监督，又有执纪执法部门的监督；既有上级监督，又有下级监督；既有群众举报监督，又有新闻舆论监督的格局，使监督具有普遍性和全面性。二是借助现代传媒手段，建立干部选拔任用工作监督信息平台，把监督主体所掌握的信息上网交流，实现互联互通、信息共享。三是强化法纪监督。把司法监督纳入对干部选拔任用监督的立体监督之中，对干部选拔任用工作中的违法违纪行为要依法追究其法律责任，把干部选拔任用工作的全过程置于法纪的有效监督之下，保证其沿着正确的轨道进行。