养老保障制度的调研报告

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近几年来，因渔民转产转业所引发的渔民养老保障问题日益凸显。对此，市、区两级党委政府予以高度重视和关注，把解决渔民养老保障问题确定为今年实事项目。我局于前期就渔民定性、保障范围、保障方式、保障水平等问题，深入渔村开展专题调研，现报告如下。

一、基本情况和特点

20*年底，全区有在册渔业总人口15412人（区统计部门统计数为12235人），占渔农业人口数的7%，有19个渔业村（队）各分布在8个乡镇（街道），拥有在册耕地695亩（区统计部门统计数为898.82亩）。在渔业人口中，16周岁到60周岁的有10657人（区统计部门统计的劳动力数为4871），占总人口的69.15%；60周岁以上的有2793人，占总人口的18.12%；船只股东人数为822人；渔业村下海打工人数为1324人；打工妇女人数为1893人。

（一）我区涉渔行政区域广，情况比较复杂。在全区渔业村（队）中，没耕地、在凭票供粮时期所有群众都吃全返销粮的有7个村1个队，分别是干览的西码头村、金塘的黄泥坎村、先锋村、沥港渔业队（渔民分散居住在沥港村、平倭村、观前村和外小岙村，统一由沥港渔业资产管理委员会管理）、木渔村、小沙的毛峙村、原峙岙塘渔业村（现在的峙岙塘村还合并了几个农业村，且已有部分农民参加了被征地农民基本养老保障）、盐仓的螺渔村；有少量旱地（具体见表一）、在凭票供粮时期渔业后方人员吃半返销粮的有10个村1个渔业队，分别是白泉的浪西村、长白的白马村、云龙村、北禅的新港社区（三个渔村，钓门、钓山、黄沙）、海峰村、金塘的长沙村、岑港的马南村、马北村和长白的蛟龙村蛟龙渔业队。长白的蛟龙行政村包括蛟龙村、里蛟村与外蛟村，里蛟和外蛟都是农民。

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金塘的西侯村、干览的胜丰村虽然有部分人员从事船只作业，但每户家庭都分有耕地，并且从没吃过返销粮，目前有部分人员已经参加被征地农民基本养老保障。这些村的第一生产资料是耕地，村民从事海洋捕捞是利用了靠海的优势。盐仓街道平岩村的情况非常特殊，村民虽然户口性质上属于农民，但没有耕地，曾经也吃返销粮，且以撑运输船为生（全村约有76人）。

（二）渔民角色逐步转变，后方渔民及家属的生活和工作受影响。随着渔业生产经营体制改革、转产转业政策的实施和海洋渔业资源逐渐衰退，渔船所有权归船东所有，捕捞渔船数量减少，转产转业人员增加，已有过半捕捞渔民上岸选择其它职业。据统计，20*年从事海上作业的人数只占渔业劳动力总数的20.14%，占男性劳动力的40.22%（见表二）。而在80年代末，基本上所有的男性劳动力都从事海洋捕捞作业。

渔村妇女纷纷走出家门寻找工作，增加家庭收入。稳定就业妇女人数相比总劳动力人数和劳动年龄妇女人数，所占比例虽不太高（见表二），但相比以前多数人赋闲在家的情况，有明显增加。表中统计的是基本稳定就业的妇女人数，实际上，大部分劳动年龄妇女都曾打过短工。

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（三）捕捞作业效益下降，部分渔民收入减少，家庭间贫富差距大。近几年，受油价等因素的影响，海洋作业尤其是捕捞作业成本大幅增加，效益减少，甚至出现亏本现象。虽然政府给予了柴油补助，但成本仍然高。为避免亏本，从20*起部分渔船停止捕捞，这些渔民暂时都赋闲在家。因此，20*年捕鱼家庭的经济收入并未提高，甚至出现负增长。

转产转业的渔民中大部分人进厂打工或做小生意，收入基本与农民相当，有的甚至低于农民，这使没有任何生产资料、一切生活所需全靠购买的渔民家庭经济压力逐渐增大。渔村家庭之间收入差距较大。替渔船股东打工，年收入一般在2万元左右，而股东的收入在8、9万元以上，企业主则更高。高收入者虽然只占少数，然而正是他们大幅提升了整个村的人均年收入。

（四）老年人主要依靠子女养老。目前的老年渔民有一部分是在渔业生产经营体制转变前就退养了，体制转变时所分到的为数不多的安置费早就用完。有一部分老年渔民曾经成为船主的雇工，但受文化水平限制，没专业技术证书，因此工资并不高。且渔民大都性格豪放、花钱大方，现今物价又高，养老费积累不多，因此，基本生活主要靠子女保障。

（五）“奖保金”普惠制享受，其他保障覆盖面不广。自舟山市普建社区，所有渔村也划归社区，凡渔农村社区60周岁以上老年居民都能享受“奖保金”，今年发放标准为每人每月42元。“奖保金”虽然远远不能满足生活所需，但这是群众眼中的第一个“农村社会养老保障”。

此前，部分渔民虽然参加了农村社会养老保险，但并未按月享受养老金。据不完全统计，到目前为止，渔民参加农村社会养老保险且还保留参保关系的约还有300人，但都没领取养老金。即使今后有人会选择领取养老金，保障水平也非常低，一般月领取额在50元以下。

此外，个别有一定经济实力的行政村定期给老年人发放生活费。如沥港渔业队每户老年家庭每月能领到160元，木渔村老年人每月能领到30元。

二、基层对建立渔民养老保障制度的建议

在调研中就保障范围对象、保障方式、保障水平、个人费用承担能力等重点问题，采用征求基层组织意见、召开小型渔民代表座谈会及个别走访的方式，了解群众对上述问题的看法。群众的看法主要有以下四个方面。

（一）保障对象定性要准，保障范围相对广泛。渔民养老保障制度能否顺利实施，很大程度上取决于对保障范围和对象的界定。对渔民的定性不能局限于是否从事过海洋捕捞作业。他们认为，后方渔民和渔村妇女都是为前方渔民服务的，前方渔民失海了，后方渔民和渔村妇女同时随之失海了。相反，农民即使曾长时间从事过海洋捕捞，转产转业后失海，也不是真正意义的“失海”。因此，渔民养老保障的范围应该是具有渔业村（队）户籍的所有人员。

（二）缴费水平要合理，对象不同要区别。老年人本来就主要依靠子女养老，应像被征地农民养老保障一样，可以免缴费用按月领取养老金。年轻的参保对象，可以适当缴些保障费，这样今后的养老金能高一些，但每月缴费以不超过100元比较合理。可以根据参保人员年龄大小和个人经济实力不同，设置分档的缴费和享受标准。

（三）确定适当保障水平，建立养老金调整机制。渔民普遍认为，他们生活在农村，消费水平总体比城区低，因此，保障水平可以比城镇职工养老保险待遇低，但不能低于被征地农民养老保障水平。也有部分调研对象认为，老年人的保障水平可以比照农村最低生活保障标准，缴费人员的保障水平可以确定在每月享受200元至300元之间。同时，希望政府建立养老金调整机制，能像“奖保金”调整一样，每年有所递增。

（四）渔民养老保障政策出台后，希望不要取消“奖保金”。

三、市政府拟将制定的渔民养老保障政策框架

自20*年下半年以来，市职能部门前后多次形成渔民养老保障实施意见讨论稿。现将最近一稿（简称《实施意见》）所表述的渔民养老保障政策框架作简要报告。

（一）参保范围和对象

《实施意见》拟允许参保的范围和对象主要为前方渔民。具体参保对象分为两类：

1、具有本市渔、农村户籍，未参加职工基本养老保险的从事海洋捕捞、海水养殖和2001年10月1日以后双转的渔民；

2、已从捕捞、养殖岗位上退下来且在本实施意见实施时已年满60周岁（女55周岁）的老年渔民。

（二）缴费办法

养老保障金由渔民、渔船生产单位和统筹地人民政府共同筹集，参保对象必须以缴费方式参保。

第一类参保对象，以当年市最低月工资标准确定缴费基数，按缴费基数的20%缴纳保障费，其中对于文明守法参保渔民个人缴费比例暂定为12%，其余8%由渔船生产单位统筹解决，缴纳年限满15年及以上。参保人员在达到60周岁（女55周岁）时缴费年限不足规定缴费年限的，可一次性缴满不足年限的养老保障费，缴费基数以缴费时当年市最低月工资标准确定，缴费比例仍为20%。

第二类参保对象，可以采取一次性缴清保障费的方式参保。《实施意见》将老年渔民缴费标准按照不同年龄设置了不同档次。55周岁的老年渔民一次性缴纳5150元，56周岁的一次性缴纳4920元，如此类推，每大1岁就少缴230元，直至74周岁的只需缴纳780元。而75周岁以上老年渔民的缴费标准都为500元。

（三）待遇享受

第一类参保人员在男年满60周岁、女年满55周岁后，且养老保障缴费年限满15年及以上，就可以按月享受养老保障待遇。养老保障待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。个人账户按参保人员缴纳的缴费基数的8%建立。

基础养老金月标准，以上年度全省在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%，再乘以缴费系数。如去年全省在岗职工月平均工资为2050元，本人指数化月平均缴费工资定为700元，假设该参保人员的缴费年限为15年，则（2050+700）÷2×15%×（20%/26%）=158.65元。个人账户养老金为本人个人账户累计储存额除以本人领取养老保障待遇年龄相对应的计发月数。按缴费年限15年和市最低月工资700元计算，享受年龄为55周岁的参保人员的个人账户养老金为：700元×8%×12个月×15年÷170=59.29元；享受年龄为60周岁的参保人员的个人账户养老金为：700元×8%×12个月×15年÷139=72.52元。两金合计,女到55周岁享受时每月可领取养老金约217.94元，男到60周岁享受时每月可领取养老金约231.17元。

参保人员享受的养老保障待遇中已包含以奖代保的定额奖励（即“奖保金”），以奖代保定额奖励不再另行发放。

而第二类参保对象即老年渔民在参保后即可按月领取统一的养老保障补助金，暂定为每月120元。

（四）风险准备金调节机制

《实施意见》要求统筹地人民政府建立风险准备金调节机制，根据本地区渔民实际参保人数和市最低月工资标准，按照2%—6%的比例筹集风险准备金，以应对高峰期间的支付风险。

四、建立渔民养老保障制度的建议

2001年10月以来,渔民转产转业加剧，近年来海岸线又不断被征用，使渔民大量“失海”，生活受到较大影响，特别是对于上了一定年纪的渔民来说，“失海”就意味着失去生活依靠，他们迫切要求政府尽快建立相关保障制度。

（一）合理确定渔民养老保障的适用范围

90年代之前，农村还分渔业户口和农业户口，后来逐渐演变成只分农业户口和“非农”户口。在舟山的捕鱼人，既有渔村人员，又有农村人员，也有城镇人员，还有外来人员。为此我们认为，渔民应该是指在80年代以船只（不仅仅为渔船）为第一生产资料，以海上捕捞作业为主要村级经济来源，基本上没有土地等其他生产资料，村民主要吃国家返销粮的渔业村（队）所辖人员及后代。渔民养老保障制度适用的范围和对象是具有本区渔村户籍，未参加职工基本养老保险的年满16周岁及以上的人员。

（二）选择个人缴费的养老保障模式

建立渔民养老保障制度，首先要坚持可持续的原则。建立政府、集体和个人三方合理筹资机制是保障渔民养老保障制度有效持续运行的基础和前提。强化个人缴费责任，建立三方筹资机制，既是各地普遍认同的做法，也可提高养老保障的水平，且能减少政府财政压力。在个人缴费的方式上，可根据保障对象的不同而加以区分。对于老年渔民，可考虑一次性缴费；对于年纪较轻的参保人员，可采用不低于规定缴费基数的一定缴费比例，缴纳个人应承担的社会保障费用；对于“4050”类参保人员，可允许参保人员自由选择是否一次性缴费。缴费方式按参保人员的年龄不同加以区分，有利于就业年龄段的参保人员，在实现就业后转为参加职工基本养老保险，从而提高保障层次。

（三）选择“双低”定位

“双低”即低标准缴费参保，低标准享受。建立渔民养老保障制度，必须重视个人缴费的承受能力，以提高参保率。实行个人缴费的渔民养老保障制度，在实施中是否欢迎，取决于个人缴费的承受能力和投资回报率。与城镇企业职工相比，渔民的劳动收入及就业稳定性较低；与城镇居民相比，渔民的生活支出相对较低。因此“双低”定位符合渔村的客观实际。此外，渔民养老保障水平的定位还应兼顾与失土农民养老保障的平衡和协调，避免两个保障制度的待遇差异过大。

（四）做好与其他养老保障制度的衔接

建立现代的养老保障制度，不论何种类型都需要政府财政的较大投入，每个享受人员领取的养老保障金中都有政府财政投入的资金，因此，在处理渔民养老保障与其他类型的养老保障关系时，应当遵循只能“选择一种”保障类型享受的原则（不含原农村养老保险）。新的渔民养老保障制度应该允许参保人员将曾参加过农村养老保险的这部份人员进行关系转移，通过采取农村养老保险的保险金转移或平移到渔民养老保障中的办法，使一人“两险”并为一人“一险”，这既有利于减少渔民的个人缴费压力，也方便了参保渔民，同时可降低社保管理成本。此外，“奖保金”同样具有养老保障的特性，可以将“奖保金”与参保渔民所享受的保障金合并。

（五）不断提高渔民就业能力

就业是民生之本，是最好的社会保障。在建立渔民养老保障制度的同时，还要树立“就业是最好保障”理念。要大力实施职业技能培训和创业培训，加大培训经费投入，全面促进渔村劳动力转移就业。