党管干部工作调研报告

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以科学发展观为指导，审视干部人事工作，是学习贯彻落实科学发展观的重要方面。其中，正确理解党的干部人事制度中诸多问题的科学含义，至关重要。比如“党管干部”问题，党要不要管干部？对于一个执政党来说，这是个不争的问题，当然要管。但近年来，人们在党管干部的认识中还存在这样那样的误区，只有厘清这些误区，才能更好地坚持这一原则，使“党管干部”原则更加科学化。

“党管干部”原则的科学含义是什么

究竟什么叫“党管干部”？在“党管干部”这个提法中，问题的关键不是“干部”，而是“管”。对这个概念，实践中至少存在三种理解。第一，所谓“管”，就是管理。所谓“党管干部”，就是由党的组织部门来实施干部的选择、使用、调动和日常监督。第二，所谓“管”，就是决定。即由党来决定干部的使用。第三，所谓“管”，就是控制，或者说领导。即把干部看作权力运作的主体，从执政党运用权力推动国家和社会发展的角度，对干部的使用、干部用权的全过程进行控制，保证执政党路线、纲领、方针、政策得到执行，保证党的执政目标得以实现。在这个意义上，“党管干部”就是党领导干部工作。我赞成第三种解释。对“管”字应该理解得更宽泛些，既不能简单地理解成“管理”，也不能简单地理解成“决定”，而是强调党对干部工作的领导。这种控制和领导，是所有执政党都必然履行的职能。“党管干部”的“管”，也应该从这个科学的意义上来理解。

“党管干部”的一些认识误区

近年来，我国的干部人事改革取得了很大进展。但遗憾的是，在相当长的一个时期，我们“党管干部”实践出现了一些误区，这些误区从观念上讲，归根结底是由于对党管干部原则的认识不正确、不科学、片面狭隘而造成的。

把党管干部的思想表达得最明确的，首先是斯大林。斯大林强调干部问题重要性，结果却是不恰当地把党管干部外化成了一套自上而下的、等级制的干部任命制。怎样理解“干部是决定因素”？在斯大林看来，“在提出正确的政治路线以后，还必须挑选工作人员，把善于执行指示、能够理解指示、能够把这些指示当做自己的东西并且善于贯彻这些指示的人安置在各种工作岗位上”。很显然，这里所体现的“管”，就是我们所说的部门乃至领导人的“管理”、“决定”，而且主要形式是任命。

我们党向来重视干部问题。无须否认，在革命战争时期和计划经济年代，我们在接受斯大林干部思想的同时，也接受了他那套由掌握权力的组织和领导个人来直接指定、直接任命干部的做法。这种做法在当时有一定的合理性。在战争时期，除了陕甘宁边区政府有条件在局部实行选举之外，在绝大多数处于战争状态、军事斗争是党的主要任务的地方，都不能不普遍采用任命的方式来确定干部和领导人。对那种情况，我们不能用今天的标准来评价昨天的是与非。

问题在于，今天的情况发生了深刻的变化。这种变化，概括起来，至少有两点。

一是，随着社会主义市场经济的发展，新的利益格局逐步形成，人们的民主意识逐步觉醒，当家作主的愿望日益强烈。这就给我们提出了一个问题：在建设社会主义民主政治的根本目标下，党如何由过去较多地代替人民当家作主，转向领导和支持人民当家作主？沿着这个方向，过去那种做法，今天看来已经越来越不适用了。

二是，改革的本质是利益的调整，而公共权力又是调整利益的强有力手段。随着改革的不断深入，人们日益对合理公正地使用公共权力提出更高的要求。这样，由谁来充当公共权力的掌握者，就成了特别重要的问题。鉴于过去党政不分、以党代政、高度集权的党和国家领导体制带来的教训，以及改革开放以来很长一段时间里由对权力监督乏力造成的消极腐败现象，人们希望更多地参与其中。这就与党的组织和个人指定干部的传统做法发生了矛盾。

实际上，在改革开放之前，这方面的问题就已经不断暴露。邓小平在1980年的《党和国家领导制度的改革》重要讲话中针砭的权力过度集中、官僚主义、家长制、干部职务终身制等现象，都和这种干部任命制有着千丝万缕的联系。所以，改革开放以来，在经济体制改革不断向前推进的同时，我们党以改革的精神改进和加强党的建设，在党如何管干部的问题上，也作了大量有益的探索。特别是近年来，一些地方党组织以推进党内民主为契机，在领导干部选举、监督、问责等方面进行创新，大大丰富和拓宽了党管干部的内涵。这种探索的方向和创新的精神，不同程度地革除了干部制度长期形成的弊端，值得充分肯定。

不过总的说来，和其他方面的改革相比，和社会主义民主政治发展的要求相比，在党管干部方面仍然存在一些尚待改进之处。从认识上看，长期形成的把党管干部等同于党的组织和领导个人任命、变相任命干部的认识没有完全改变。在不少同志看来，党管干部就是党委和书记说了算，否则就是淡化和削弱党的领导。站在这个角度看问题，一些同志对让人民群众参与到选择干部中来实际上是想不通的，把一些地方在村委会选举、乡镇长直选方面所作的尝试，甚至把在支部书记直选、乡镇党委书记直选、党代表直选等方面的尝试，都看作是照搬西方模式，有抵触情绪。这种认识，体现到实践中，就是不能辩证地看待党管干部与人民当家作主之间的关系，往往把两者对立起来。一旦人民当家作主的尝试与他们心目中的“党管干部”观念发生矛盾，就对民主实践持否定态度，甚至把坚持党管干部当作阻止人民群众行使民主权利的借口。这种状况，不仅不利于社会主义民主政治的发展，从长远看，也不利于坚持党的领导。应当根据时展的要求，推动党管干部从理论上到实践上走出误区，朝着科学化的方向转变。

令人鼓舞的是，我们党对这些问题已经有了深刻的认识，传统的党管干部体制包揽了许多不该管、管不了也管不好的事情，最主要的是包揽了公众对干部的选择权，由此也产生了很多弊端。党的十七大提出，不断深化干部人事制度改革，正是因为我们党对这些问题有了更加深刻的认识。

走出认识误区，推进“党管干部”制度的科学化

那么，政党在这一授权的环节上给予公众选择权，这是不是意味着，不再“管干部”？不是的。恰恰相反，在保障公众选择权的情况下，政党活动也仍然有着巨大的空间。

实际上，公众有了选择权，并不保证他们能够选举出最能代表他们的人。真实情况往往是，如果完全由公众自己做出选择，由于信息缺乏、平常关注度不够、个人偏见等方面的原因，有的选择很可能是盲目的。要防止出现这种情况，必须对公众进行有效的引导。“党管干部”管得是否科学、有效，说到底，就在于能不能既保持党对整个干部选择过程的有效控制，又不使公众的选择权失去意义，而不在于要么为了控制而架空公众的选择权，要么为了保证公众的选择权而架空党的领导。这是我们推进干部制度改革、让“党管干部”科学化所需要把握的基本原则和基本方向。沿着这个方向，只要我们适应时代的要求，转变观念，积极贯彻落实科学发展观，走出以下几个方面的误区，“党管干部”将更加走向健全。

首先，在充分保证人民对干部的选择权的同时，加强党对人民选择的控制和引导。我们有一种并不科学的概念，似乎讲人民选择就是完全自由的选举，否则就不叫选举，这是不对的。恰恰相反，从出现政党政治以来，人民的选择从来都是在政党的引导下进行的。从这个角度讲，实际上并不存在所谓完全自由的选举。对人民的选择进行引导，正是政党的责任。人们之所以需要政党，而政党之所以即使在被人们普遍批评和指责的情况下也能够生存下来，就是因为它在政治运作中的不可替代性。在人民选择上的引导，便是政党最重要的作用之一。政党不是、也不应该放弃这种控制权，而是不要滥用它来取代人民的选择权。把握了这一点，“党管干部”就有了科学的界限。

其次，从琐碎的人头管理中摆脱出来，更多地转向通过政策导向来保证干部队伍的质量。政党的作用在于领导，而不是管理。但是，长期以来，我们的问题恰恰在于：党的组织管得越来越具体，陷入了事务主义，导致官僚主义滋生，以致形成了离开行政手段就不会领导的习惯。在管干部的问题上，尤其如此。我接触过不少组织部门的干部，其实心里都有苦恼。当干部使用出了问题，群众对组织部门颇多非议时，他们也感到委屈：编制如此紧，人手如此少，却要管那么多的干部，怎么能保证质量？这恰恰道出了我们管干部体制的根本问题：因为我们不是在管政策，而是在管人头；不是在领导，而是在管理。热衷于对具体人头进行排列组合，而不是通过政策来影响用人导向，正是陷身事务、“不善于领导”的典型表现。

再次，加大对治国理政人才培养的力度，为公众提供充足的可供选择的干部资源。每当我们把等额的人选提供给公众时，就总会听到人们质疑的声音：难道我们党就提不出更多的人才？虽然这种设问本身显得有点简单化，但它确实说明，我们为公众提供的干部资源是不够充分的。为什么？根本原因是，忙于管人头使我们缺乏足够的时间和精力。从这个意义上说，我非常赞成“党管人才”的主张。当然，这绝不是说，党要把人才也像过去管人头一样管起来，而是为人才的发展提供条件，创造环境，使各种各样的人才、包括政治家源源不断地涌现。毫无疑问，如果在每个重要岗位上我们党都能提供若干个候选人让公众来挑选，那么至少可以极大地扭转干部队伍中普遍存在的只对上负责、不对下负责的状况，滥用权力的腐败现象也必然从根本上得到遏制。