公务员薪酬改革的思考

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-年国务院的《国家公务员暂行条例》(以下简称《暂行条例》)对我国公务员的基本工资、津贴、奖金、保险、福利等以法规的形式进行了规范，这种规范构成了我国公务员现行薪酬模式。由于《暂行条例》是在建设社会主义市场经济初期制定和的，由其规范的公务员薪酬模式未能完全摆脱计划经济的影响，越来越不适应我国社会主义市场经济发展的需要，已经在一定程度上制约着我国政府管理现代化进程。改革和完善现行公务员工资福利制度，建立适合我国社会主义市场经济发展要求的公务员薪酬模式，是建设一支稳定、廉洁、高效的公务员队伍的需要，对于保障我国经济社会的持续发展，实现全面建设小康社会的目标任务具有极其重要的意义。

一、我国现行公务员薪酬模式存在的主要问题

1.个人基本工资收入与合理货币总收入倒挂。据不完全了解，在多数地区或部门中，公务员的基本工资(职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资之和)在其合理货币总收入中所占比重低于二分之一，有的仅占三分之一或更小比重。虽然公务员个人基本工资随其职务级别的变化而呈现出规律性的变化，但个人货币总收入的基准、增减幅度及运行方式等缺乏科学合理的标准和机制，表现出较重的“人为因素”。

2.个人合理货币总收入与非货币化的医疗保险住房等福利待遇倒挂。目前，公务员合理货币总收入(显性收入)大大低于非货币化的医疗保险、住房等福利待遇方面的隐性收入，本应由公务员个体自主消费的主要部分，如住房、医疗等，由于非货币化的福利待遇的存在，大多转化为由各级政府机关代为消费。其后果，一是导致公务员的整体收入和消费方式脱离市场、扭曲市场等问题的出现。二是公务员的收入已不能完全成为其市场价值的反映，不能起到有效激励公务员的作用。三是强化了各级政府机关内部自我服务体系，不利于其服务的社会化改革。

3.不同地区和部门之间公务员收入差距日益扩大。由于各地区经济社会发展不平衡，且公务员货币总收入无统一的基准，这就导致不同地区、部门、行业中同级别公务员货币收入总额中基本工资以外的部分标准不一，差额很大，而且差距在日益扩大。这种现象不利于整个国家公务员队伍的稳定，不利于落后地区吸引和留住高素质的人才，不利于各级政府管理现代化的平衡发展。

4.缺乏对自愿辞职、离职及被辞退的公务员进行合理补偿的措施。由于在《暂行条例》中对公务员辞职、离职及辞退等情况缺乏明确的规范，在实际操作中，对上述情况的补偿没有具体执行。在1998年中央国家机关机构改革中，一些单位为了精简人员，对公务员辞职等出台了不同的包括适当经济补偿在内的临时优惠政策，但这些政策既缺乏科学性、法治性，也没能一以贯之地执行下去。随着改革的深入，今后政府机关中部分岗位将实行聘用制、雇员制，根据需要辞退公务员将成为今后政府管理的重要措施，如何公平补偿被辞退的公务员，现行薪酬模式难以解决。

5.不利于解决公务员的后顾之忧。随着我国保险、医疗、住房等体制的改革，现在公务员已经享受的保险、医疗、住房等方面的优惠政策将逐步被取消，部分公务员担心个人现在的收入和积蓄在若干年后不能承受社会消费水平的变化。这些后顾之忧，一方面导致一些公务员“跳槽”到高收入的公司工作，另一方面容易造成个别公务员在行政执法过程中出现某种心理失衡而发生职务腐败。同时，由于地区与地区、部门与部门之间同级公务员的收入差距在扩大，导致心理不平衡，攀比现象猛增，客观上促使一些部门的领导同志想方设法搞钱，为大家谋福利。这是一些机关单位“小金库”屡禁不止，行业和部门不正之风盛行的根源。

二、建立新模式应确立的几个观念

一是确立公务员主体地位的观念。公务员是代表国家从事社会公共事务管理、行使国家行政权力、履行国家公务的人员，是使党和国家方针政策得到有效贯彻的主导力量，起着保障政府稳定和高效运作的重要作用。但公务员作为自然人，在服务于政府的过程中，又有着与普通公民相同的权利，如生存的权利、发展的权利、享受生活的权利等。这就要求既有与其社会价值相一致的经济收入，又有直接支配这些收入的权力。要满足公务员的这些基本权利，首要的是确立公务员的主体地位。

二是确立公务员职业社会化的观念。公务员职业的核心是社会化，是社会职业之一。只有确立公务员职业社会化的观念，才有利于这种职业标准的确立、职业行为的规范、职业人员的选拔，才有利于确立社会化的权益标准，才能对其权益进行有效的保障，同时才能对公务员进行必要的、有效的监管。

三是确立薪酬是公务员惟一收入的观念。在市场经济条件下，公务员在服务于政府、服务于社会的同时，有自身的经济权益要求，但这种要求不是无限度的。这种权益应在法定的、独立的薪酬体系中得到。现在，社会上，甚至在公务员中，个别人对公务员这一概念的理解偏颇，简单地认为“公务员”即“干部”，“干部”即“官”，“官”就是吃“皇粮”，国家应当高标准供养终身，甚至子孙也要国家全包。这种观念显然是不正确的。但事实上这种观念还在不断强化。如，个别单位一再建设超标住房；配备超标轿车；追求全而又全、更高级的福利待遇等。因此，迫切需要树立公务员薪酬是其惟一收入来源的观念。除此之外，其他非法所得应被视为违纪、违规或违法。

三、建立新模式应遵循的基本原则

一是系统性原则。作为国家主体行为的直接执行者——公务员群体，是一个完整的、独立的群体，其薪酬模式也应是科学的、完整的、独立的，具有稳定增减机制、规范化的体系。新模式与外部的关系要体现平衡比较的要求；在内部要体现按劳取酬的要求，又要考虑地区差异，具有激励作用。

二是经济性原则。新模式要体现市场配置的基础性作用，与我国经济发展相匹配，与人均国民收入相称，与人均国民收入增减相一致。在平衡比较的基础上，以较少的财力，通过公务员实现对国家社会事务的稳定、廉洁、高效的管理。

三是与国际惯例接轨的原则。这是我国加入WTO后实现政府管理与国际接轨的需要。新模式与国际惯例接轨，可以在我国经济社会发展的基础上，直观地反映我国公务员收入总水平与发达国家公务员收入总水平的差异，间接衡量我国公务员在经济发展和社会管理过程中的整体效能。

四是法治性原则。即依法支薪，公务员的薪酬要经过立法和司法程序，保证它的确立、完善和长期有效施行。以完备的法律，保证公务员制度的有效运行。

四、从实际出发，构建符合我国国情的公务员薪酬模式

1.新模式的基本构成

我国现行公务员薪酬模式带有较浓的计划经济色彩，属于“低工资、多补贴、泛福利”的模式，而基于市场经济的国际惯例做法是“高工资、低福利、自选保险”的模式。随着社会主义市场经济体制的确立，我国公务员薪酬体系应在职位分类的基础上，以级别为标准，采取“薪酬总值”的模式。薪酬总值由“工资津贴制度”、“福利制度”和“保险制度”几部分组成。

(1)关于工资津贴制度

国际上现行的工资制度基本类型：一是以职位分类为基础的工资制度，美国、加拿大等属于这类国家；二是以品位分类为基础的工资制度，英国、法国、德国等采用这种制度；三是以职位分类为主兼顾品位分类的工资制度；四是以品位分类为主兼顾职位分类的工资制度，日本、韩国的工资制度基本属于这种类型。经济社会现代化发展表明，职位分类和品位分类的界限越来越不明显，工资制度的基本形式也日趋相近。根据国际发展趋势，我国的薪酬新模式应在职位分类基础上，坚持职位和级别并重的“职级工资制”。我国多年的实践，已经完善了职级分类体系，为新旧模式的直接转换奠定了基础。

比较国际通行做法，我国新模式中工资部分应采取由基本工资和津贴两部分组成。基本工资以按劳取酬为基础，作为总收入的主体，占“薪酬总值”的60%为宜。基本工资由“级别工资、职务工资、工龄工资”三部分组成，三部分中以级别工资为基础工资，职务工资、工龄工资在级别工资的基础上上浮特定的比例。考虑到我国的实际，津贴作为鼓励到艰苦边远地区和从事特殊岗位工作的补助、对经济发达地区部分消费需要的补贴，占“薪酬总值”的10%为宜，这有利于缩小日益扩大的地区工资差别。

确定新模式中的工资水平，应考虑到我国经济社会发展的实际，同时参照国际惯例。一是在公务员内部，坚持同级同酬。以最低级别公务员的级别工资作为公务员基本工资的起点标准，即标准工资。公务员最高工资与最低工资(标准工资)之比以10倍为宜。二是测算确定公务员的基本工资起点标准及级差，应采取平衡比较的办法，相当于或略低于企业同等学历、水平、工作年限人员的平均工资收入，但应高于国家全额拨款(非盈利)事业单位同等人员的平均工资收入。

随着我国市场机制的日益完善，新模式在工资增减及激励机制上宜采取相应的配套措施。一是每年按经济发展和物价变化综合测定企业人员工资增减情况，再确定公务员工资标准的增减。二是工龄工资每年按比例增加。三是以个人职级的变化所带来的工资增长作为激励的主要动力源泉。

(2)关于福利制度

福利制度是指为了改善公务员的物质生活和文化生活而提供各种形式的补助与帮助的制度。我国在建立薪酬新模式时，也应把福利作为对在职公务员的补助。对各种带薪休假及赡养或扶养家庭成员作小额补贴。新模式中的福利总值占“薪酬总值”的10%为宜。现行的优惠性住房、医疗等福利待遇可以直接转化为基本工资、保险等。这种转化只是把隐性补贴显性化，把实物福利货币化，并不增加国家财政的支出，经过调整财政支出结构就可以实现。

(3)关于保险制度

我国现行模式中的保险制度主要体现为养老保险，以退休金为主要形式，其他形式的保险并未正常化。结合我国现状和发展需要，设计新模式中的保险内容，应由“个人自愿保险”、“强制养老保险”、“退休金”及“辞职、离职、辞退等的补偿金”几部分构成为宜。各部分所占比重为：“个人自愿保险”占薪酬总值的5%，由个人支配和选择，或作为社会医疗保险；“强制养老保险”占薪酬总值的15%，由薪酬支付中心代缴代管，本人退休，或离职、辞职、辞退，或病故等情况之一出现后，由薪酬支付中心连本带息一次性支付给个人或家属；“退休金”为个人退休当年基本工资的60%。根据公平原则，对“无过错而辞职、离职、辞退等人员的补偿金”，其补偿金额应是其从事公务员期间基本工资总额的40%—50%为宜，采取一次性补偿；其从事公务员期间的保险、福利等随个人账户转移。实行“补偿金”形式，将为公务员转岗、分流，加快新陈代谢创造较好的“出口”条件。新模式中的各种保险金的提取，随公务员工作的结束而终结，退休金的发放转到社会保障体系中。

2.新模式的统一管理

依据系统性原则，为确保新模式成为完整、独立的运行体系，应实行公务员薪酬总值支付中心制度。根据我国行政区划和地域差异，可以在财政部设立独立的公务员薪酬总值支付中心，在中央国家机关和各省(区、市)设立分中心，对公务员的基本工资、津贴、保险、福利实行直接管理，取消现行模式中工资福利等隶属机关单位的部门管理制。全国各级公务员名单及其薪酬总值应在网上向社会公开，保证公务员个人财产及收入接受公众监督。

现代化的支付和管理手段可以满足新模式统一管理的要求。统一管理利大于弊。一是每年对全国公务员数量以及公务员薪酬总成本可以直接控制，真正实现编制、人员和成本的统一，在保证财政支出稳定增减的基础上，控制公务员的总体规模。二是确保不同地区、部门公务员工资水平相当，缩小日益扩大的差距。三是实现政府机关与事业单位完全脱钩。四是确保政府机关基础建设和管理资源有效利用，从体制上切断个别单位变相“洗钱”的途径。五是能够对公务员的收入进行直接监控。

总之，建立适合我国社会主义市场经济体制要求的公务员薪酬模式，是实现公务员制度中有关录用、考核、晋升、处分、退休、辞职、辞退等相关制度的重要保障体系，是政府管理现代化的关键，是完善我国社会主义市场经济体系的重要标志之一。创新体制，确立公务员薪酬新模式，将推动我国社会保障体制的建立和完善，公平调节社会分配和再分配过程，完善我国社会主义市场经济体系，有利于从源头上预防和防止腐败问题，为建立高效廉洁的公务员队伍，促进社会经济持续稳定发展，起到基础性的调控作用。