乡镇党委职责的调研报告

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为了探索新形势、新体制下乡镇工作良性运行机制，正确界定乡镇党委职责和乡镇政府职能，我们采取召开座谈会、下发调查表、查阅资料等形式，进行了认真详细的调查研究。由此，对乡镇党委、政府履行职责、发挥作用有了一个较为全面的了解和认识。

一、对乡镇党委、政府履职情况的基本估价

从当前乡镇工作运行的现状来看，乡镇党委、政府作为我国政权体系中最基层的组织，大都能按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中国共产党农村基层组织工作条例》等有关法规中规定的职责职能，认真贯彻执行党在农村的方针政策，坚持立党为公、执政为民，引导群众调整农村经济结构，拓宽农民增收渠道，积极推进社会主义民主法制建设和精神文明建设，为农村基层组织建设、农村经济发展和社会稳定发挥了十分重要的作用。同时也必须看到，当前乡镇党委、政府在履职过程中还存在着诸多问题，与新形势的发展变化有较多不相适应的地方，主要表现有三：

1、角色错位。一是党政不分。按照党章和有关组织条例，乡镇党委对乡镇工作实行政治领导，即宏观领导，以体现其核心领导地位。但在实际工作中，有的乡镇党委没把主要精力放在宏观的决策上，而是放在对决策的执行行为中，把党政联席会当成“管总”的会，由此讨论决定任何事务，把自己置于行政“长官”的位置，使党委与政府形成了事实上的服从与被服从的行政式领导关系。二是政企不分。有的乡镇党委政府对所属企业实行“大包大揽”，既成了财产所有者代表，又成了企业经营者代表，还是社会管理代表。对企业改制清算也是一竿子插到底，由乡镇党委、政府说了算。三是事权不分。农村工作千头万绪，为了推动工作，维护农村社会稳定，乡镇党委、政府不得不“腾”出手来，去解决那些本应由乡镇部门和村级组织解决的具体问题，久而久之，乡镇部门和村级组织就产生了强烈的依赖心理。造成乡镇部门和村级组织想管事没威望，乡镇党委政府忙于解决小事情。

2、职权越位。一是越位行政。一些乡镇党委、政府存在着以法争权，视法为器等问题。如一些乡镇在开展农村税费收缴、征地、房屋拆迁等工作时，由乡镇干部直接参与执法，越权行政等。二是越位充当经济活动主体。一些乡镇党委、政府在发展地方经济时，代替农民决策，强制农民进行所谓经济结构的调整，定指标、搞开发、办企业，结果劳民丧财，造成巨大的资源浪费。三是越位干预经济活动。有的乡镇党委、政府对乡村集体经济组织进行不适当的行政干预，强行要求效益好的企业、村集体在投资、担保贷款、资产重组等方面照顾劣势企业、后进村，甚至向企业和村集体摊派行政性支出。

3、职能缺位。一是党和国家的方针政策落实不到位。党和国家出台的有关政策措施在乡镇有时很难落实到位。比如有关减轻农民负担的政策，农村基本养老保险、基本医疗保险等社会保障体系的建立，有关文化、教育、科技投入的规定等。二是监督管理执行不到位。乡镇承担繁重的社会管理和市场监管职能，但在实际工作，还存在监督管理不到位情况。比如和地方市场秩序、社会安全等紧密相关的环保、食品安全、技术监督等，在乡镇没有相关的职能部门，因此，导致农民在市场上买了假种子不能成收找政府扯皮；老百姓遇车祸得不到相应的处理堵塞交通；居民邻里间争吵出现伤害不找司法部门找乡镇领导等等。这都说明乡镇解决纠纷的机制还很不完善，上访、调解、裁决、复议等纠纷解决方式缺乏衔接和整合，制约着乡镇化解纠纷功能的全面发挥。三是服务功能履行不到位。乡镇党委政府作为本区域内公共产品提供的公共部门，其公共服务的功能不容忽视。但实际情况并不理想，如农业技术推广、文化宣传等公共服务功能基本履行不到位；农民现在最需要的道路、通讯、电力等基础设施，以及对天灾人祸的社会保障，均难以全面到位。

二、影响乡镇党委政府履行职责、发挥作用的因素分析

（一）政治因素

一是党政职责不明晰。当前，乡镇党委与乡镇政府平行运行，党政分工缺乏明确的依据和界限，这就不可避免的造成乡镇党政职能重叠，导致权力运行双轨制。在乡镇工作实际运行中，乡镇党委如何实施对经济工作的领导很难把握好。其结果是，要么党委包揽政府工作过多，以党代政；要么政府权力过多，不尊重党委领导，造成党不管党的工作局面。

二是乡镇事权不相称。当前，乡镇党委和政府行政管理职能主要是靠设立在乡镇的职能部门支撑。目前，上级政府有关部门在乡镇的派出机构达10多个，占整个乡镇的50%左右，这些派出机构掌握着大量的行政职权。如公安、税务、工商、法院、土地、教育、交警等部门在乡镇均设有派出机构，这些机构工作在乡镇，但人财物的权力和业务管理权大都分属上级政府各部门，乡镇无权过问。这一条块分割的格局，不利于乡镇职责的有效发挥，不利于统一的行政管理。这种部门掌权、乡镇调协的行政管理体制，实际上是削弱和肢解了乡镇党委和政府法定职责的整体性，乡镇责任大、权力小，导致乡镇在实际工作中的被动和缺位。

三是相关规定界定不明确。在乡镇党委政府的职责职能设置中，存在着结构不合理、工作目标单一、主体关系不顺等问题。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇政府有7项职权，《中国共产党农村基层组织工作条例》规定乡镇党委有6项职责任务，在实际落实中并不太理想。其中许多职责职能泛化，乡镇党委政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，就象一个全能的组织。

四是政绩考评方式不完善。当前，对乡镇党委政府的政绩考评模式是一种至上而下的刚性指令式管理模式。这种“只要对上负责”的考评方式，存在较大的不合理性和人为因素。有些指令的数字不是来自基层的实际，而且完全来自上级计划数字的分解，有的乡镇实际应该承担的工作职责并不完全相符和接轨。这很容易让乡镇干部在实际工作中产生驱利行为，习惯于对上负责，对下就可少负责，甚至不负责，从而造成乡镇党委和政府不能正确履职。

（二）经济因素

一是财政困难，乡镇党委和政府履行职责的物质基础匮乏。当前乡镇财政困难问题较为普通，特别是在中西部内陆乡镇尤为突出，而且有不断加重的趋势。主要是工资性支出压力大，税费改革后基层财力减少幅度较大，乡镇财政兜底压力大。由于乡镇财政经费不足，许多乡镇党委政府运转困难，一年上头为“保工资、保运转”而忙乎，导致其职责出现“真空”。

二是债务缠身，乡镇党委和政府履行职责的难度加大。近些年，乡镇债务负担沉重的问题日益突出。据权威数据资料统计，目前全国乡镇总负债保守估计在2000亿元左右，平均每个乡镇400万元左右。这些债务还不包括乡镇企业和村级组织负债。沉重的债务负担不仅造成乡镇的信用危机，使乡镇党委和政府在农民群众中的威信和可信度越来越低，而且进一步加大了乡镇干部工作压力，导致乡镇党委和政府在农村许多领域无法履行职责。

三是发展乏力，乡镇党委和政府履行职责的能力下降。当前，由于乡镇财政普遍困难，新的投资项目极少，老的项目又难以维持，税源越来越少。由于乡镇财力不足，乡镇党委政府对地方经济和社会事业发展的扶持能力愈来愈弱，支持农村基础设施建设资金严重短缺，社会公共事业发展后劲不足；乡镇扶持农村生产建设性支出下降，农村经济社会发展不顺，可持续发展受阻；农村社会保障体系建设滞后。乡镇提供的公共品不足，导致了乡镇党委和政府职责的缺位，从而造成其权威性的降低和公共管理的低水平运行。

（三）社会因素

一是思想观念滞后。受传统思想影响，在农村实际工作中，农民群众不通过法律维护自身的权益，而习惯于大小事情都要找政府“讨说法”，而且通常采取越级上访、堵门静坐等方式来表达自身的要求，使得乡镇党委和政府不得不耗费大量精力来调解民间的各类矛盾，从而影响和牵制了其对法定职责的充分履行。同时，受“官本位”思想影响，部分乡镇领导有的习惯于搞“一言堂”、家长制，争权揽利，包揽一切；有的习惯于发号施令、瞎指挥、乱点谱，从而直接导致其行政决策缺乏科学性，工作中不可避免会出现缺位和越位问题。

二是社会协调机制滞后。当前，我国的改革发展正处于一个关键时期，城乡差距、地区差距和贫富差距较大的问题还没有完全消除，教育发展不平衡以及医疗与公共卫生等问题仍然较为突出，而我国经济和社会协调机制明显滞后，使乡镇党委政府面对问题，缺乏相应的应对之策。

三是社会改革进展滞后。随着农村改革的深入，改革的社会基础和利益群体正在发生分化，改革已不能普遍增加各群体的利益，有些既得利益群体要丧失部分利益，使得深化改革的难度加大，复杂性加深，改革步伐放慢。同时，在改革过程中，农村社会关系包括群众的利益关系处于大调整之中，各种矛盾也逐步凸现出来。如农村土地资源占有不均的矛盾，农村债务化解的矛盾，乡镇人员分流的矛盾等，解决起来难度很大，分散和牵制了乡镇党委和政府的工作精力，导致其在农村许多领域履职“不作为”。

三、新形势对乡镇党委政府履行职责，发挥作用的新要求

1、党的十六大和十六届三中全会对乡镇党委政府的工作目标、发展要求提出了新要求。就工作目标而言，党的十六大向全党和全国人民提出了全面建设小康社会的目标要求。这一目标，要使经济更加发展。民主更加健全，科技更加进步，文化更加繁荣，社会更加和谐，人民生活更加殷实。这就要求乡镇党委政府努力践行“三个代表”，始终在全局的高度，转变职能，发挥作用，特别要联系改革开放和农村工作实际，明确奋斗目标，理清发展思路，带领群众的致富奔小康。就发展要求而言，党的十六届三中全会提出要树立科学的发展观。科学发展观的本质和核心是以人为本，基本内容是全面、协调和可持续发展，基本要求是统筹兼顾。适应这一要求，乡镇党委政府要不断增强科学发展意识，坚持以人为本，一切工作以维护和发展人民群众的根本利益为出发点和落脚点；既要抓物质文明建设，又要抓政治文明和精神文明建设，既要重速度和效益，又要重结构和质量，既要抓经济发展，又要保证人口、生态、环境、资源与之相适应。

2、农村税费改革和乡镇综合配套改革对乡镇党委政府的领导方式、服务水平提出了新要求。农村税费改革和乡镇综合配套改革是农村的第二次革命，在农村引起了深刻的变革和广泛的影响。它有效地减轻了农民负担，进一步密切了党群关系，维护了社会稳定。同时也给乡镇党委政府履行职责、发挥作用提出了新要求。就领导方式而言，要求乡镇党委政府在实践中掌握新知识，积累新经验，增长新本领，努力实现三个转变，一是在领导方法上要由过去依靠行政手段为主向依靠法律、经济、道德、行政手段的综合运用转变，特别要善于依法行政、依法办事。二是在管理方法上要由过去相对封闭甚至神秘的“家长式”作风向公开的、民主的、开放的方式转变。三是在推动工作的方法上要由过去的计划式、命令式向示范服务、依靠典型引路上转变。就服务水平而言，要搞好培训，增强服务本领；培育载体，健全服务体系；上下联动，拓宽服务领域；改进作风，牢记服务宗旨，努力搭建服务农村、服务农业、服务农民的大平台。

3、“四个多样化”对乡镇党委政府的管理、组织、协调等方面的能力提出了新要求。随着改革开放和社会主义市场经济的发展，社会经济成分，组织形式，就业方式，利益关系和分配方式日益多样化，比如，农村区域经济的不平衡发展、农民阶层的分化、农民经济收入差距的拉大、农村部分党员的作用减弱等等，这就要求乡镇党委政府适应新变化，在实践中以改革的精神进行探索，不断提高科学判断形势、驾驭市场经济、依法行政等各方面能力，在发展观念、组织设置和工作机制等方面不断创新，按照“三个代表”要求，强化服务观念，规范工作行为，拓宽工作领域，打牢工作基础，在实践中不断健全相互配套，紧密衔接，约束有力的一整套乡镇工作运行机制。

4、民主法制的日益健全对乡镇党委政府工作的规范性、制度性提出了新要求。随着《全面推进依法行政实施纲要》和《行政处罚法》、《行政许可法》等一系列重大政策、措施和法规的出台，我国推进依法治国的进程进一步加快。这就要求乡镇党委政府尊重法律、遵守法律、崇尚法律，按照科学化、民主化、规范化的要求，转变职能，规范行为。在履职过程中，一要合理合法。一切工作要体现公平、公正、平等；一切行为要依照法律、法规、规章的规定进行。二要程序正当。严格遵循法定程序，依法保障人民群众的知情权、参与权和选择权。三要高效便民。提高办事效率，开展优质服务。

四、新形势下发挥乡镇党委和政府职能作用的建议和对策

（一）科学界定职责，实现职权归位。

1、理顺党政关系，切实解决党政不分问题。乡镇党委对乡镇工作起领导核心作用，但这决不是说，乡镇党委就可以包揽具体的行政事务。乡镇党委的职责主要是抓好党的路线、方针、政策的贯彻执行，抓好农村群众的思想政治工作，抓好党员干部的管理。乡镇党委对乡镇政府的领导，主要体现对事关全局的问题作出决策，负责选拔、考核干部等，而不是包办乡镇政府的具体工作。乡镇党委对经济工作的领导，应体现在三个方面：一是宏观指导，谋全局、把方向、管大事；二是对政府和经济组织的工作实行监督，保证党的方针、政策贯彻执行；三是提高党员干部队伍的思想政治觉悟和市场经济意识，发挥党员的先锋模范作用。在经济工作中，乡镇党委应该发挥定向、监督、引导作用。乡镇政府主要职责是抓好行政事务，认真落实国家政策，严格依法行政，发展乡村经济、文化和社会事务，提供公共服务，维护社会稳定。只有坚持党政职责分开，才能避免权力过分集中，以党代政，党政不分，才能使党与政各司其职，发挥作用。

2、遵循有关法规，细化条款内容，切实解决职责职能泛化问题。制定乡镇党委的职责要遵循《党章》、《中国共产党农村基层组织工作条例》；确定乡镇政府职能要遵循《宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。同时要着力解决职责泛化、抽象化等问题，突出条款内容的针对性、实效性和可操作性。乡镇党委、政府的职责职能方面的相关条款要做到内容全面、界定准确、便于操作。比如，《中国共产党农村基层组织工作条例》对乡镇党委的职责界定为6个方面，内容相对抽象，在制定《乡镇工作条例》时，应将乡镇党委的职责具体化、明确化，将《中国共产党农村基层组织工作条例》中规定的经济建设、精神文明建设、干部队伍和领导班子建设及党员队伍建设等方面内容，结合新形势发展要求进行综合提炼、归并细化；乡镇政府的职能在遵循《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的前提下，要根据乡镇工作实际，对其相关的行政工作进行适当界定，同时要按照十六大提出的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四项职能内容，进行明确细化，尤其是围绕建设服务型政府目标，突出公共服务职能，切实解决政府“越位”、“错位”等问题。

3、突出发展主题，明确工作重点，切实解决主要职责不明问题。发展是硬道理。只有发展了，才能为乡镇党委政府发挥职能作用提供广阔的工作舞台和发展空间。制定乡镇党委职责，明确政府职能，要把经济社会发展作为主要内容。在职责职能的设置上，根据乡镇的实际，乡镇工作的重点要放在“指导、协调、管理、服务”8个字上来，要把乡镇党委、政府坚决地从直接从事的经营管理中退出来，做到“有所为有所不为”，实现“三个转向”，即由微观转向宏观，由管理转向服务，由抓具体转向抓环境。强化指导功能，引导群众调整产业调整，发展农村经济，落实党在农村的基本政策；强化协调功能，按照科学发展观的要求，营造有利于二、三产业发展的经济发展环境和氛围；强化管理功能，尤其加大市场监管力度，加大治理整顿力度，把干部群众的积极性、创造性调动和发挥出来；要强化服务功能，重点是要为群众提供技术、信息、资金及公益事业等方面的服务。

（二）改革管理体制，规范工作运行机制。

1、改革乡镇领导体制。乡镇这一级直接面对基层，面对广大农民群众，会遇到很多纷繁复杂的情况，因此必须要有一个高度统一、高效、精干的领导机构。相对于分权型的领导模式来说，需要一个相关集权型的领导模式。其目的就是在于保证决策的高度统一性和时效性。要减少领导职数，本着精干、统一、高效的原则，实行领导班子交叉任职，党委书记和乡镇长原则上实行一肩挑，完成形成一个领导核心，这个人选应该是一个既懂党务，又懂经济，又能左右协调的一个复合性人才。乡镇党委委员和乡镇政府副职也可以交叉兼职。仅此一项，乡镇领导的职数至少可比原来减少一半左右。乡镇党委书记与人大主席团主席也可由一人担任，因党委和人大主席团都是由最高权力的党代表大会和人民代表大会选举产生，而且乡镇的一切重大问题由党代会和人民代表大会决定。这样既可减少乡镇领导职数，也便于乡镇各项工作更能协调统一。

2、简政放权。一是按照乡镇综合配套改革要求，进一步压缩乡镇站所，撤并机构。要对乡镇设置的各类站所和垂直延伸，派驻机构的人员编制进行清理和核定，从严控制编制；坚决排除部门干预，推行综合执法改革，不强求上下业务对口设置机构，将设置过多过散的站所，按照职能进行归并，同时积极创造条件，让其向企业化，社会化市场方向发展。二要县市职能部门应当把该放的权力下放到乡镇。把这些部门分设在乡镇的派出机构的事权、人权、财权下放到所在地的乡镇，便于乡镇充分行使管理职能。县市部门和乡镇都要摆正位置，做到不越位，不错位，互相支持，共同为振兴地方经济作贡献。三是重新定位政府与企业、政府与公民社会的关系。由过去的政府本位逐步过渡到社会本位，把属于企业和社会的权利交给企业和社会，把市场能够调节的事务交给市场。要向企业放权，实行政企分开，落实企业的自主地位。要向事业单位放权，实现政事分开。使事业单位与政府脱钩，走向市场，成为市场经济中具有独立法人地位的活动主体。要向社会放权，合理划分公共领域与私人领域的界限。政府职能只限于公开领域，所有私人领域的事务应主要由社会自我管理。向社会放权还包括向村民的自治组织放权，增强公民自治能力。要通过简政放权，逐步限制党委政府的职能范围，规范工作方式，使乡镇党委政府由“全能型”向“有限型”过渡。

3、加强规范化、制度化建设。与乡镇工作其他方面相比，制度问题是要带有根本性、全局性、稳定性和长期性。建立乡镇工作有序的运行工作机制，要切实建立健全各项制度，严格按制度办事。乡镇党委要根据自身特点，按照党纪党规的要求，建立和完善党的组织制度，按照整体性、系统性的原则，加强体制和机制建设，狠抓制度执行落实，着力规范决策行为、工作行为、廉洁行为，防止官僚主义、党政不分、以党代政等现象发生；乡镇政府要加强自身规范化建设，依法建制。要依据国家的法律、法规，因地制宜地制定乡镇政府的各项具体工作制度，使政府工作有章可循。这些工作制度包括政府工作制度，决策程序与议事规则，部门设置和职责任务，组织和个人行为准则，考核、奖惩、监督和管理办法，各项服务措施等一系列制度。同时要深化行政审批制度改革，把政府从大包大揽、无所不管的观念和做法中解放出来；降低乡镇政府的行政和服务成本，提高服务质量和效率，建立制度化的政府协调机制。

（三）完善考评体系，宽松工作环境。

上级党委政府对乡镇工作的考核评价，对乡镇党委政府的履职具有重要的导向作用。上级组织在考评乡镇党委政府过程中，一要依据职能职责，确立目标内容。要根据乡镇党委政府各自特点，有目的地选择考评内容。就乡镇党委而言，应重点考评宏观“抓总”的情况和党建工作，包括思想政治建设、领导班子和干部队伍建设、党的基层组织建设、党风廉政建设等等；就乡镇政府而言，重点考评政府在经济调控、市场监管、社会管理和公共服务等方面的作为。如社会治安、市场秩序管理、社会保障、社会稳定等。二要讲求科学方法，合理设置考核指标。要坚持突出重点，采取分层分类，动静结合、定性定量相结合的方法，确保考评指标具有针对性、层次性和导向性。三要运用考评结果，发挥导向作用。要将科学合理的考评结果与乡镇班子建设和干部队伍的教育管理结合起来，与乡镇班子调整任用及评先表优、工资晋级挂起钩来，以正确的考评指标、考评方式、考评结果来引导乡镇党委政府正确履行职责，发挥职能作用。另外，县市以上党委政府要相应地进行自上而下地改革，规范职责权限，理顺管理体制；要充分关心支持乡镇党委政府的工作，绝不能再用行政命令的方式违规向一下级党委政府下达不该它们承担的任务指标；要运用一切新闻媒介，加强舆论宣传，为乡镇党委政府正确履行职责创造良好的舆论氛围和工作环境。

（四）加强自身建设，塑造良好形象。

乡镇党委政府履行职责、发挥作用，要有一个良好的外部环境，但关键要靠自身的不懈努力。要适应新的发展形势，按照十六大、十六届三中全会提出的全面建设小康社会和树立科学发展观的要求，切实加强自身建设。就乡镇党委而言，要按照“五个好”的目标，一要加强组织建设。按照党的干部队伍“四化”方针和德才兼备的原则，真正把那些在带领群众共同致富当中党性强、作风正、政绩突出、群众公认的优秀党员干部选拔到乡镇党委领导班子中来，特别是要注意选准、配强乡镇党委书记和乡镇长。要注意解放思想，更新观念，大胆把优秀的年轻干部选拔进乡镇党委班子，使乡镇党委班子人员年龄形成梯次结构。要建立健全后备干部队伍，加强后备干部的教育培训，切实提高素质。二要加强思想政治建设。用科学的理论武装党员干部，做到学用结合，学以致用，认真研究解决农村在新的发展阶段出现的新情况和新问题。三要加强民主集中制建设。四要加强党风廉政建设。就乡镇政府而言，一要转变管理方式，建立服务政府。要转变单一的管理方式，采取法律的、经济的等多种富有弹性的方式，间接地管理各项事务。二要严格依法行政，建立法治政府。要加强对乡镇干部的法制教育，认真落实省委、省政府《关于全省乡镇干部行政行为的三项规定》。三要坚持政务公开，建立透明政府。通过公开办事依据、办事程序、办事结果和收费标准，使乡镇政务的所有领域和全部过程向社会公开，努力构建公开、透明的“阳光政府”。四要推进机构改革，建立高效政府。认真落实《省委、省政府关于推进乡镇配套改革的意见（试行）》，加大改革力度，规范规构设置，严格编制管理，分流岗余人员。五要加强社会监督，建立廉洁政府。进一步规范乡镇干部的职务消费行为，推进公共支出管理改革，强化对乡镇领导干部的民主监督。促使政府公正廉洁。