党委政府履职调研报告

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新形势、新体制下如何有效发挥乡镇党委的职能作用，建立健全乡镇工作良性运行机制，成为当前农村基层组织建设的一个重要课题。

一、存在问题

从当前乡镇工作运行的现状来看，乡镇党委、政府作为我国政权体系中最基层的组织，大都能按照《地方组织法》、《中国共产党农村基层组织工作条例》等中规定的要求，认真履行职责，为农村经济发展和社会稳定发挥了重要作用。但也必须看到，当前乡镇党委、政府在履职过程中还存在着诸多问题，与新形势的发展变化有较多不相适应的地方，主要表现有三：

1、角色错位。一是党政不分。按照有关规定，乡镇党委对乡镇工作实行政治领导，即宏观领导，以体现其核心领导地位。但在实际工作中，有的乡镇党委没把主要精力放在宏观的决策上，而是放在对决策的执行中，把党政联席会当成“管总”的会，由此讨论决定任何事务，把自己置于行政“长官”的位置，使党委与政府形成了事实上的服从与被服从的行政式领导关系。二是事权不分。农村工作千头万绪，为了推动工作，维护农村社会稳定，乡镇党委、政府不得不“腾”出手来，去解决那些本应由乡镇部门和村级组织解决的具体问题，久而久之，乡镇部门和村级组织就产生了强烈的依赖心理。造成乡镇部门和村级组织想管事没威信，乡镇党委政府忙于解决小事情。

2、职权越位。一是越位行政。一些乡镇党委、政府存在着以法争权、视法为器等问题。有的乡镇在开展农村税费收缴、征地、房屋拆迁等工作时，由乡镇干部直接参与执法，越权行政等。二是越位充当经济活动主体。有的乡镇对所属企业实行“大包大揽”，既成了财产所有者代表，又成了企业经营者代表，还是社会管理代表。对企业改制清算也是一竿子插到底，由乡镇党委、政府说了算。三是越位干预经济活动。有的乡镇对乡村集体经济组织进行不适当的行政干预，强行要求效益好的企业、村集体在投资、担保贷款、资产重组等方面照顾劣势企业、后进村；有的强制农民进行所谓经济结构的调整，定指标、搞开发、办企业，结果劳民丧财，造成巨大的资源浪费。

3、职能缺位。一是党和国家的方针政策落实不到位。党和国家出台的有关政策措施在乡镇有时很难落实到位。比如有关减轻农民负担的政策，农村基本养老保险、基本医疗保险等社会保障体系的建立，有关文化、教育、科技投入的规定等。二是监督管理执行不到位。比如，与地方市场秩序、社会安全等紧密相关的环保、食品安全、技术监督等，由于在乡镇没有相关的职能部门，因此在实际工作很难及时监管到位。三是服务功能履行不到位。据调查，目前乡镇的农业技术推广、文化宣传等公共服务功能十分脆弱。据我市农业部门统计，每年因农业科技服务功能不完善而损失的资金高达1000万元。农民现在最需要的道路、通讯、电力等基础设施，以及对天灾人祸的社会保障，也难以全面到位。

二、主要原因

一是党政职责不明晰。当前，乡镇党委与乡镇政府平行运行，党政分工缺乏明确的依据和界限，这就不可避免的造成乡镇党政职能重叠，导致权力运行双轨制。在乡镇工作实际运行中，乡镇党委如何实施对经济工作的领导很难把握好。其结果是，要么党委包揽政府工作过多，以党代政；要么政府权力过多，不尊重党委领导，造成党不管党的工作局面。

二是乡镇事权不相称。目前，上级政府有关部门在乡镇的派出机构达10多个，占整个乡镇站所的50%左右，这些派出机构掌握着大量的行政职权，如公安、税务、工商等。这些机构工作在乡镇，但人财物的权力和业务管理权大都分属上级政府各部门，乡镇无权过问。这种部门掌权、乡镇调协的行政管理体制，实际上是削弱和肢解了乡镇党委和政府法定职责的整体性。

三是职责设置不科学。在乡镇党委政府的职责职能设置中，存在着结构不合理、工作目标单一、主体关系不顺等问题。《地方组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》分别规定乡镇政府有7项职权、党委有6项职责，在实际落实中并不理想。其中许多职责职能泛化，乡镇党委政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，就象一个全能的组织。

四是政绩考评不完善。当前，对乡镇党委政府的政绩考评模式是一种至上而下的刚性指令式管理模式。这种“只要对上负责”的考评方式，存在较大的不合理性和人为因素。有些指令的数字不是来自基层的实际，而且完全来自上级计划数字的分解，有的乡镇实际应该承担的工作职责并不完全相符和接轨。这很容易让乡镇干部在实际工作中产生驱利行为，习惯于对上负责，对下就可少负责，甚至不负责，从而造成乡镇党委和政府不能正确履职。

五是乡镇运转无保障。当前乡镇财政困难问题较为普通，特别是在中西部内陆乡镇尤为突出，而且有不断加重的趋势。主要是工资性支出压力大，税费改革后基层财力减少幅度较大，乡镇财政兜底压力大。由于乡镇财政经费不足，许多乡镇党委政府运转困难，一年上头为“保工资、保运转”而忙乎，导致其履职出现“真空”。

三、建议与对策

1、理顺党政关系。乡镇党委对乡镇工作起领导核心作用，但这决不是说，乡镇党委就可以包揽具体的行政事务。乡镇党委的职责主要是抓好党的路线、方针、政策的贯彻执行，抓好农村群众的思想政治工作，抓好党员干部的教育管理。乡镇党委对乡镇政府的领导，主要体现对事关全局问题的决策、干部的选拔考核等方面，而不是包办乡镇政府的具体工作。乡镇党委对经济工作的领导，主要是宏观指导，谋全局、把方向、管大事；乡镇政府主要职责是抓好行政事务，认真落实国家政策，严格依法行政，发展乡村经济、文化和社会事务，提供公共服务，维护社会稳定。

2、改革管理体制。一要改革乡镇领导体制。本着精干、统一、高效的原则，减少领导职数，实行领导班子交叉任职，便于乡镇各项工作协调统一。二要实行简政放权。按照乡镇综合配套改革要求，进一步压缩乡镇站所，撤并机构。对乡镇设置的各类站所和垂直延伸，派驻机构的人员编制进行清理和核定，从严控制编制；坚决排除部门干预，推行综合执法改革。同时乡镇党委政府要向企业、事业单位和村级组织放权，实行政企分开、政事分开。县市职能部门要把该放的权力下放到乡镇。三要加强规范化、制度化建设。与乡镇工作其他方面相比，制度问题是要带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要建立乡镇有序运行工作机制，必须切实建立健全各项制度，严格按制度办事。乡镇党委要根据自身特点，按照党纪党规的要求，建立和完善党的组织制度，按照整体性、系统性原则，加强体制和机制建设，狠抓制度执行落实，着力规范决策行为、工作行为、廉洁行为，防止官僚主义、党政不分、以党代政等现象发生；乡镇政府要加强自身规范化建设，依法建制。要依据国家的法律、法规，因地制宜地制定乡镇政府的各项具体工作制度，使政府工作有章可循。这些工作制度包括政府工作制度，决策程序与议事规则，部门设置和职责任务等。同时要深化行政审批制度改革，把政府从大包大揽、无所不管的观念和做法中解放出来；降低乡镇政府的行政和服务成本，提高服务质量和效率，建立制度化的政府协调机制。另外，县市以上党委政府要相应地进行自上而下地改革，规范职责权限，理顺管理体制，绝不能再用行政命令的方式违规向党委政府下达不该它们承担的任务指标；要运用一切新闻媒介，加强舆论宣传，为乡镇党委政府正确履行职责创造良好的舆论氛围和工作环境。

3、科学界定职责。界定乡镇政府党委的职责既要遵循《宪法》、《党章》、《中国共产党农村基层组织工作条例》和《地方组织法》等有关法规，又要着力解决职责泛化、抽象化等问题，突出条款内容的针对性、实效性和可操作性。如乡镇党委的职责不仅包含《中国共产党农村基层组织工作条例》中职责部分规定的6项内容，而且应将其它的经济建设、精神文明建设、党员队伍建设等内容，结合新形势发展要求进行综合提炼、归并细化；乡镇政府的职能在遵循《地方组织法》的前提下，要结合乡镇工作实际，按照十六大提出的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四项职能内容，进行明确细化。

4、完善考评体系。上级党委政府对乡镇工作的考核评价，对乡镇党委政府的履职具有重要的导向作用。一要依据职能职责，确立目标内容。要根据乡镇党委政府各自特点，有目的地选择考评内容。乡镇党委应重点考评宏观“抓总”的情况和党建工作，包括党的基层组织建设、党风廉政建设等；乡镇政府应重点考评政府在经济调控、市场监管、社会管理和公共服务等方面的作为。如市场秩序管理、社会保障、社会稳定等。二要讲求科学方法，合理设置考核指标。要突出重点，采取分层分类、动静结合、定性定量相结合的方法，确保考评指标具有针对性、层次性和导向性。三要运用考评结果，发挥导向作用。要将科学合理的考评结果与乡镇班子建设和干部队伍的教育管理结合起来，与乡镇班子调整任用及评先表优、工资晋级挂起钩来。

5、突出发展主题。发展是硬道理。只有发展了，才能为乡镇党委政府发挥职能作用提供广阔的舞台和空间。制定乡镇党委政府职责，要把经济社会发展作为主要内容。在职责职能的设置上，当前乡镇党委政府的工作重点要放在“指导、协调、管理、服务”8个字上来，把他们坚决地从直接从事的经营管理中退出来，做到“有所为有所不为”，实现“三个转向”：由微观转向宏观，由管理转向服务，由抓具体转向抓环境。强化指导功能，引导群众调整产业调整，发展农村经济，落实党在农村的基本政策；强化协调功能，按照科学发展观的要求，营造有利于二、三产业发展的经济发展环境和氛围；强化管理功能，尤其加大市场监管力度，加大治理整顿力度，把干部群众的积极性、创造性调动和发挥出来；要强化服务功能，重点是要为群众提供技术、信息、资金及公益事业等方面的服务。