人事制度与经济发展调研报告

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引言

全面回顾总结改革开放20多年来，*市推进干部人事制度改革的基本经验，针对当前干部群众和社会各界反映比较强烈的问题，提出解决问题的对策，加大工作力度，深化干部人事制度改革，为建设现代化新*提供强有力的组织保证，这是今年省委组织部下达给我市的课题任务。为了搞好该课题的调研工作，部委加强了领导，本部有关处（室）和11个县（市、区）委组织部、市委政研室、市管理科学研究院、市经济研究所共同参加，分12个分课题进行。经过4个来月的调查研究，形成了11个分课题报告。在此基础上，我们查阅了20年来*市委组织部有关档案资料，同时还与*经济界人士举行座谈。通过分析比较，我们认为，*干部人事制度改革与经济社会发展密切相关，两者互为影响，相互促进，构成了*经济社会发展与干部人事制度改革特有的内在联系格局。因此，我们从两者的适应性角度，深入分析研究，形成了该课题的总报告。

一、*经济发展与干部人事制度改革不同阶段的简要回顾

党的十一届三中全会以来，*人民在邓小平理论的指导下，坚持敢闯敢冒，敢为人先，大胆解放思想，敢于冲破一切束缚生产力的旧观念、旧思想、旧框框，率先进行市场取向改革，率先发展市场经济，率先进行所有制结构调整，走出了一条具有*区域特色的发展路子，国民经济和社会发展取得了令人瞩目的成就。在经济体制发生了深刻变化的同时，干部人事制度也顺应时展的需要，进行了多项改革实践，努力创造出优秀人才脱颖而出的环境，使大批德才兼备的优秀干部走上领导岗位，为*经济和社会发展提供了强有力的组织保证。

1、1978年12月—1984年12月，改革启动阶段。这一阶段的起点是1978年12月党的十一届三中全会的召开，到1984年底改革开放以来第一次机构改革结束止。这一阶段也是第一次思想解放，冲破了“两个凡是”的禁锢，拉开了当代中国社会伟大变革的序幕，带来了*各种经济成分共同发展，形成了乡村家庭工业蓬勃发展和各种专业市场快速形成的发展格局。据统计，1984年*市共有大小商场393个，年成交额达10.4亿元，其中有135个属于专业市场，年成交额9.55亿元。

这一阶段干部工作主要是贯彻1979年7月中央召开的粉碎“”后第一次全国组织工作会议的精神。*市的组织干部工作按照党中央和省委的部署，开展了干部工作的拔乱反正，集中精力搞“揭批查”运动，落实干部政策、平反冤假错案。这一时期，干部人事制度改革还未提上议事日程，但是改革已在贯彻中央重要部署过程中露出端倪。1980年8月，邓小平同志发表《党和国家领导制度的改革》重要讲话，提出要“勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，大力培养、发现和破格使用优秀人才，坚决同一切压制和摧残人才的现象作斗争。”同年12月，邓小平同志在中央工作会议上的讲话中，明确提出干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的方针，并且强调首先是要革命化，要求制定完善的干部制度来加以保证。1982年9月党的十二大作出党政领导机构和干部制度改革的决定，在1982年至1984年二年多的时间内，*各级党政机关进行了改革开放以来的第一次机构改革。1984年7月，中央决定改革现行干部管理体制，适当下放干部管理权限，确定了下管一级的干部管理体制。结合机构改革、领导班子调整和干部管理体制的改革，采取大范围、多层次民主推荐方法选拔了大批干部；建立干部离退休制度，废除了实际存在的干部终身制；大力选拔优秀中青年干部，建立了各级领导干部的后备干部名单，加强了“第三梯队”建设。此外，84年还在乡镇机关开始实行“公开招考、择优聘用”，从农村选聘乡镇机关干部的方法。

2、1985年1月—1993年11月，改革探索阶段。这一阶段缘于贯彻中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，到*第二次创业提出前止。这一阶段也即第二次思想解放，*人民冲破了姓“社”姓“资”的禁锢，从根本上解除了长期困扰人们关于计划与市场问题的观念束缚。特别是邓小平南方谈话发表和党的十四大以后，*工业经济以独户经营、挂户经营、联户经营等三种类型为主的家庭企业逐步过渡到由多个业主共同投资经营的“股份合作企业”，并得到了蓬勃发展。1986年，*市已有各种形式的合股工业企业10413家，工业总产值13.61亿元，占全市工业总产值的27.8%。1993年*股份合作企业发展进入鼎盛时期，企业数达到36887家，其中工业企业17771家，工业总产值192.84亿元，占当年全市工业总产值的56.2%，而国有、集体经济比重在逐年下降，1985年只占19.4%，到了1993年进一步下降到只占9.4%。

这一时期，*市组织干部工作按照中央和省委的部署，配合经济体制改革，进行干部人事制度个别单项性改革探索。1987年党的十三大提出了对国家干部进行合理分解，改变集中统一管理的状况，以建立公务员制度为重点，对干部队伍实行分类管理，形成各具特色的管理制度。1993年8月国务院颁布《国家公务员暂行条例》，并从当年10月1日开始实施。在干部工作的实践中，根据中央做好干部工作，要解决好增加透明度和机会均等两个问题精神，从发扬民主、实行公开化入手，着重改进、完善干部选举制、委任制，推广聘任制。1986年，团市委进行了以贯彻“公开、民主、竞争、择优”为原则的完善选任制为主要内容的试点。在人大、政府及“两院”领导班子换届选举中，把提高政治透明度作为努力方向，对人事安排有关事项进行了广泛的民意测验和民主推荐，并取得较好成效。对委任制的干部，在委任前进行广泛民主评议，提高委任工作的民主化和公开化程度。1988年，对市属58个单位203名领导干部进行民主评议，在取得比较一致的意见后再分别提交市委和市人大讨论审议。此外，还认真开展民主对话活动，在人大、政府换届选举和民主评议、年度工作考核等都普遍采用领导干部同群众民主对话的方式，大大提高了干部工作的公开、民主程度。推广聘任制，主要在大中型企业扩大试行招标聘任制，并在市级机关中选择条件比较成熟的单位进行试点。加强干部工作的制度建设，促进干部工作科学化、规范化、程序化，修订了干部管理权限，制定了干部任免程序、干部调配纪律规定和干部宏观管理、控制的具体规定，健全干部任免备案制度，同纪检、人事等相关部门建立联席会议制度。

3、1993年12月—1998年10月，深化改革阶段。这一阶段起于*第二次创业开始组织实施，到市委第七届届满止。这一阶段即第三次思想解放，冲破了姓“公”姓“私”的禁锢，解除了困扰人们多时的姓“公”姓“私”的疑惑，给*股份合作经济带来了更加广阔发展前景，形成了以国有经济为骨干、股份合作经济为主体、个体私营经济为重要组成部分、多种经济竞相发展的格局。在这一阶段中，*市委、市政府在回顾总结*改革开放经验教训的基础上，提出了开展“第二次创业”，以提高质量为核心，以加强基础建设为重点，以强化管理为手段，以增强经济综合实力为目标，使*经济增长方式从量的扩大转到质的提高上来。长期以来形成的“小而散”、“小而低”、“小而弱”的发展格局正在被“小而专”、“小而优”、“小而强”的发展格局所代替。到1998年，*的股份合作企业发展达到3.6万家，且产值占全市工业总产值的70%。这一时期*经济发展跃上新的台阶，经济实力有了显著的增强。就1997年和1992年对比看，1997年，*国内生产总值比1992年增长1.9倍，财政总收入增长2.3倍；城镇居民人均生活费收入7848元，农民人均纯收入3658元，扣除物价上涨因素，分别比1992年增长69.4%和93.5%；城乡居民人均存款3610元，比1992年增长了3.4倍。

这一阶段，干部人事制度改革有了突破性地进展。1994年9月，党的十四届四中全会通过《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，提出要加快党政领导干部选拔任用等重要制度的改革。党的十五大进一步提出，“要加快干部制度改革步伐，扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督，使优秀人才脱颖而出，尤其要在干部能上能下方面取得明显进展。”这几年，*按照十四届四中全会和党的十五大精神，认真贯彻《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》、《党政领导干部考核工作暂行规定》、以及《关于党政机关推进竞争上岗的意见》，积极推进干部人事制度改革，在许多方面取得明显突破，特别是采取多种形式，进一步扩大干部工作中的民主程度和公开程度，充分调动了广大人民群众参与干部工作的积极性。在1995年、1996年，根据中组部和省委组织部的部署，开展了两次公开推荐与考试考核相结合选拔干部，公开选拔了15名副县级领导干部。到1998年，全市公开选拔的县科级领导干部有近百名。为了更好地提高干部工作中的民主程度和公开程度，各级组织部门在干部选拔任用过程中还作出了一些规定，主要是没有经过民主推荐和民主评议的不列为考察对象；在民意测验中，得不到所在单位多数群众拥护的，也不能列为考察对象；没有民意测验依据的，不得提交部委或常委会讨论，从而有效地支持和保护人民群众民主政治意识，保证选拔任用干部工作的健康发展。制定了《一般干部双向交流，中层干部竞争上岗的试行办法》，积极引进竞争机制，加大了中层干部任用制度改革的力度。此外，积极推进党政领导干部交流工作，加大县以上党政领导干部易地交流工作的力度。1998年，在县（市、区）地方领导班子换届中，有115名县（处）级干部实行了交流任职，其中84名县（市、区）党政领导实行异地交流，异地任职面达52.8%。不断加大干部监督力度，加强了对党政领导干部的日常管理。

4、90年代末开始进入制度改革新的历史阶段。1998年10月底，*市召开了第八次党代会。在这次党代会上，*市委审时度势，根据党中央和省委的总体部署，分析*的现实条件，提出了建设现代化新*，并在全市实施现代化导向战略。今后五年，全市国内生产总值平均增长率要达到12%，城市化水平要达到40%，人口自然增长率控制在9‰以内，沿海发达地区达到比较富裕的小康水平，山区基本实现小康。全市人民在新一届市委的领导下，解放思想，再创新业，正以饱满精神，步入改革发展新的历史时期。

按照市第八次党代会的总体部署，紧紧围绕建设现代化新*的大局，加大了干部人事制度改革的力度。从1999年开始，按照“三支队伍一起抓”的总体思路，市委、市政府制定了《*跨世纪人才发展计划》，提出了年度实施意见，把推进干部人事制度改革作为一项重要工作内容来抓。同时，加大了干部制度改革配套制度建设的力度，出台了《关于在市级机关实行领导干部任期制规定》、《关于县级领导岗位实行干部试用制的规定》、《关于选拔任用干部任前公示制的暂行规定》等政策文件，市委组织部制定了《关于个人向党组织推荐领导干部人选责任制的通知》、《*市科（局）级干部交流和轮岗工作的意见》等。*干部人事制度改革的新进展，必将创造出富有生机的用人机制和良好的用人环境，从而为建设现代化新*提供强有力的人才保证。

纵观20年来，*经济发展与干部人事制度改革的进程，有以下几点启发：

1、要做好干部人事制度改革工作，必须坚持以邓小平理论为指导。

邓小平建党思想是邓小平理论的重要组成部分，其干部人事理论为我国干部人事制度改革工作指明了方向。20年来，*在发展的不同阶段，都始终坚持以邓小平理论和党的基本路线为指导，不断推进经济社会上新台阶。与此同时，按照邓小平有关干部人事制度改革的精神，紧紧围绕经济建设这个中心，面向新世纪，干部人事制度改革工作也得到了相应的突破和发展。随着经济体制改革不断深化，随着建设现代化新*全方位推进，干部人事制度改革也面临着更为繁重任务和更为艰巨的挑战。20年来的经验告诉我们，只有全面把握、深刻领会邓小平理论的精神实质，用邓小平的干部人事制度改革思想指导实践工作，创造性地开展工作，才能使我市干部人事制度改革工作不断赢得新的发展。

2、干部人事制度改革，必须坚持一切从实际出发，牢固树立干部工作服从和服务于经济建设中心的思想，努力增强适应性。

十一届三中全会以来，随着全党工作重点的转移，以及思想、组织路线拔乱反正的完成，党的干部工作从为“以阶级斗争为纲”服务转变到了为“一个中心，两个基本点”的基本路线服务。多年来，市委和市委组织部在不同时期的工作实践中都始终强调，必须坚定地树立干部人事制度改革工作为经济建设服务的思想，根据干部人事制度改革工作自身特点和规律，为经济建设提供有效服务。在领导班子配备和干部队伍建设上，从经济建设需要出发，配强配好领导班子，选好用好干部。为适应市场经济体制建设发展形势，在领导干部选拔任用方式方法上，实现了从封闭式到开放式、民主化的转变。在干部教育管理监督上，也要适应经济工作，为经济建设服务。

3、干部人事制度改革，必须坚持解放思想，以改革的精神，研究新情况、解决新问题、探索新路子。

*是较早进行市场取向改革的沿海经济发达地区之一，干部群众的思想比较活跃。多年来，我市各级党委和组织部门针对市场经济发展的新形势，坚持改革探索，不断地研究新情况，解决新问题，实现了党的干部工作新发展。特别在干部的选拔任用方面，扩大民主，引入竞争机制，努力创造优秀人才脱颖而出的环境。实行干部竞争上岗改革，打破了以往选拔干部存在封闭性和神秘化的状况，为群众和各类人才参与选拔提供了机会；引进竞争机制，有利于优秀年轻干部脱颖而出；有利于把选拔干部工作置于社会和群众监督之下，克服用人上的不正之风。

二、在市场经济条件下，干部人事制度存在的问题

20年来，*在干部人事制度改革方面采取了一些重大措施，积累了有益的经验，大大促进了*经济社会发展。但现行的干部人事制度仍然存在着一些问题。

（一）干部能上不能下，能进不能出，能官不能民的现象还在较大程度上存在

干部能上不能下，能进不能出，能官不能民的现象是制约干部制度深化改革的重要原因。这里当然有相关制度不健全、不完善、不配套的原因，但就干部本身而言，突出表现为有许多“利益”难以割舍。

1、名望利益。几千年来形成的“官贵民贱”、“上荣下辱”的旧观念在人们的思想中根深蒂固。“上”就是升，“上”就是荣，“上”就能衣锦还乡，“上”方可光宗耀祖，反之，就意味着“贬”，就意味着“错”，所谓的“无错不下”，正是如此；所谓的“学而优则仕”便是这一价值取向的驱动。

2、尊重利益。领导干部在台上的时候，倍受尊重；下来之后，自然而然就有一种失落感。尊重的需要是一种是较高层次的需要，为了追求这种需要不少人趋之若鹜。

3、钱物利益。其一，工资表外的收入。由于国家工资制度和财政制度上存在着漏洞，改革开放以来，许多部门、单位都存在预算外收入问题，私设小金库，然后，滥发实物，增加奖金，提高福利。干部一旦离岗，这些工资表以外的收入就不能享受。其二，灰色收入。时下干部队伍中普遍认为收受烟酒等实物不算受贿，一些领导干部或是一些重要岗位、实权部门的干部，一定程度上就存在这种收入。

4、关系利益。干部之间的关系，除正式的公务关系外，就是非正式的私人关系和公务外关系，这是一笔财富。时下*人所谓的“挈篮儿”（找关系）便是这一笔财富的印证。

5、成本利益。90年代初期，正如全国各地一样，干部队伍掀起一阵“下海”热，但不久又纷纷上岸。因为这里头有一个成本回报问题，为官十几年，甚至几十年，所有的时间成本、精力成本、风险成本、健康成本都投入仕途，许多人已成了职业官僚，位置和经验就是他们的回报，忽然下去，就意味着原有成本的消失。另起炉灶更是面临知识更新的压力、风险的压力、年龄的压力、经验的压力，对比之下还是仕途好混。

（二）选人用人上明显存在两大不足

1、多用“稳健”型的干部，少用“开拓”型的干部。在改革大潮中，作为前沿阵地的*，出现了一大批追求成功型的干部，他们为*改革开放，为*模式、*经济格局的形成，为*各项事业的蓬勃发展，立下了汗马功劳，但是为姓“资”姓“社”问题却付出了沉重的个人仕途的代价，这种情况，1993年以前尤为突出，上到市里领导，下到县（市、区）一把手，甚至于乡镇领导干部。这个教训是十分沉痛的，不仅迫使一些事业心强、敢作敢为、成绩显著的干部失去了用武之地，而且在干部队伍中形成了一个错误的导向：不求有功，但求无过。

2、片面强调专业才能，忽略“通才”型干部的选拔和使用。1984年为了使干部队伍知识化、年轻化，组织部门翻遍了干部履历表，相当一部分只要是学历高、专业水平高，稍加学习培训就使用到领导岗位上，一批教师队伍、科技队伍中的优秀人才纷纷走上了一个全新的领域，但组织部门后来组织回头看时，这批新提拔的领导干部中有相当多的同志不能适应所在的领导岗位。

（三）考核干部的手段还较传统简单，影响了评价干部准确性的提高

1、考察过程受人格化的影响明显。人格化既有理性的因素，但也包含着很多非理性的因素，譬如情绪、好恶、感觉、知觉、偏见等，这些因素时常影响考察工作的公正性、准确性。

2、考察手段过于传统落后。我们通常所用的考察方法不能适应社会大变革的要求，缺乏科学、准确的考核、测评体系，考察过程的全面性、立体性难以做到，不能较为准确地反映出一个人的综合素质和单项素质，从而使考察过程受人格化的影响较大。

3、考察工作重组织系统而轻非组织系统。在考察过程中，只重视考察对象的上、下级和所工作的单位，注重领导、同事或下级单位同志的反映情况，而对其工作圈外的社会各界、个人生活、家庭情况则较少涉及。

4、考察时间重届前而轻日常考察工作。每到换届前，各级党委组织大批考察人员分赴各地，对所辖的领导班子和领导干部进行全面考察，造成这段时间各地工作出现较明显波动，而经常性的考察工作却显得不足。

（四）选拔、任用的机制不够健全，干部人事制度改革力度不大

1、公开选拔的力度不大。自实行公务员制度以来，我市党政部门一共从社会、应届毕业生中，公开招考公务员112名，只占干部总数的0.5%，其中市级机关招考80名，仅占市级机关干部总数的2%；1995年、1996年两次公开选拔副县以上领导干部，一共选拔了15名，占全市副县以上领导干部的2.5%。

2、用人渠道不畅，视野狭窄。选拔任用干部时，往往把目光停留在重要部门、要害部门。现在部门垄断现象颇为严重，使用领导身边的人比较普遍。用人渠道不宽、不畅，不利于创造一个公平、公正、人尽其能、各展所长的社会环境，不利于更多优秀人才脱颖而出。

3、干部考核、选拔、任用依然没有打破“暗箱操作。”干部选拔任用一直是非常敏感的事情，传统的人事制度一直比较封闭、神秘，实行“暗箱操作”，近年来虽然有所改变，但依然没有打破“暗箱操作。”

（五）监督机制不够健全、不够完善

1、对一把手的监督不力。在党政机关中，一些领导干部，对监督制约的重要性缺乏明确深刻的认识，自觉接受监督的意识淡薄，认为即使是有监督也是对他人的监督，而把自己置于监督之外，甚至对监督有反感和厌恶情绪。对一把手的监督，机制上本身就存在问题：看到的管不到，管到的看不到。

2、一定程度上存在着跑官要官，卖官买官现象。“不跑不送，原地不动；只跑不送、平级调动；又跑又送，向上调动”这个顺口溜，一来反映了群众对这一现象深恶痛绝，二来从侧面反映了这一现象确实一定程度上存在着。产生吏治腐败的根本原因，是干部人事制度没有彻底地引进公开、公正、公平的机制，不能接受公众监督，干部人事实行“暗箱操作”。

3、监督机关被监督出现空当。自从我国颁布了新《刑法》，对公、检、法机关的办案过程、办案程序以及执法人员和当事人的权利、义务等都作了明确规定，使得司法监督活动，执法过程有法可依，并且形成一种有法必依的氛围。但是纪检、监察这块，许多还仅仅停留在原则规定上，其权限、职责、对象、范围、工作程序、途径、时效等还不够明确，监督机关被监督难落实。

三、*社会经济发展态势对干部人事制度改革的要求

（一）社会经济不断发展，干部人事制度也要不断改革创新，两者相互联系，相互作用，这种关系必须正确认识和把握。

社会经济发展为干部人事制度改革提供了经济物质基础。“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适应的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。”（《马克思恩格斯选集》第2卷第82页）。构成经济基础的生产关系的总和，是由一定的生产资料所有制形式和由此决定的生产、分配、交换、消费关系构成的有机统一体。经济基础与上层建筑--社会的政治、法律等制度（包含干部人事制度）和社会意识形态--构成社会形态。经济基础决定上层建筑，有什么样的经济基础就有什么样的上层建筑；随着经济基础的变更，上层建筑或迟或早终将发生变革。

社会经济发展为干部人事制度改革带来了思想观念的更新。改革开放带动了*经济的快速发展，也开阔了*的视界，高科技发展、电子网络普及、信息高速公路开通，使地域观念日益模糊，人际界隙渐起淡化。面对开放的世界，思想闭塞、眼光狭窄、无法了解世界的变化，无法把握自己所处的时代特点和潮流方向，也就无法领导经济的发展、跟上时代的步伐。经济发展带来了领导层开放的观念；市场经济的超前发展，推动人们创新意识和效益观念的增强。经济的快速发展，促进了领导干部解放思想、实事求是，以创新开拓精神创造性地开展工作。

社会经济发展也为干部人事制度改革提出了直接需求。社会经济发展迫切需要通过干部人事制度的改革来造就一批具有现代意识、具备特殊的素质、表现特殊的才能，发挥特殊效能的领导干部队伍。只有建立了这样一支队伍，才能准确把握方向，抓住机遇，加快发展步伐，取得经济社会发展的全面胜利。

同时，干部人事制度改革为经济发展激发内在的动力。干部人事制度改革，拓展了知人渠道和识人视野，发现、起用了一批优秀人才，使众多优秀人才脱颖而出，激发了广大干部内在的动力。同样的干部，不同的环境和机制，其能量的发挥程度是不同的，干部人事制度改革，更好地调动了干部的工作积极性，更为充分地发挥其能量，从而更好地为经济建设服务，促进了生产力的发展。

干部人事制度改革为经济发展创造人和环境。通过干部人事制度改革，变革选人、用人机制，拓宽用人的渠道，给广大干部提供了施展才华、显示特长的机会，这就有利于建立干部之间、上下级之间的信任关系，形成团结、开拓进取的新局面，从而使广大干部身心愉快，创造了人和的环境和良好的工作氛围。

干部人事制度改革也为经济发展提供人才保障。建设现代化新*，关键在于培育一批跨世纪的党政领导人才、高层次经营管理人才、高级专业科技人才，干部人事制度改革给*的经济发展提供了人才保障。

（二）当前，*经济发展处于新的历史阶段，其经济发展态势对干部人事制度改革的提出了更高要求

1、拓宽干部人事工作的领域。传统的干部人事工作的重点在于选拔、培养各级党政领导人才和机关干部，并建立了与之相适应的选拔、培养、任用、晋升制度，而建设现代化新*不仅需要一大批优秀的党政领导干部，而且需要一大批跨世纪的高层次经营管理人才及高级专业科技人才。因此，干部人事工作的领域应进一步拓宽，建立与培育跨世纪的党政领导人才、高层次经营管理人才、高级专业科技人才相适应的干部人事制度。

2、建立领导干部继续教育机制。随着知识经济时代的来临，科学知识对社会生活的方方面面的渗透以及高层次的人际交往，特别是现代生产科学化和劳动科学化，对人的素质的要求呈趋高态势。作为领导社会经济发展的领导干部更应该不断提高自己的素质，以适应经济发展的需要，这就要求我们的干部人事制度要建立旨在提高领导干部素质的继续教育机制。干部人事部门要为领导干部的不断学习创造必要条件，为领导干部不断学习新的经济发展理论和日新月异的科技知识提供各种机会，让他们不断提高领导能力和领导水平。

3、注重建立合理的领导班子结构。社会经济发展是个宏大的系统工程，需要全社会各阶层人士的共同努力，因此，作为社会经济发展重大推动力量的领导阶层应具备各种专业人才。我们现行干部人事制度下的领导班子结构由于干部来源的狭隘及选拔方式的落后，使领导班子结构不尽合理，往往是“党政型的干部”居多，真正“专家型的干部”较少。为适应经济发展需要，应对领导班子结构进行调整，在领导班子中尽量多配备一些从基层上来的高级经营管理人才和高级科技管理人才。

4、改变传统的领导方式。在现代社会里，信息和科技网络已覆盖经济活动及经济发展的全过程，社会化协作分工越来越紧密越科学，每一个社会经济活动中的具体的人都在本职岗位上即可了解全局、关心全局，人们的知识、思维更新更具活跃性。因此，领导者应从“管理”、“控制”转为“指导”与“激励”，注重提供服务，确定战略和创造下属必要的工作条件与环境，制定有利于经济发展的方针政策，从而使全社会形成一股发展经济的合力，促进经济发展。

5、建立有利于科技创新的领导机制。发展经济，必须坚持科技创新，干部人事制度改革也应该着力于建立有利于科技创新的领导机制。进一步加强技术创新，发展高科技，实现产业化，是一项系统工程，需要方方面面作出努力，重要的就是在社会上建立起一套推动技术创新工作的有效的领导体制。坚持面向经济发展需要，加速科技成果向现实生产力转化，增强自主创新能力，鼓励科技人员不断开发具有自主知识产权和市场竞争能力的产品，实现技术发展的跨跃。要加强全社会的大力协同，尽快建立和完善技术成果向现实生产力转化的配套体系。改革后的干部人事制度，要能培养和提高全民族的创新精神、创新意识和创新能力，努力建设一支富有创新能力和高素质的人才队伍。

四、加快干部人事制度改革，增强适应性的对策措施

当前，我国的经济体制发生了深刻的变化，客观上要求作为政治体制重要组成部分的干部人事制度与之相适应。针对目前干部队伍仍然存在不少问题和干部人事制度还存在许多需要继续改进、改革的问题这一现实，结合*经济社会发展的实际情况，提出当前及今后*干部人事制度改革，增强适应性的思路和对策、措施。

1、加快干部人事制度改革的指导思想和目标

进一步深化干部人事制度改革，切实提高干部人事工作为经济服务的有效性，必须坚持以邓小平理论和党的十五大精神为指导，坚持党管干部原则，改进党管干部方法，紧紧围绕党的基本路线，围绕经济建设这个中心，统筹规划，分步实施，把重点突破与整体推进结合起来，大力推进干部人事体制改革，逐步创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境，健全一套干部能上能下、能进能出、充满活力的用人机制，形成一套管理严格、制度完备、群众参与的监督体系，逐步形成与社会主义市场经济体制和社会主义民主政治建设相适应的有中国特色的干部人事管理制度，为建设现代化新*提供强有力的组织保证。

2、加大制度创新和政策措施配套的力度，逐步形成干部能上能下的运行机制

（1）实行领导干部任期制。选任制干部，根据任届任期规定，在同一领导职位上任职不得超过两届。委任制干部，县级以上党委、政府工作部门（含派出机构）和人大、政协工作机构的正、副职，任期时限与党委、政府和人大、政协领导班子一致，一次任期为五年。任期中新进的领导干部，随班子一并任职到期。任期届满，自然解除领导职务。需要连任的，须重新办理任职手续。委任制干部在同一领导职位上任职不得超过十年，到期应进行交流或改任非领导职务。

（2）实行领导干部试用期制度。对市委管理的非经选举产生的市级机关直属单位的正副局级领导干部，包括公开选拔和竞争上岗的领导干部，实行试用期制度，试用期一般为一年。领导干部在任职试用期间，履行所任职务的职责，享受相应的政治待遇和工资待遇。市委决定试用对象的任职意见后，由市委组织部书面通知本人，并在公布任职的文件中明确规定试用期限。领导干部任职试用期满时，必须写出述职报告，先由所在单位群众评议，再由市委组织部进行考核并提出任职意见。若经试用合格的，由市委组织部正式通知所在单位和本人；经考核试用不称职者，按规定程序办理免职手续，一般根据工作需要，结合本人实际情况，按低一级安排的原则分配适当工作，并按新任职务确定工资待遇。在试用期间，因违纪、政纪，受党内严重警告、行政记大过以上处分或触犯刑律的领导干部，应提前终止试用期，并按有关规定办理免职手续。

（3）试行部分领导职务聘任制。对党政机关的部分中层领导职务，特别是一些专业性比较强的领导职务，可试行聘任制。聘任人选应通过竞聘的方法产生，并按干部管理权限由用人单位与受聘者签订合同或协议，明确规定双方应有的权利、义务、职责、聘任期及解聘、辞聘的条件等有关事项。聘任期限可根据实际情况确定。聘任期满，领导职务自然解除，但可按规定重新参加竞聘。

（4）坚持和完善不胜任现职领导干部的调整制度。领导干部经考核确认存在以下情况之一者，应视作不称职并进行调整。一是思想政治素质方面存在突出问题；二是组织领导能力差，不能胜任现职领导岗位；三是在领导班子中闹无原则纠纷，严重影响班子团结或工作作风存在严重问题；四是有以权谋私行为，存在不廉洁问题；五是工作不负责任，给党和人民的事业造成较大的损失；六是连续两年未完成年度工作目标，工作实绩差；七是在平时考核和定期考核中，民意测验不称职票达到30%以上或基本称职和不称职票累计超过50%，无特殊原因的，即视为不称职。调整不称职领导干部的办法主要是免职、责令辞职和降职或改任非领导职务。对从领导岗位上调整下来的干部，要本着人尽其才的原则，区别不同情况，加以合理安排。有的可以改任同级非领导职务；有的可以安排担任较低层次的领导职务，或做一般行政工作；有的可以分流到企事业单位；有的可以待岗学习培训；接近退休年龄的，也可按规定提前退休。被调整下来的干部，在新的工作岗位上实绩突出，符合提拔任用条件的，可以重新提拔担任领导职务。领导干部被调整后，其工资、职级待遇按新任职务确定。

3、进一步扩大民主，引入竞争机制，创造公开、平等、竞争、择优，使优秀人才脱颖而出的用人环境

（1）坚持、完善民主推荐制度。选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐。要根据不同岗位的要求，合理确定参与人员的范围，注意吸收不同层次了解真实情况并能反映群众意愿的人员参加。要注意改进操作方法，保证群众能充分、有效地对干部工作发表意见。考察对象必须从群众公认、民主推荐比较集中对象中产生。要加强对群众评价意见的综合分析，既要尊重多数人的意见，也要重视少数人的意见，反映的重要问题，一定要搞清楚。群众公认的程度，要在干部选拔任用和考核奖惩中充分体现。

（2）不断提高干部工作的公开程度，以利于群众监督。试行领导干部任前公示制，党委（党组）研究确定提拔任用人选后，在一定时间、一定范围内公示人选名单及其基本情况，接受群众监督。组织部门负责受理群众反映并调查核实，党委（党组）根据调查核实情况决定人选的任用与否。此外，还应逐步对选拔任用干部工作的其它一些主要环节实行适当公开，如推荐过程和结果公开、考核工作的有关内容公开等，以提高选人用人的客观公正性。

（3）加大公开选拔领导干部工作的力度。按照中组部《关于进一步做好公开选拔领导干部工作的通知》（中组发[1999]3号），加快推行采用组织推荐与群众推荐相结合，考核与考试相结合公开选拔领导干部工作的步伐，积极稳妥地推行这项工作。今后，在党政职能部门出现职务空缺时，凡适用于公开选拔的岗位，应逐步采用公开选拔的方式选人。特别是在年轻干部比较少的地方，在群众关注的热点部门和专业性较强的部门，在出现领导职位空缺比较多的时候，更应积极主动地采取这种方式。选拔任用的领导干部中要有一定比例的人选通过公开选拔产生。在工作中，要规范程序，改进方法，降低成本，提高效率，使公开选拔工作逐步形成制度。

（4）在党政机关积极推行中层干部竞争上岗。认真贯彻落实中组部、人事部《关于党政机关推行竞争上岗的意见》（组通字[1998]33号），把竞争上岗作为党政机关内部正常的选拔任用、职务轮换的一种基本形式，促进党政机关干部队伍整体素质的提高。党政机关部门在中层职位出现人员空缺、人员调整和分流、职位轮换时，一般应实行竞争上岗。个别不宜公开竞争的职位，参照单位和政府工作部门须分别报经组织人事部门同意。实施竞争上岗的部门应认真制订工作方案，严格按照有关程序和方法实施。要严把资格审查关，认真组织考试、演讲答辩、民主测评和组织考察，按照干部管理权限，由党委（党组）集体讨论决定干部的任用。特别是在机构改革过程中，要坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，积极运用竞争上岗的方式，做好机关干部的选配定岗和合理分流工作，推进机构改革顺利进行。

（5）改进和规范讨论决定任用干部的方式。任用干部必须按照干部管理权限，由党委（党组）集体讨论决定。党委（党组）讨论决定任用干部时，要全面介绍干部的优、缺点和任用理由，包括民主推荐、民主评议、民意测验等方面的情况，多数群众不拥护、不赞成的干部不能提拔任用。要增加讨论决定任用干部的可选择性，在多人选考察的基础上实行多方案比较。要坚持民主集中制，充分发扬民主，严格执行少数服从多数的原则，反对任何形式的个人或少数人说了算。决定干部任免事项，应在充分讨论的基础上，逐个进行表决。

4、建立健全严格科学的干部考察考核制度，客观公正、全面真实地考察考核和评价干部

（1）坚持条件，严格程序，公正、规范地确定考察对象。考察对象应具备以下基本条件：政治上坚定，坚决执行党的路线、方针、政策；有胜任领导工作的组织能力、文化水平和专业知识，工作实绩突出；被所在单位多数群众拥护、公认；清正廉洁；具备《党政领导干部选拔任用工作条例》规定任职资格。考察对象的来源主要是：（1）从组织掌握的后备干部队伍中选择；（2）从组织、群众或个人向组织部门推荐的人选中选择；（3）从考试、考核成绩优秀的人选中选择；（4）从其他渠道产生的人选中选择。提出考察对象，首先要有民意材料，要求其在民主推荐和民主测评中的得票数名列前茅；其次，一个职位原则上要有二人以上考察对象人选。要建立个人向党组织推荐领导干部人选责任制。领导干部个人推荐任用干部人选，必须负责地写出署名的推荐材料，并应是人选所在单位群众拥护的，方可列为考察对象。党委（党组）或者组织（人事）部门应严格按照上述条件和要求，集体研究确定考察对象。

（2）认真做好干部考察工作，全面、历史、客观地评价干部。干部考察工作要坚持领导与群众相结合，定期考察与平时考察相结合，定性考察与定量考察相结合。要全面了解对象的真实情况，尤其是要加强对领导干部思想政治素质的考察。要研究解决防止考察失真失实的方法和对策，进一步扩大考察的了解面，注意选择在日常工作或社会交往中与考察对象接触较多的人员谈话，注意与考察对象下级中分管或具体从事人、财、物方面工作的人员谈话，注意通过考察对象所在地方和部门的党委、纪委、监察和审计部门了解有关情况。为了全面掌握考察对象的廉洁情况，还要注意倾听群众对其配偶及子女的反映。在考察中，对群众反映大、情况比较复杂或意见分歧比较大的问题，要进行深入细致的专项调查。要重视对考察结果的综合运用，充分发挥考察工作对领导干部的评价、教育和导向作用。

（3）建立健全干部考察工作责任制。要进一步明确干部考察的职权和责任，严肃考察工作纪律。干部考察人员按照组织委派和干部管理权限实施考察，有以下职权：对考察对象进行全面的调查和了解。并可根据不同对象和具体情况，对考察方式方法提出建议；向党组织或干部部门领导详细汇报考察对象的具体情况和现实表现，以及考察了解到的相关情况；依据考察结果对考察对象的使用提出建议意见。干部考察组由2人以上组成，由党委组织（人事）部门按照干部管理权限派出。干部考察的责任包括以下几方面：认真执行干部考察的政策规定；严格按干部考察工作程序进行；认真起草考察材料，正确评价考察对象；遵守干部考察工作纪律和办事制度。对违反考察纪律的干部按《关于违反〈党政领导干部选拔任用工作暂行条例〉行为的处理规定》等有关规定进行处理。

（4）明确考核方式。按照《党政领导干部考核工作暂行规定》，切实抓好对领导班子和领导干部的考核，包括平时考核，任职前考核，定期考核。平时考核是指对领导班子和领导干部所进行的经常性考核，主要是通过检查工作、个别谈话、专项调查、派人参加领导班子民主生活会和年度总结工作会等各种形式和渠道，了解考核对象的有关情况。任职前考核按《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的有关规定进行。定期考核采取届中、届末考核的形式进行。没有明确届期的，每两年或三年进行一次定期考核。

（5）完善领导干部工作实绩考核制度。领导干部工作实绩考核分为年度实绩考核和届中、届满德能勤绩全面考核。年度实绩考核根据班子工作职能和任务目标确定。县（市、区）党政领导班子考核指标体系由经济建设指标、社会发展和精神文明建设指标、党的建设指标三个方面构成。市直单位和部门领导班子考核指标体系，由职能业务指标、共性指标、其他指标三个方面构成。党政领导干部的实绩考核指标，根据其岗位目标要求和具体分管的工作确定。届中或届末德能勤绩全面考核，根据领导班子和领导干部的任期进行。市管党政领导班子的届中或届末考核内容，主要包括思想政治建设情况、领导现代化建设的能力和工作实绩等三方面的情况。市管党政领导干部的届中或届末考核内容，主要包括思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩、廉洁自律等五方面的情况。届中或届末考核的基本程序为：考核准备；述职；民主测评；个别谈话；调查核实；撰写考核材料；综合分析，评定考核结果；反馈。

（6）严格实行考核结果等级制。领导班子的考核结果分为好、较好、一般、差四个等次，领导干部的考核结果分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。要重视考核结果的运用，根据年度实绩考核和届中或届末考核结果，对领导班子和领导干部实施奖惩。对那些经过考核、群众公认的优秀干部特别是年轻干部，要大胆提拔，委以重任；对那些经考核确实不称职的，要视不同情况予以免职、降职和责令辞职；对造成重大损失的，要依法依纪追究责任。要注意把经济审计方法引入干部考核管理，建立健全领导干部经济责任定期审计和离任审计制度。特别是对经济管理和行政执法部门、金融机构、企事业单位的主要领导干部，必须进行审计。要建立领导班子和领导干部实绩考核档案，记载领导班子和领导干部年度工作目标完成情况、任期内考核结果和奖惩情况，作为选拔使用干部的主要依据。

5、积极推进干部交流，使干部交流工作逐步走上经常化、制度化的轨道

（1）加大干部交流工作的力度。继续有计划有组织地扩大干部交流，重点抓好县以上党政领导干部特别是党政主要负责人，以及组织、纪检和公检法等部门领导干部的易地交流；对其他重要部门、重要岗位的领导干部实行定期交流，使干部交流经常化。要进一步扩大干部交流的地域范围，使跨县（市、区）交流的县级干部在整个干部交流中占的比例逐步上升。要注重把干部的提拔和交流结合起来，特别是对拟提拔担任党政“一把手”的年轻干部，应尽可能易地交流任职。

（2）改进干部交流工作的方法。干部交流应结合领导班子换届或届中调整，有计划地进行。选任制领导在任期未满时，无特殊情况不轻易交流。人数较多的集中交流，应在换届前进行，以利于领导班子在任期内保持相对稳定。一个领导班子每次交流干部的数量，一般不超过班子成员的三分之一。同一地方或部门的党政正职，一般不同时交流。在干部交流中，要严格执行领导班子职数管理的有关规定，不得超职数配备。

（3）逐步实行党政机关中层干部定期轮换（轮岗）。市直推行、参照和依照国家公务员制度管理单位的中层正副领导干部，任现职满5年的实行职位轮换（轮岗）；同一处室的中层正副职均符合轮换（轮岗）条件的，原则上先轮换一人。中层领导干部属轮换（轮岗）对象的，但年龄男的55周岁、女的50周岁以上，一般不再轮换（轮岗），而改任非领导职务。个别确因表现好、工作需要或专业性很强的职位，一时不能轮换（轮岗）或改任非领导职务的，所在单位要向组织、人事部门写出书面报告，经批准后，可延长1—2年轮换（轮岗）或改任非领导职务。轮换（轮岗）后中层职数空缺的，应按规定实行竞争上岗。在大力推进干部本单位内轮换（轮岗）的同时，要有计划地组织中层干部跨部门轮换（轮岗）。

（4）加强对干部交流工作的组织协调。跨地区、跨系统进行干部交流，由上级组织人事部门制定方案，下达计划，经各地各单位党委（党组）集体讨论提出人选后，报上级组织人事部门组织实施。各地各单位都要坚决执行上级党委和组织人事部门有关干部交流的决定，对不服从决定、不执行干部交流纪律的干部，根据有关规定严肃处理。交流干部要按照离任审计和干部廉洁自律的有关规定办理好离任手续。要充分考虑交流干部的实际困难，并尽量帮助解决。

6、大力加强干部监督，切实把各级干部置于党组织和人民群众的严格监督之下

加强对各级干部特别是各级领导干部的监督，是新时期党的建设的重大课题，是社会主义民主政治建设的重要内容，也是干部人事制度改革的一项基本要求。当前和今后监督工作主要抓好四项监督任务：

（1）对重大决策的监督。这是严格监督的重点和关键。实践证明，一个地方、一个单位，权力过份集中于个人或少数人手里，必然造成权力的滥用，是产生腐败的一个重要根源。因此，要进一步健全完善集体领导制度，以限制个人的权力，规范领导干部的行为，强化领导班子内部的监督制约。在决定本地区、本单位重大事项时，还要坚持向上级党委、政府请示报告制度，加强上级机关的监督，防止盲目决策。同时，要建立决策失误追究制度，凡重大决策失误造成严重损失的，必须追究决策者的政治、经济乃至法律责任。

（2）对选人用人的监督。各级党委和组织部门要严格执行《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，以《条例》为武器，规范对干部选拔任用工作的监督，加大查处用人上不正之风和腐败现象的力度。要把对《条例》执行情况的检查工作纳入经常化和制度化轨道，各级党委（党组）每年要向上级党委及组织部门写出执行《条例》专题自查报告，上级党委及组织部门要根据各地、各部门自查的情况，进行经常性检查。

（3）对领导干部思想作风的监督。这是一项经常性的重要工作，要把加强思想教育和严格管理监督结合起来，建立健全和认真实行政治课学习制度、党的组织生活制度、民主评议制度、个人财产收入申报制度、个人重大事项报告制度、群众质询回复制度、定期向党组织汇报思想和党组织定期谈话制度以及诫勉、经济审计等制度，使领导干部能够经常处于党组织和党员、群众的监督之中。

（4）对各级党政“一把手”的监督。党政“一把手”在班子处于关键地位，负有特别重大的责任。对各级领导班子的“一把手”要提出更高的要求，进行更严格的监督。在领导班子内部，必须加强民主集中制建设，实行集体领导和个人分工负责相结合制度，特别是对重大问题的决定，要充分发扬民主，实行民主决策和科学决策。建立“一把手”定期向党委会（常委会、全委会）和权力机关报告个人重大事项和思想作风情况的制度，接受质询和监督；坚持领导班子民主生活会制度，把开展批评与自我批评作为党内监督的有力武器，强化班子成员之间特别是班子成员与“班长”之间的相互监督，努力在领导班子中形成一种是非分明、健康向上的良好风气。上级党组织和行政主管部门对下级党政“一把手”的监督负有重要责任。要加强思想教育，对可能出现的偏差要勤告诫、常提醒，防患于未然；对已经出现的问题，要及时检查，坚决纠正。因监督失控，下级“一把手”出现严重问题的，应追究上级有关领导人的连带责任。

7、积极推进企业人事制度改革

企业人事制度的改革，是建立现代企业制度的客观要求，是干部人事制度改革的重要内容。要全面贯彻落实党的十五大和十五届四中全会精神，遵照政企分开、党管干部与贯彻《公司法》相结合等要求，建立以产权关系为纽带的管理体制，为优秀企业人才脱颖而出创造良好的环境。

（1）推进企业人事制度改革。按照政企分开和干部分类管理的要求，坚持党管干部原则，改进党管干部方式，改革管理体制，健全管理制度，逐步做到管资产和管人相结合，市场配置和组织配置相结合，直接管理和间接管理相结合，建立与社会主义市场经济和现代企业制度相适应的企业人事管理体制。

（2）加快建立国有企业领导人员管理制度。建立国有企业领导人员管理制度，必须既体现党管干部原则，又充分显示公开、平等、有序竞争的生机与活力；建立和完善国有资产管理营运体系，调整企业领导人员管理关系；党委、政府通过国有资产管理机构选配董事会、监事会成员，董事会通过人才市场和人才公司招聘经营管理班子，一级选配一级，一级对一级负责。按照管少、管好、管活的原则，地方党委主要管理地方国有资产经营公司、重点企业的领导班子，其他国有企业领导人员，则依照产权关系，由出资者依法选择企业经营者。

（3）加快企业家职业化制度建设。建立适应市场竞争的企业家选拔机制，实现企业家队伍的市场配置。要让企业通过市场选择企业家，让企业家通过市场选择企业，激烈企业家为企业尽心尽责。要通过实行任职资格证书制度，实施任期任绩考核考评制度，和实行严格的提级升迁和降级免职制度，以建立科学的考核管理机制，增强企业家队伍的活力。建立公开合理的利益激励机制，保持企业家队伍的稳定，在国有企业中逐步推行年薪制，主要由经营者的基本年薪、效益年薪和奖励三部分构成，将经营者年薪水平与企业规模和资产净增值额挂钩。在国有股份制企业中，也可考虑从国有股份中划出一些作为经营者的期权股，参与分红。对广大民营企业，可总结推广生产要素股份化等形式。要不断探索新路子，努力建立不同于政府官员的企业家独特的管理机制，使企业家队伍成为相对独立、相对稳定的职业队伍。

（4）强化企业领导人员的监督约束机制。现代企业制度赋予企业经营管理者以财产占有、支配、使用权，除了通过学习培训，提高企业家自身素质外，还要尽快建立健全企业的监督体系。以责任制约权力，建立以企业经营责任制为主的内约机制和以监督体系为主的外约机制。一是用责任制约权力。完善法人治理结构，健全内部监督机构，严格按《公司法》的基本精神，明确董事会、经营班子、监事会的各自职责，使决策者、经营者、监督者的个人责任明晰化、制度化，增强企业领导人员决策时的风险意识和责任感，从而审慎地行使权力，并承担相应的政治、经济、法律和道义责任。二是用权力制约权力。企业中每一个权力主体，如决策主体、生产经营主体、监督制约主体都应约成为监督链条上的一环，既监督别人，也被人监督，相互制衡。通过权力职能的相互牵制力量，缩小权力任意行为的空间，任何一种权力一旦超过法定的职能界限，就会受到别的权力主体牵制。三是确保企业专职监督机构的独立性，消除有相互监控义务的主体之间的利害关系，以实现真实、有力的监督。建立由国资办、财政、税务、统计、审计、工商、监察等政府监督部门参加的联席会议制度；实行财务总监和会计委派制度，切实改变一部分企业帐实不符和虚报浮夸的现象；严格执行企业领导人员年度经济责任审计、离任审计和重大经济事项的专项审计，为科学评价企业领导人员的经营业绩提供客观依据。

8、加强领导，积极稳妥地推进干部人事制度改革

各级党委和组织部门要坚持以党的十五大精神总揽全局，加强对干部人事制度改革工作的领导和指导，把这项工作摆上重要议事日程。特别是党政一把手，要充分认识加快干部人事制度改革的重要性和紧迫性，扎扎实实地把这项工作抓出成效。要坚持干部人事制度改革为经济体制改革服务的思想，不断加大力度，加快步伐。要正确处理好干部人事制度改革与稳定的关系，既要进一步解放思想，抓住时机大胆改革，又要充分考虑到稳定问题，从实际情况出发，循序渐进地进行改革。要坚持单项突破与整体推进相结合，在单项制度改革不断深化的同时，还要加强配套政策的研究，从整体上不断推动干部人事制度改革健康顺利地向前发展。

各级组织部门在党委的领导下，负责干部人事制度改革具体

方案的制定和组织实施工作，每年检查干部人事制度改革的进展情况，分析存在问题，提出意见和建议，及时向党委报告。