党委集体领导制度的思考与对策

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党委集体领导是党的领导的最高原则之一，是民主集中制在党的领导制度上的具体体现和运用，是各级党委实行正确领导的可靠保证。如何在社会主义市场经济体制条件下，坚持和完善党委集体领导制度，是新时期加强党的建设的新课题。镇党委作为党的最基层一级党委，其领导班子是否坚强有力，影响着带领群众发展的成效。通过调研，我们认为，班子要有战斗力，关键是要建立健全集体领导制度。

一、镇一级党委实行集体领导的重要作用

邓小平同志曾经指出：我们党是执政党,党的执政地位和领导作用是通过党的各级领导班子实施正确的集体领导来实现和保证的。

1、实行党委集体领导，有利于实现民主基础上的科学决策。党委集体领导是指党委对于本地区本单位的重大问题，在民主讨论的基础上，集体决策并组织实施的领导原则。由此可见，党委实现集体领导是推进党委决策科学化、民主化的根本保证。处于核心领导地位的各级党委的决策正确与否，直接影响到本地区本单位的改革、发展与稳定。只有实行党委集体领导，才能使科学决策与民主决策紧密相连，实现党委民主基础上的科学决策。

2、实行党委集体领导，有利于反对个人专断。在党的领导工作中，凡属党的路线、方针、政策的大事，重大工作任务的部署，重要干部的推荐、任免和奖惩，群众利益的重要问题等，必须由党委集体讨论决定，不得由个人专断。党委集体领导相对个人领导而言，可以多听取各方面的意见、甚至是反面的意见，避免和减少决策失误；可以促进沟通、减少矛盾，增强党委一班人的团结，形成合力；还可以保证党的领导人的活动始终处于党委集体领导的监督之下。

3、实行党委集体领导，有利于更好地落实个人分工负责。党委集体领导大体包括决策的制定和实施两个阶段。党委集体的决定一旦形成，其成员就要按照各自的分工，积极主动地去贯彻落实。所谓个人分工负责，就是党委每个成员要根据集体的决定和分工切实履行自己的职责，做到事事有人管、人人有专责，同时要关心全局积极参与集体领导，做到分工不分家。实行党委集体领导与个人分工负责相结合，意味着党委所有成员既有权力，又有责任，从而保证了党委决策能得到正确的贯彻落实。

二、镇一级党委实行集体领导制度存在的主要问题

党委集体领导的水平如何，直接影响着党委作用发挥的好坏。从目前的实际情况看，实行党委集体领导制度、切实提高党委集体领导水平还存在一些问题，主要表现在：

1、“一把手”与班子其他成员难以平等。党章规定“书记和委员不是上下级关系，是平等的一员”，在平等讨论的基础上按照少数服从多数的原则做出决定，这是集体领导的重要表现形式。但在目前一些党委内部，这种平等关系实际上很不够或者不存在。多数情况下，领导班子内部讨论问题或者作决策时，“一把手”往往具有举足轻重甚至一言九鼎的作用，班子其他成员或出于对“一把手”的尊重或碍于情面，或顾忌与“一把手”之间的关系，往往总是要揣摩“一把手”的意图，看“一把手”的脸色发言，这实际上把领导班子内部成员平等的地位变成了不平等的地位，把决策原则和方式由少数服从多数变成了“一把手”个人的选择判断。集体领导变成了“一把手”个人领导，这是影响集体领导质量的重要原因。

2、民主和集中的“度”难以把握。在实践中科学地把握民主和集中的“度”，是提高集体领导水平的重点和难点之一。民主是集中的基础，没有充分的民主就很难形成科学的集中；而集中又是民主的升华，是把大家讨论的意见加以分析综合，形成正确有效的决策。民主讨论是否已经适度？集体决策是否正确有效？在很大程度上是由主要领导人掌握的，与主要领导人的政治素质、业务素质、认知水平、人格魅力关系颇深。因此，如何在实际工作中进一步贯彻落实集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，还需要我们在理论和操作层面加强研究和量化。

3、复杂的人际关系、人情网难以冲破。现实生活中复杂的人际关系和人情网，往往对领导班子成员产生影响。反映到集体领导和科学决策上，就是常常会出现全局利益和局部利益，集体利益和个人利益，公道正派和感情关系、亲情关系的交织和碰撞，其结果是集体领导做出的某一项决定往往是各方利益妥协或均衡的产物。特别是当前领导干部的选拔任用程序和机制还缺乏严格的制度保障，在实际操作中要做到每一个具体的环节都丝丝入扣不走样，确实有一定的难度，这也使得集体领导中掺杂了更多复杂的因素，影响了集体领导水平的提高。

4、集思广益难以落实。党章规定党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，委员会的成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。其本意是在坚持党委集体领导的前提下，科学地实行个人分工负责制，使集体领导真正落到实处，避免出现名为集体领导实则无人负责的局面。但在操作过程中，很多领导班子成员片面理解这一规定，或担心有插手别人工作之嫌，或对别人分管的工作缺乏了解，因此在集体讨论和决策时，总是更多地关心自己分管的工作，对涉及其他工作的议题，或者浅尝辄止，或者三缄其口，没有充分表达自己内心真实的看法，使集体领导中的集思广益大打折扣。

总之，坚持科学高效的集体领导，是提高各级党委领导水平和执政能力的重要环节。弄清影响集体领导质量的症结所在，是我们解决这一问题的前提和基础。

三、进一步完善镇一级党委集体领导制度的对策建议

坚持民主集中制和党委集体领导制度，是发展党内民主的精髓。它能集中全党智慧，制定正确的路线、方针、政策，凝聚全党，团结群众，组织力量，调动各方面的积极性，为实现党的任务而努力奋斗。目前，改革和完善党委集体领导制度，可以从以下几方面积极探索和狠抓落实。

（一）深化对党委班子成员的民主集中制教育，不断提高他们按民主集中制原则决策的自觉性。

1、要加深对按民主集中制原则决策重要性的认识。把民主集中制运用到决策过程中，是马克思主义科学世界观的具体体现，是现代科学决策的客观要求。在错综复杂的国际国内形势下，党委决策的难度是建国以来从未有过的。乡镇党委要取得驾驭市场经济的主动权，只凭个人或少数人的聪明才智和已有的经验是不够的，必须通过实行民主集中制，既到群众中去广泛征求意见，又在班子内部集中集体的智慧，才能形成果断、准确、科学的决策。

2、要努力学集中制理论。领导干部首先要认真学习马克思主义经典作家关于民主集中制的论述，学习《党章》和党中央有关民主集中制的规定，掌握民主集中制的基本原则和规范要求。其次要认真学习党建理论和党的民主集中制理论，正确理解和把握民主集中制的科学含义和基本内容，掌握民主集中制的运行程序和决策原则。领导干部通过不断学习，可以提高自己按民主集中制原则决策的自觉性。

（二）改革和完善党内决策机制，提高各级党委决策的科学化水平。

十六大报告把改革和完善决策机制作为政治体制改革的一项重要内容，明确提出要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策的科学化民主化。对于党内决策机制的科学化而言，就应该做到深入了解“党情”、充分反映“党意”、广泛集中“党智”、切实珍惜“党力”的决策机制。

1、切实贯彻“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”的十六字方针，提高党委集体领导水平。十六字方针深刻揭示了民主集中制建设的内在规律，抓住了贯彻民主集中制的主要关节点。“集体领导”是十六字方针的核心内容。要坚持集体讨论决定重大问题不含糊，坚持积极参与集体领导不应付。“民主集中”是群众路线在党委决策中的具体体现。要做到发动群众求广、了解民意求深，解决民主不够的问题，也要处理好局部与全局、少数与多数的关系，解决集中不力的问题。“个别酝酿”是科学决策的必要环节和重要方法。做好个别酝酿，有利于党委充分发扬民主，作出正确决定，增进班子团结。“会议决定”是集体领导的实现形式和必经程序。落实会议决定的程序，主持会议的书记要把握好研究讨论前不定调子，出现冷场时会引路子，产生分歧时善解“扣子”，归纳总结时慎拍“板子”，并自觉维护集体决策的权威。

2、建立健全决策的具体制度和程序。一是建立健全调查研究制度。每一项重大决策制定之前，党委主要领导都要亲自深入实际，进行充分的调查论证。党委的政策研究部门应根据党委的决策要求，进行深入的调查研究，为党委决策提供可靠的依据。二是建立健全征询意见制度。凡重大问题的决策，都应在决策前征求社会各界人士的意见，党委应根据他们的意见对决策方案进行相应的修改和完善。三是建立健全专家论证制度。凡重大问题的决策，尤其是有较高的文化科技含量的重大问题的决策，党委应高度重视并认真采纳专家的意见。四是建立健全督促检查制度。在决策的实施过程中，党委办公室要加强督促检查和信息反馈，及时收集决策实施中存在的问题和群众意见上报党委，以便对决策进行修正和完善。五是建立健全重大决策失误责任追究制度。错误的决策必须追究决策者的责任，党委“一把手”应对决策失误负主要责任，党委其他成员应负相应的责任，对确实因决策失误造成重大损失的有关领导人，要给予党纪、政纪处分，特别严重的应追究其法律责任。

（三）正确处理好镇党代会、党委会、书记办公会之间的关系。

镇党代会、党委会、书记办公会议之间的关系应该是，镇党代会是镇党组织最高权力机关和监督机关，党委会由党代会选举产生并实施监督、领导，党委会向党代会负责并报告工作。书记办公会是沟通情况、酝酿协商的一种议事形式，不得决定重大问题。但是，在一些党委的实际工作中，以书记办公会代替党委会、党委会代替党代会的不正常现象却时有发生，这不仅违背党的民主集中制原则，影响党的决策的民主化和科学化，造成党内的个人专断，长此下去会严重影响党的领导和执政地位。因此，必须正确处理好三者的关系。

1、处理好党代会、党委会的关系，充分发挥党代会的作用。一是在执行党代会制度上，党委会应严格按党规党法办事，一般情况下，党代会应按期召开，如果要延期召开，必须报上级党委批准。二是在党代会期间，要遵循民主集中制原则，按照组织程序，充分发扬民主，体现代表意志。特别注意掌握好对报告的讨论修改和酝酿选举领导班子这两个环节。任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举某人或不选举某人。三是在党代会闭会期间，可以组织代表开展一些必要的活动，为代表联系群众，向党组织反映党内外意见提供必要的条件。

2、正确处理党委会与书记办公会之间的关系，充分发挥党委会作用。一是要充分发挥党委会的作用。必须经常召开党委会，落实党委会的职责。凡属贯彻上级重大决策和部署、本地区全局和战略性的重大问题，都应由党委会讨论决定。二是要正确处理好班子成员书记、副书记与委员的关系，他们在班子中都是平等的一员，不能在党委会之上再形成一个决策层，影响党委会的作用。

（四）加强集体领导的程序化建设，健全领导班子的集体议事规则。

1、加强集体领导的程序化建设，发挥程序的纠错和制衡功能。在坚持和完善党委集体领导制度中，由于程序的不完备、不健全或不严格遵循程序，而影响了集体领导作用的发挥，因此必须加强集体领导的程序化建设，建设系统、科学、有效和可操作的集体领导的程序。通过集体领导程序化建设，一是要发挥程序对集体领导活动的纠错功能。通过程序所体现出的科学、民主、法治精神，指引集体领导活动沿着程序所设定的目标运行，使集体领导活动主体各司其职、相互配合，保证分工顺利进行。二是要发挥程序对集体领导活动的制衡功能。程序在使参加者都有平等的表达和自由选择机会的同时，也使责任范围明确，这就限制了领导者权力的恣意，反映了领导者权力与责任的统一。在改革开放和发展社会主义市场经济的过程中，必须下大力气在各级领导干部中强化集体领导的程序化意识，以提高程序的权威性，确保集体领导决策的科学性、有效性。

2、健全领导班子的集体议事规则,使集体决策规范化、制度化。当前，具体可操作的集体议事规则的制定和正确执行，是集体领导程序化建设的一个重要内容。要按照民主集中制原则制定党委集体议事规则,使民主集中制原则由软件变成硬件,杜绝那些可能产生把个人凌驾于集体之上,按照个人意志决定党的工作与活动的可能,使党委的活动和决策有规可循,并对违规行为制定明确的处置办法,从而有效地防止或减少书记个人滥用职权、违规决策的现象发生。在操作上应注意按照提出议题——调查研究——开会讨论——投票表决的基本过程进行,而不随意跳过某个环节。

（五）完善票决制。

在我们党内，采用票决制的方式，最早应用在党委对领导干部的选拔任用上。票决制就是在党委常委会或全委会内实行一人一票，让常委或委员任命干部时有权充分表达自己的意见，平等地行使自己的权力的制度。它有利于扩大干部任用决策的民主，让党内更多人的意愿和意志能在这个关键问题上得以反映，从而遏制用人上的不正之风。目前，随着票决制的广泛实践，用票决制决策“三重一大”问题，特别是决定“重要干部”拟任人选，已为不少地方党委全委会或常委会所采纳。而票决制向镇党委会延伸也是势在必然。票决制体现了与时俱进的精神，遵循了制度创新的发展趋势，在完善镇党委集体领导制度的过程中必将发挥出应有的作用。