科学发展观工作的实践与思考

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按照《市“四大家”领导专题调研方案》的要求，为进一步探索维护移民稳定工作新方法、新途径，确保全面完成我市南水北调移民搬迁试点工作，我就近期的移民搬迁稳定工作进行了调研，现就如何以科学发展观统领移民稳定工作作粗浅探讨。

一、我市库区移民概况

我市是南水北调中线控制性工程——*水利枢纽所在地，也是南水北调中线核心水源区。*水利枢纽工程是建国以来新建的部管87座大中型水库之一，一期工程于1967年下闸蓄水，全市淹没面积347平方千米，淹没耕地20.3万亩，房屋83594间，先后动迁移民六批次，16.*万人，其中外迁7.2万人，内迁8.8万余人。

根据国务院南水北调办公室的统一安排部署，由省移民局、水源公司、长江委设计院和*市共同参与，按照《南水北调中线一期工程*水库建设征地移民安置试点方案工作细则》的要求，全市统一思想、统一方法，按照实施计划工作流程稳步有序开展各项工作，确定了我市移民搬迁试点并报国家南建委获得批准。

库区移民试点：涉及六里坪镇、习家店镇和均县镇3个镇、11个村、41个淹没组，总农业人口11299人，动迁人口8586人，其中：出县外迁人口6673人，3个县市区和1个监狱农场21个居民点安置，市内后靠安置2086人，其中：集中安置1596人，投亲靠友安置480人，自谋职业安置10人；生产安置人口8188人。

大坝加高施工影响区试点：涉及1个办事处，11个单位、3家工矿企业，13个码头和其他专业设施的迁复建，共有移民871人，其中城市移民198户，788人，单位人口83人。

二、坚持“以人为本”，和谐搬迁

我市作为坝址所在地、核心水源区和调水源头，淹没面积大、移民人数多、安置任务重、矛盾困难多。加之新老移民交织，移民稳定工作任务十分艰巨。在实际工作中，我们按照“讲政治、服务大局，抓机遇、加快发展”的指导思想，认真贯彻落实科学发展观，围绕建立和谐社会的总体要求，坚持标本兼治，从解决移民实际困难和问题入手，不断加大移民工作力度，及时就地解决移民搬迁安置过程中出现的大量矛盾和问题，切实维护了移民利益，促进了移民安居乐业和长期稳定，确保了移民工作有序开展，确保了南水北调工程顺利进行。

1、妥善处理了一期老移民遗留问题

移民稳定工作政策性强、涉及面广、敏感度高。在各级领导的关心支持和各部门的大力配合下，我市先后妥善解决了原均县城关老移民住房、青山港区居民大队居民要求享受现阶段移民政策等问题。20*年，*市委、市政府共筹措资金450万元，解决了2312户8630人老移民的住房问题，占应解决总户数的97.28%。20*年4月，*市政府对1965年搬迁的原青山港居民大队1*户128人按人均1200元进行补助，拉开档次分类解决20万元，圆满处理了他们的信访诉求。

2、圆满完成了坝区移民搬迁安置工作

在坝区移民搬迁安置中，坚持实行“五到位”、“五公开”，即领导到位、宣传到位、服务到位、政策到位、监督到位；移民政策公开、实物指标公开、补偿标准公开、安置方案公开、优惠政策公开。坝区移民搬迁从20*年5月26日开始到6月28日结束，提前2天将坝区642户、2572人、31个单位、13家工矿企业搬出大坝加高施工区，整个搬迁无一起干群矛盾纠纷和治安案件、无一例安全责任事故、无一户强制拆迁，无一起群体性事件。目前，坝区移民生产生活安置到位，实现了和谐搬迁，平稳过渡、有序安置的目标。坝区移民搬迁安置工作得到了国家南建委，省委、省政府的通电嘉奖。

3、稳步推进了库区移民外迁试点工作

在南水北调库区移民外迁试点工作中我们按照“讲政治、服务大局，抓机遇、加快发展，重民生、服务移民”的指导思想，认真贯彻落实李鸿忠省长“三优”、“三心”和“三个典范”的工作要求，把移民试点工作作为全市的头等大事来抓，充分体现出我市抓移民工作的“三大优势”即干部优势、政策优势、群众优势。坚持以人为本，创新移民工作方式，强化目标管理，库区移民试点各项准备工作起步早、开局好、进展顺，为移民外迁提供了有力的保障。

一是强化领导，组织机构到位。市委、市政府成立了以市委书记为政委、市长为指挥长，市四大家有关领导为副指挥长，市直相关部门负责人为成员的移民工作指挥部，下设办公室、政策指导、外迁协调、信访维稳、宣传、督导检查、债权债务化解指导等7个工作组。全市共抽调1000余人，建立了市级领导包乡镇，部门领导包组，专班人员进农户的移民搬迁责任制，全力保障移民试点工作。

二是科学研究，搬迁政策到位。按照南水北调移民搬迁安置规划要求，在深入库区调查摸底的基础上，依据国家相关法律、法规，我市先后制定印发了《中共*市委、市人民政府关于做好库区移民搬迁安置工作的意见》等基础性配套文件，为库区移民外迁试点工作提供了政策依据。同时，围绕移民搬迁安置各阶段的工作任务，制定了详细的宣传方案，多形式、多渠道广泛宣传，形成了浓厚的社会舆论氛围。

三是突出重点，基础工作到位。移民外迁试点工作是库区移民搬迁安置开好局、起好步、带好头的第一步，其示范作用影响深远。我们认真开展了试点实施规划编制、移民外迁对接等基础工作。市乡两级抽调工作专班，深入库区村组开展实物指标核查，组织了市、乡、村组三个层面的代表到外迁安置区进行考察对接，配合完成了移民试点实施规划的编制工作。针对库区移民试点存在的外迁移民线上资源补偿、库区渔业设施补偿等现实问题，从维护好、实现好、发展好移民的利益出发，在充分调查研究的基础上，通过不同层面、不同渠道积极反映，全力争取，已得到了中央省市领导的认同，为实施库区移民搬迁奠定了良好的基础。

目前，移民外迁试点工作和大坝加高施工影响区移民搬迁工作已经全面启动。我市按照省动员会的总体部署和要求，有序推进库区移民试点工作的开展。2009年2月22日，召开了全市库区移民试点工作动员大会，进一步统一了思想、明确了任务，强化了责任，全市上下正在按计划有条不紊的开展试点各项工作。

4、进一步优化了外迁移民安置方案

按照长江委库区农村移民外迁试点实施规划，我市试点的三个乡镇外迁移民6673人，主要安置襄樊市襄阳区、枣阳市、荆门市屈家岭管理区和省监狱管理局邓林农场4个县市区（农场）的21个移民安置点。省动员会后，市委、市政府主要领导带领试点乡镇、村组干部、移民部门深入安置区，按照省政府提出的“优越、优先、优厚”和“四个确保”的工作目标，与安置区政府进行协调沟通，进一步优化了外迁移民安置方案，将原规划的21个安置点优化到现在的15个安置点。

5、积极维护了库区社会稳定

为确保外迁移民工作的顺利实施，我市组织工作专班，深入库区调查研究，准确把握外迁移民群众的思想动态，收集外迁移民的合理诉求，排查不稳定因素，化解社会矛盾，对反映影响移民外迁的政策性、障碍性问题，积极向上汇报，争取相关政策，保证移民思想平稳，社会政治稳定，为实施移民搬迁提供了良好的社会环境。

三、实事求是，正视影响我市移民稳定的因素

南水北调的重点在工程建设，成败在移民。移民工作的热点在搬迁，重点在“以人为本、和谐搬迁”，焦点在政策和安置地生产生活条件，难点在建房。但是在实际工作过程中我们切切实实地感受到“优越、优先、优厚”的“三优”在政策层面体现并不明显；导致“故土难离、统筹难顾、工作难做”的“三难”现象无处不在，成为制约和影响移民搬迁工作、影响移民群体稳定的主要因素，具体体现在以下几方面：

（一）主观因素

1、故土难离情结。许多移民脑海深处都驻留着“金窝银窝不如自己的狗窝”这样一个念头。贸然离开生活多年的热土，离开熟悉的父老乡亲，离开平淡而平静的生活，移民确有揪心揪肺的疼痛，尤其是老人、女人的眷恋情结特别浓重。据调查，不少移民宁愿过着清贫的生活，也不愿搬迁。那种落叶归根、眷恋故土的心理已成了不少人心中的死结。

2、移民期望值过高。移民普遍的心态是：工程是国家要修的，移民是政府要移的，移民做出了牺牲，移民外迁造成的损失，政府理应给予补偿，移民对国家补偿标准期望值高，对安置地生产生活条件期望值高。但现实情况是国家对移民的损失只是补偿而非赔偿，安置区的情况远没有移民相像那样优越。因此，移民的期望值与现实之间存在较大差距，造成移民心态失衡，所以不愿外迁。还有少数移民以移民特殊身份自居，提出苛刻要求，以期获得高额补偿，达不到目的就不愿迁走。

3、一期移民的负面影响。在一期移民中，由于当时重工程轻移民，补偿标准低，强制搬迁，导致了移民的心理创伤。而且当时外迁安置地大多在旱包子、水袋子、虫窝子，老移民生活水平依然低于当地平均水平，大批移民返迁，移民产生诸多不满情绪。受一期移民的影响，此次移民心理负担普遍较重。

4、等待观望心态。有一些移民不说搬迁，也不说不搬迁，犹豫观望，一直在进行比较、选择，但拿不定主意，大多数将会以从众、从亲的方式决策。

（二）客观因素

1、外迁地与安置地多方面存在明显差异。国家《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》明确规定：“农村移民安置后，应当使移民拥有与移民安置区居民基本相当的土地等农业生产资料。”虽然在选择安置区的时候充分考虑到了安置区的生产生活条件高于迁出地，但是按照安置标准，移民却不能获得与安置区居民基本相当的土地等农业生产资料，而且两地生产生活差异较大，外迁移民反响较为强烈。突出表现为“五个差异”：

一是安置土地差异。按照正在评审的《南水北调中线一期工程*水库建设征地移民安置试点规划报告》（以下简称《报告》）的规定，湖北省外迁移民在安置地按1.5亩/人旱地的标准进行生产安置，其中包括了固定的沟、渠、路、田埂等，这样以来在实际调整分配时，移民所获得的生产用地净面积就达不到规定的标准，也低于搬迁前的水平。更主要的是安置地村民分配土地时按照习惯亩（1000平方米），而外迁移民按标准亩（667平方米）分配土地，本身存在差异，移民心理上难以接受。我市库区移民除拥有承包耕园地外，集体还分配有人均2分的菜园地和饲料地（称为自留地），而安置区并没有安置另外同等的自留地。襄阳区龙王镇原村民拥有的平均耕地面积为2.14亩、宜城市邓林农场为2.97亩、荆门市屈家岭管理区为4.0亩、枣阳市南城办事处0.52亩（南城办事处属城区），原村民拥有的平均耕地面积比移民多得多，像龙王镇白集村的韦国海一家四口，承包耕地25亩，人均6.25亩。移民外迁到安置区，如果与当地拥有的生产生活资料差异太大，必然会有不平衡甚至怨恨心理，形成移民与原村民的矛盾。同时，安置区原村民亩均纯收入不超过800元，按照外迁移民一家4口人获得安置地6亩(人均1.5亩)计算，移民在安置区如果仅仅依靠土地生活，年均家庭年收入不过4800元，只能维持基本生活。

二是经济收入差异。安置区原村民以种植收入为主维持生活，种植产出效益并不是很高，养殖业基本上是小规模经营，没有形成规模养殖，没有林地、果园，其它收入来源依靠打工。我市库区山场和可养殖水面面积大，移民收入来源更多的依靠已经形成规模效应的柑桔、水产养殖及其它养殖业，土地和水面产出效益远远高于安置区。像六里坪镇沙沟河村移民户均拥有的桔园大多都在5亩以上，亩均收入可达到2500元以上；均县镇关门岩村移民有不少利用库面养鱼，平均每亩水面可以出产鲜鱼450公斤，收入2200元以上。

三是种植模式差异。安置区土地平旷，全部采用机耕、机割，以种植小麦、玉米、棉花为主，兼种芝麻、花生、西瓜等。我市移民以种植小麦、玉米等旱作物为主，兼种水稻、红薯、芝麻、油菜、豆类和多种经营等。显然，安置地劳动强度强于迁出地，我市移民主要收入来源以柑桔、水产为主，种植作物均属“懒庄稼”，投工投劳相对不多，劳动强度不高，而安置区土地面积大，有的作物还是手工作业，如棉花种植，劳动强度非常大。我市移民难以适应。

四是生产成本差异。安置区种植所需农药、化肥、机耕、机割、用水、种子等生产成本较高，亩均投入400元左右。我市农业生产投入基本没有机耕、机割、用水等成本，农药、肥料、种子等投入也没有安置区大，亩均投入100多元，远低于安置区。

五是生活成本差异。安置区大多数村民做饭用的液化气、生活用水、食用蔬菜等一律用现金兑付，生活成本较高。而我市库区移民烧柴不花钱，用水不付费，吃菜自己种，生活成本较低。

2、补偿补助标准偏低，影响移民外迁积极性。外迁移民要远离故土，重辟生活空间，花费的代价相当高，建房、重置生产资料和用品，还要发展生产，需要相当大的资金。而我市库区移民由于受国家控制线下建房等政策影响，人均拥有实物量少，质量不高，按照国家的补偿标准，移民能拿到手的补偿是很有限的。外迁后，所得全部补偿不够建房，更谈不上生产生活需要的资金投入。移民不愿因外迁而欠下子孙帐，所以不愿外迁。突出表现为“四偏低一没有”：

一是房屋补偿标准偏低。在安置区建房是移民开始新生活的必备条件，移民强烈希望能够建好坚固适用住房。但是近年来，物价指数持续走高，建筑成本不断上升，移民对于建房顾虑重重，部分困难移民更是如此。我们根据安置地的情况做了一个简单的概算，每平方砖混结构房屋的建筑成本高于500元，而库区移民得到的房屋补偿大多不高，造成建房困难。

二是过渡期生活费补助偏低。《报告》对库区试点移民过渡期生活补助按一年考虑，生产安置人口每人补助1000元，月均83.3元/人。按照基准年2007年计算，我市库区移民人平纯收入2998元，月均250元/人，补助标准偏低。

三是移民搬迁费标准偏低。如我市移民搬迁到荆门市屈家岭管理区，距离500公里，当前运价为每公里1元/吨，每户（4人）需运输物资3车计算，每人的搬迁运输费为1875元，与规划标准差距较大。

四是果园地上附着物补偿标准偏低。按照补偿标准，果园地上附着物补偿标准按1693元/亩给予补偿，零星结果果木按80元/株给予补偿。我市果园大多是桔树，挂果桔园每亩80株，每株年产80斤，每亩年产6400斤，每斤市场平均价格0.4元，每亩收入大约2560元，果园地上附着物补偿明显过低。

五是线上资源没有补偿。多年来，我市库区淹没线下搬迁移民投入了大量的人力、物力、财力在淹没线上新修了很多配套机耕道路和灌溉设施，开发了大面积的多经园，目前多经园已大见成效，是库区移民的主要经济来源。同时，我市外迁移民在淹没线上还有享有经营权、受益权和继承权的用材林、灌木林、经济林等，移民强烈要求把线上的多经园和林地纳入补偿范围。

3、债权债务问题难以解决。由于历史原因，外迁试点乡镇和村级的债务数额大。据统计，移民外迁试点的三个乡镇，11个村，债务总额为910.74万元，村平债务91.07万元，其中：六里坪镇143.59万元、均县镇615.53万元、习家店镇151.62万元。债权总额为87.21万元，其中：六里坪镇8.*万元、均县镇24.65万元、习家店镇54.51万元。库区移民债权债务化解难度大，势必影响移民内安外迁的顺利实施。

4、政策不够平衡。*市是移民大市，一期移民分六批次搬迁，二期工程中将有20%的移民再次搬迁。但一期移民搬迁时受国家经济制约，补偿很低。二期移民又分多批次搬迁，时间差决定政策补偿标准的差异、搬迁方式方法的差异，故尔引起移民的攀比，造成许多新的矛盾和不稳定因素，加大了维护社会稳定工作的压力。

5、安置地移民整体发展基础薄弱。我市为大力发展库区经济，先后从1985年开始，*市委、市政府相继出台了鼓励库区村组发展集体经济的配套政策，经过几年的努力，目前库区村均实现了建设村基地100亩，组基地50亩以上的目标，集体经济日益壮大，切实减轻了库区移民的负担。而移民的外迁安置地后，由于安置点是新规划的移民村落，基础设施没有纳入当地新农村建设的范围，村集体也没有经济发展的土地资源，在一定程度上影响到移民的整体发展。

四、深入贯彻落实科学发展观，全力确保移民稳定

以上困难和问题充分反映了移民搬迁的艰巨性和复杂性，如果这些问题得不到妥善解决，移民工作可能出现“启而不动，安而不稳”的严峻局面。我们必须以科学发展观统领移民稳定工作，以人为本，统筹兼顾各项工作，确保移民搬迁的顺利开展，实现“搬得出、稳得住、有保障、能发展”的目标。

1、将移民工作纳入法制化管理。建议国家尽快制定水库《移民法》或湖北省《移民搬迁安置条例》，明确移民的权利和义务，明确政府管理移民的职责和义务，明确移民安置的标准和途径、社会参与移民途径、扶持移民的政策以及移民安置中的法律责任等。

2、提高安置、补偿、补助标准。移民搬迁工作繁重而复杂，光靠行政手段和思想政治工作或者法律制裁，是不能如期完成搬迁任务的。只有公平、公正、合理地实现移民的利益，才能确保实现移民“搬得出、稳得住、能致富”的目标。

一是提高土地安置标准。安置区预留土地较多，外迁移民应按安置地村民同等水平调整土地和菜园、饲料地。

二是增加村组集体耕地规划。按迁出地集体经济规模、标准对整建制搬迁的外迁移民村组在安置地预留发展集体经济的耕地面积，确保集体经济组织健康发展。

三是将线上资源纳入补偿。为有利于外迁移民工作的开展，有利于地方经济的发展，我们建议库区外迁移民线上成片园地和林地的补偿由国家全额解决。

四是延长移民生活补助过渡期。建议补助标准按1200元/年，补助年限2年。

五是建议提高移民搬迁费标准。

3、完善建房政策。对建房困难移民可采取委托集体组织或者个人帮助建房，安置地政府要出台建房相关政策，以保障移民建房顺利完成。

4、完善配套政策。要进一步加强库区、安置地政府和移民部门的沟通、协调和协作，共同完成移民迁移任务。安置区应加大扶贫奔小康的力度，出台相应的安置移民政策，对移民比较关注的迁入地生活环境及条件以及子女入学、社会保障、就医、办理证照手续、减免建房税费等方面出台特殊优惠政策，使移民到安置区后享受与当地居民同等待遇；制定外迁移民生产和发展的优惠政策，鼓励扶持移民兴办二三产业，最大限度的为外迁移民提供就业岗位；加强移民技术培训，对移民进行种养技能和务工技能培训，确保移民尽快融入和适应当地生活。

5、加大受水区对水源区的对口支援力度。南水北调中线工程对环境要求以及其他因素，在一定程度上限制和影响了库区移民的生产，目前仍有数万人口生活在贫困线下，整个库区人均收入远远低于全市水平。*大坝加高工程的实施，我市又将动迁近10万移民。当前及今后相当长一个时期，我们将面临移民搬迁安置，服务工程建设，保护水质及生态环境建设等艰巨任务。为了加快和谐库区建设步伐，加大生态环境建设和水资源保护力度，确保一库清水，我们建议国家出台对口支援政策，加大对移民的支持力度，以实现互惠互利，共同发展。

6、信访稳定问题考核指标应另行规定。库区移民工作涉及人多面广、情况复杂，移民搬迁开始实施后，移民个访、群体访、甚至群体性事件将不断出现，借鉴三峡移民工作经验，对因移民搬迁引发的信访稳定问题应专门制定相应的量质化考核细则，不作为全市年终信访工作目标考核内容，奖惩激励机制等各项考核指标另行规定，以调动广大移民干部的工作积极性。

7、安置地政府应全力服务移民安置。确保移民搬得出、稳得住、有保障、能发展，关键在于安置地。安置地政府应积极、主动、热情接待移民，解决好移民生产、生活所需资料，让移民心情舒畅、搬的踏实。