和谐移民的实践与思考

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按照省委、省政府的统一安排部署，*市20*年*月*日启动坝区首批移民搬迁，涉及3个办事处、3个村、4个村民小组、4个居委会，31个行政事业单位和13家工矿企业，642户、2572人搬迁任务；2009年3月5日大坝加高施工影响区搬迁涉及1个办事处、11个单位、3家工矿企业，223户，871人的移民搬迁任务。两次搬迁无一例刑事案件，无一例安全事故、无一例群体性上访事件发生、无一例实行强制搬迁，实现了平稳和谐移民的目标。各级领导对此给予了充分的肯定。

一、立足实际，强化基础工作。南水北调工程的难点在移民，关键也在移民。*大坝坐落在城区，坝区施工占地区移民搬迁人数虽然不多，但情况复杂，老移民与新移民相互交织，城区与郊区兼有，给移民搬迁工作增加了难度。针对这种实际，在具体工作中，*市牢牢把握重点，切实做到思想认识到位、组织工作到位、搬迁政策到位，在反复征求移民意见和建议的基础上，出台了有关坝区移民搬迁安置意见、坝区移民补偿标准、移民搬迁实施办法等共25个配套文件，为搬迁提供了政策依据。

二、立足和谐移民，强化为民服务。始终坚持以人为本，把移民当亲人，把移民的事当作自己的事，做到刚性政策、有情操作、和谐移民，在具体工作中一是周到热情服务。为方便移民，市、办事处两级指挥部设在移民搬迁区，建立六包责任制，实行包兑现、包搬迁、包安置、包稳定、包发展、包安全，及时帮助移民解决拆迁、运输、租房和安置中的实际困难，确保移民搬迁到位。二是简化办事程序。一切方便于移民，统一工作流程，统一组织公证，统一发放移民补偿兑现证，集中兑现资金。三是加强治安防范，使移民放心。落实安全责任制，制订坝区突发事件应急预案，建立三级治安防控网络，规范移民上访行为，畅通信访渠道，认真处理移民反映的问题，确保移民搬迁有序进行。

三、立足依法移民，强化政策落实。移民是一项长期、系统、复杂的工程，涉及重多方面和利益主体，严格执行政策是移民工作的生命线，是维护移民合法权益的标尺。在搬迁过程中，一是统一口径，政策法规宣传到位。采取多种形式，有组织有计划的宣传移民政策法规，把补偿政策交给移民，使移民了解政策、熟悉政策，理解政策。二是坚持标准，政策法规执行到位。实行移民政策、实物指标、补偿标准、安置方案、兑付程序、补偿数额公开，做到公开、公平、公正，自始至终坚持阳光操作，维护政策的严肃性。三是建立机制，政策执行监督到位。建立健全了以监察部门牵头，移民、审计、检察、财政、银行等部门参加的移民工作监督网络，以移民资金管理、计划管理和项目管理为核心，对移民工作进行全方位、全过程的监督。建立了移民代表监督制、移民政策执行公示制、定期跟踪审计制、移民搬迁回访制，确保了坝区移民安全零事故、资金零差错、干部零处分。

四、立足稳定发展，强化移民安置。移民搬得出是前提，稳得住、能发展是根本。坚持以安置巩固搬迁成果，实现了移民的土地租住房数量多于搬迁前标准高于搬迁前，条件好于搬迁前，环境优于搬迁前的目标。在具体工作中一是出台优惠政策，创造良好环境。为实现移民安居乐业，相继出台了移民自主购房税费减免、从事经营的城镇搬迁移民税费优惠、技能培训、建房补贴、移民子女义务教育入学等，大大减轻了移民的经济负担，促进了移民生产、生活安置工作。二是科学实施规划，加快生活安置步伐。移民安置点建设按照设施城市化、建设景观化、设计园林化、环境生态化的要求，采取统一规划，分户与集中实施相结合；建立联系户制度，实行跟踪监督，专班专人负责，大大促进了移民安置工作的开展。三是坚持高标准，提高生产安置效益。对农村移民坚持以生产安置为主，没有土地就调整，调整不出来就开发治理，做到高起点规划、高标准设计、高质量建设，高效益安置。

*水利枢纽一期工程建成蓄水后，先后动迁38万人，其中*市（原均县）先后动迁5批16万人，其中内迁6万人。中线工程*大坝二期加高后，*市涉及14个乡镇办事处（含武当山特区），人口、房屋涉及133个村（居委会），5*个村民小组，淹没及影响人口71941人，农村人口62672人，城镇人口8950人，企业319人，淹没涉及浪河、均县、六里坪、土台、丁家营和城区大坝6个集镇，淹没涉及单位226个，工矿企业81家，其中中央企业6家。移民数量大，搬迁难度大，拆迁涉及设施和集镇搬迁范围大，这都在一定程度上超过三峡工程。

从实践中来看，由于水库移民属非志愿性移民，必然存在着许多因素影响移民的和谐搬迁安置。影响移民搬迁安置的因素很多，主要有：

一、经济因素。政府在做移民动迁安置工作时，从一定意义上讲包括两个层面，一个是政府引导移民到安置地进行安置，一个是政府鼓励安置地村民接收移民，而做好这些工作的核心和动力就是经济因素，即政府通过动迁安置，创造一个能使移民和村民共同发展致富的有利经济环境。具体而言，移民的动机是看好安置地经济发展前景；而安置地有可能看到得是移民的安置能带动本地经济发展，两者都是谋求经济上的利益。但在移民安置后，移民对当地经济发展实际情况的认知和其心理预期存有一定的差距，从而产生失落感和不满；而当地村民也认为移民的安置并没有真正带动当地的发展，不能带来好处反而增加麻烦，两者之间的想法开始背离，在移民发展上可能产生很多矛盾。如村民待遇问题，移民认为他们在原动迁地的一切共享资源和待遇都没了，移民政策中规定移民应当享受当地村民的同等待遇，因此，他们迁入后理所当然要享受当地所有的资源和待遇；而当地村民则认为当地的资源是祖祖辈辈继承或创造出来的财富，不愿意给移民分享。

二、角色因素。移民的社会融合是受安置地村民和移民双重制约的，只有两者之间的互动互利才能实现真正意义上的融合。近年来，我们把移民工作作为首要的政治经济任务，上下齐心，全力以赴，移民工作取得了显著的成效，“情系移民，服务移民”的理念也深入人心，家喻户晓，营造了一个有利于开展移民工作的良好氛围。但同时，无形中也给部分移民造成了移民就是“特殊公民”的错误认识，认为没有移民的支持水库工程就不能建设，移民就是最大的奉献者和功臣，所以一切都得围绕移民，甚至一切都得顺着移民。同时，安置地群众认为自己是原住民，自己才是真正的主人，从内心上产生排斥移民的心理。两者之间的角色差异、认识上的差异直接就会表现在观念和行动上的冲突，使移民很难融入到当地社会中，也不利于稳定和发展。

三、文化因素。移民入住安置地后，正处于一个生存条件和社会关系的重建期，一个对新环境的适应期和情感上的接受期，特别是文化上的差异加大了融入的困难和发展的机会成本。一是生活环境的不同。移民由于改变了生活环境，虽然在一定程度上比原来居住的条件好了，但毕竟他们对世世代代居住的老家有眷恋感和怀念感，对安置地的环境感觉陌生和较难适应，生产方式不同，部分移民还不会耕作水稻。二是方言文化的不同。每个地方之间的方言还是有差别的，移民的讲话方式和口音受到了当地人的排斥，二者之间的语言沟通有一定的难度。三是风俗习惯的不同。每个地方都有一些独特的风俗习惯，移民移入安置地后，很多风俗习惯和安置地大相径庭，同时这些根深蒂固的习俗也不会轻易被安置地所同化，加大了融入和发展的困难。四是生活方式的不同。移民入住后一下子很难适应和学会当地人的生活方式，有些移民认为当地人的生活得要比他们好，认为贫富差距日渐拉大，生活水平赶不上当地村民，导致情绪低落，心态烦燥，难以融入当地社会。此外还有规划设计、移民政策及就业等方面的因素。正确认识这些因素，有利于移民搬迁安置工作地开展。从坝区移民搬迁安置的成功做法来看，给今后移民搬迁安置工作带来以下启示：

一要切实贯彻和落实科学发展观。科学发展观的核心是以人为本。工程建设的主体是国家，相对而言，移民是一个弱势群体。由于工程建设，许多移民不得不离开故土，远迁它乡。在迁移、安置、重建中，移民的生产、生活、心理以及长期形成的传统文化、宗教信仰和风俗习惯都受到巨大的冲击；在迁移后，为恢复正常的生产生活，移民也必然在住房、食物、饮水、交通、教育、医疗卫生和就业等方面遇到许多新问题。移民搬迁安置过程的任何一个环节出现问题，都可能造成移民的财产损失、心理创伤和权益损害。因此，移民工作要坚持以人为本的原则，坚持科学发展观，从人的发展需求出发，充分满足移民生存和发展基本条件的配置，把维护移民群众的合法权益作为移民工作的出发点、落脚点和最终归宿，提高移民的生活质量和综合素质，这是做好新时期移民工作的关键。

二、移民工作思想上要高度重视。一是进一步统一思想，提高认识。总结各大型水库移民工作经验教训，充分认识移民工作复杂性、长期性和艰巨性，深刻认识到当前乃至今后一段时期内移民工作的重点是移民安置后续发展工作，面临的形势将更加严峻，压力将更大。要本着以人为本的工作原则和指导思想，正确认识、分析和评价移民的社会心理与行为，开展移民后续帮扶工作，决不能有丝毫的放松和麻痹。二是充分认识到移民发展的重要性。要深刻认识到移民的发展是全市社会和经济发展的一项政治任务，从事关社会的稳定、移民和谐社会的构建，来认识移民发展的重要性和必要性。三是加大移民工作考核力度。加大对移民安置工作责任落实和全面考核制度，制订长效的责权利工作考核体系，使移民干部能积极发挥主观能动性，积极创新，不断改进工作方法，努力完成各项任务。

三、移民工作要适应依法治国、依法行政的要求。依法治国、依法行政是建设社会主义法制国家的根本要求。移民必须从传统的计划经济体制下依靠行政命令的管理模式中转变过来，实行依法移民，依法对移民工作中的各种事务进行决策、组织、管理和调控。一方面，要积极开展移民理论和政策法规研究，制订出台宏观协调和监督管理的各项办法，不断完善移民政策法规体系，给市委、市政府当好参谋；另一方面，要加强自身建设，严格遵守法律、法规，严格执行党和国家的政策，依法实施移民安置和扶持移民发展生产，依法管理移民各项事务。

四、移民工作要适应全面建设小康社会的要求。全面建设小康社会，本质上就是要使市域经济更加发展，民主更加健康，科教更加进步，文化更加繁荣，社会更加和谐，人民生活更加殷实。这就要求我们在移民搬迁安置和后期扶持工作中，不仅要使移民群众恢复原有的生产条件和生活水平，更重要的是要为移民的生存发展创造有利条件，以保证移民问题的妥善解决和区域经济社会的协调发展。同时，要按照经济社会可持续发展的战略要求，正确处理经济社会发展与人口、资源、环境的关系，把移民搬迁安置和扶持发展作为库区边区山区群众摆脱贫困、加快发展的良好机遇，通过加强基础设施建设，扶持发展生产，提高移民的生活质量和综合素质，逐步改变移民安置区社会、经济、文化的落后状态，为达到小康水平创造条件。

五、移民工作要坚持开发性移民方针。开发性移民方针对我们提高移民管理水平十分重要。它不仅使移民工作从单纯安置补偿的传统做法中解脱出来，改消极赔偿为积极创业，变救济生活为扶助生产；而且使移民安置与城区发展、库区开发结合起来，因地制宜、广开门路、多种方式安置移民，充分利用当地资源，合理调整产业结构，提高移民资金的投资效益。坚持开发性移民方针，就是要强调移民搬迁安置与生产开发并重。

六、移民工作要健全完善移民经济支撑体系。建立政策保障体系，资金扶持体系，科技服务体系等层次不同、形式多样、权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的移民经济支撑体系。发挥政府在社会管理和资源配置方面的优势，认真落实地方财政配套资金，同时也要建立多渠道、多元化的移民后期扶持资金投入机制，确保移民后期扶持的顺利实施。同时要加强移民机构能力建设，切实提高维护移民稳定的能力、促进移民经济发展的能力、构建移民区和谐社会的能力、研究移民安置政策的能力、加强移民队伍建设的能力。

七、移民工作要适应社会主义市场经济体制的要求。在市场经济条件下，由于市场机制在配置资源中发挥基础性作用，使各种利益关系和社会关系发生了改变，人们的意识和观念也随之发生了巨大的变化。在这种大的社会环境下，移民工作必须适应时展，符合市场经济体制的要求。无论是现在实施的二期库区移民搬迁安置，还是移民后期扶持，都要充分尊重市场经济规律，注意发挥市场机制对资源配置的基础作用，因地制宜地确定科学、合理的移民搬迁、安置、扶持、发展的实施方案，合理调整移民产业结构，抢抓机遇，扬长避短，推动移民经济发展。

八、移民工作要正确处理好几个关系。一是要符合可持续发展的战略要求，要正确处理移民区经济社会发展与人口资源环境的关系，使移民与社会、工程、资源、环境相协调，采用植树造林、退耕还林、治田治地等措施，进一步恢复生态平衡，改善生态环境质量，还青山绿水，送一江清水；二是要把移民开发与扶贫开发有机地结合起来，把移民搬迁安置和扶持发展作为库区边区山区群众摆脱贫困、加快发展的良好机遇，通过加强基础设施建设，扶持发展生产，提高移民的生活质量和综合素质，逐步改变移民区社会、经济、文化落后的面貌，为达到小康社会创造条件；三是要处理好规划与计划的关系，根据库区乡镇实际需要调整六年规划；四是建立公众参与、专家论证和行政审批相结合的决策机制，推进决策的科学化、民主化，让群众参与选择发展项目。

九、移民工作要切实做好移民稳定工作。要做好移民信访工作，移民来信来访是移民向政府反映问题的法定方式，也是政府了解移民要求的有效渠道，要支持和引导移民依法正常有序开展信访活动，规范移民信访接待处理工作。要转变工作作风，变移民上访为干部下访，认真做好排查化解工作，将问题解决在基层，将矛盾消化在萌芽状态。要建立突发事件的预警预报和快速反应机制，制定周密的工作预案，对不稳定的突发情况，快速反应，及时报告，从容应对，最终将问题消化在当地。要建立完善规划实施工作信息披露制度，自觉接受社会各界和移民群众的监督，在移民机构和移民群众间建立起良好的信任关系，从而赢得移民的理解和支持。

十、移民工作服务上要细化。一是继续关心、理解、尊重移民。移民不是特殊公民，但却是特殊群体，他们为国家的重点工程建设作出了奉献，背井离乡，重建家园。因此作为政府部门，更应该学会换位思考，继续树立“心系移民，情系移民”的理念，对他们多份关心，多份理解，帮助他们克服困难，发展生产，在某些方面给予力所能及的倾斜照顾，并切实为他们做点好事实事。二是服务制度化。为移民服务，要以制度的形式确定下来，以制度化促进为移民服务的意识，如建立干部帮扶移民制度，结对制度，移民干部驻村联系制度等。三是公开、公平、公正地落实移民政策。公开就是要维护移民对政务工作的知情权、监督权，提高透明度。公平就是对移民一视同仁，不搞厚此薄彼，避免同样的移民两样的政策。公正就是要出于公心，不以权谋私，处理问题要多听群众意见，稳定公正地落实移民政策，多为民谋事，不与民争利。