干部民意失真问题初探

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党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《条例》）对选用干部的条件、应遵循的原则和必须坚持的程序做出了明确规定，特别是把民主推荐列为首要的、必须的程序，是确保干部选拔任用工作公正性和准确度的重要保证。《条例》颁发以来，*县委高度重视，在选拔任用干部工作中，无论是大范围的调整提任，还是个别单位的职位补缺，都始终把民主推荐作为一项基础性、常规性的程序来抓，严格坚持，雷打不动，充分体现了群众公认的原则，有效地克服了“少数人选人”和“在少数人中选人”所产生的种种弊端，使一大批群众拥护和信赖、德才兼备的优秀干部走上了各级领导岗位，逐步形成了一个使优秀人才脱颖而出、充满生机和活力的选人用人新机制。

然而，由于工作过程的复杂性和情况的多样性，民主推荐这一重要环节从实际运行和具体结果看，仍有一些不尽人意的地方。这种不尽人意中的一个重要问题就是有时民主推荐中出现民意失真的现象。这种现象虽不普遍，但危害极大。它不仅仅是影响少数干部的准确提拔和使用，更重要的是对干部选拔任用工作造成了严重影响和障碍，影响到我们党在人民群众中的威信和形象。

一、民意失真的表现形式

这里所说的民意失真，从民主推荐过程来讲，是指由于主客观因素的影响，推荐人对被推荐人做出的一种不符合实际情况的评价和判断；从民主推荐结果来讲，是指推荐票反映的结果与实际情况有一定的差距。从大量案例和调查情况看，选任领导干部民主推荐工作中的民意失真主要有以下三种表现形式：

表现之一：被推荐人的综合素质与岗位要求的任职条件相差较大。从调查结果看，大部分人认为这是民意失真的一种普遍表现形式。民主推荐的目的就在于扩大干部群众对选拔任用工作的知情权、参与权和选择权，体现人民群众选择“人民公仆”、“人民公仆”向人民负责的社会主义原则。然而，在推荐工作中，有时却恰好违背了这一原则。一些工作能力强、素质好、作风务实、敢抓敢管、敢于碰硬、政绩突出的干部，在民主推荐中得票较少；而一些作风飘浮、能力一般、政绩平平，不思工作、日常生活中吃吃喝喝、拉拉扯扯的干部，在推荐中的得票率却很高。这样的结果反映了民意的扭曲，背离了民主推荐的宗旨。

表现之二：被推荐者虽综合素质较强，但不具备岗位所要求的业务素质和专业特长。有些职位不但要求人的综合素质强，同时还要求被推荐者具备相应的特殊技能和专长。而在推荐工作中，本来缺额单位就有与所缺岗位要求条件十分吻合的人选，但这些人选的得票率却上不去，推荐得票率高的却不是最佳人选。

表现之三：被推荐者虽综合素质较强，但有违法违纪行为，不具备任职基本条件。在民主推荐中经常遇到的问题是违反计划生育，面虽不大，但影响不小。《条例》第六条明确规定选拔任用的干部要坚决执行党的基本路线和各项方针、政策，但在推荐过程中有些违反计划生育或其它违纪现象的干部得票率还相当高。并且由于个别超生对象和违纪人员具有隐蔽性，使他们有可能穿过道道关口被考察入围。这种现象严重干扰了干部选任工作的正常进行。

二、民意失真的原因探析

民主推荐过程中产生民意失真的原因是纷繁复杂、多种多样的。既有客观方面的，也有主观方面的；既有来自推荐方的，也有来自被推荐方的，也有由于我们干部工作和推荐过程把握不好造成的。

（一）从推荐方来看

参加选任领导干部民主推荐会的对象，一般是本单位的工作人员及下属单位的主要领导。从参会主体与被推荐人的关系及参会主体的素质等方面分析，造成民意失真的原因主要有以下三种：

1、受利益驱使，丧失原则。一些推荐人不负责任，不坚持原则，不从党和人民的利益出发，只考虑局部、部门和个人利益，在民主推荐时打个人的“小九九”。如果是本单位补缺推荐，则不管被推荐对象符合不符合任职资格和条件，只要谁过去为自己办过事或上任后能为自己办事、对自己有利就投谁的票；如果是到外单位任职，也不管被推荐人的条件如何，调走后对本单位工作有无负面影响，只要谁不是“自己人”，就投谁的票，推荐出门，排除异己。

2、受感情困扰，放弃原则。一些推荐人由于受亲情、感情、人情的困扰，在投票时考虑关系多、考虑工作少，考虑情感多、考虑原则少，在感情与原则的取舍上，选择了感情，放弃了原则。一方面谁和自己关系铁投谁的票，谁是老乡、同学投谁的票；另一方面，碍于情面，推荐前谁给自己打招呼就投谁的票，或者领导暗示谁就投谁的票。这些“关系票”、“感情票”、“人情票”，严重影响了推荐结果的公正性。

3、受素质制约，丢掉原则。少数推荐人由于认识事物的水平较低，判断是非的能力不强，对被推荐者在政治业务素质方面只看到部分，看不到全面；在政绩上只看到“显绩”，看不到“潜绩”；在人格上只看到现象，看不到本质，因此做不出正确的判断，无的放矢，投下了“盲目票”、“糊涂票”、“无原则票”，无意中对干部选任工作形成了干扰。

（二）、从被推荐方来看

一些被推荐者一方面受“官本位”思想的束缚，认为只有当上“官”，才能显示自己的“价值”，而且“官位”越高，自己的“价值”也越大；另一方面受扭曲的价值观的羁绊，受待遇差别的诱惑，物欲膨胀，丧失理智和党性原则，把当官看作是为自己谋利益的工具和手段。在这种思想和价值观的支配下，他们把民主推荐的高得票率当作加官晋爵的“门票”和“入场券”，不择手段地拉“选票”，甚至不惜干出违法违纪的事情。这是产生民意失真的主要原因。

其一是不择手段地为自己拉“选票”。一些被推荐者把“票数”看成自己能否得到提拔和升迁的唯一凭据，认为没有好的民意，就谈不上提拔，甚至领导会对自己有了“群众基础不好”的看法，不仅影响一时的提拔，还会影响将来的发展。因此，为了把“票数”搞上去，达到自己升迁的目的，在民主推荐前打招呼，请客送礼，甚至“金兰结义”，“海誓山盟”，搞非组织活动。

其二是想方设法拆竞争对手的台。一些被推荐者为了达到提高自己得票率的目的，在极力为自己拉票的同时，绞尽脑汁地压制别人，拆竞争对手的台。一是到处游说，把自己吹得天花乱坠，把别人说得一无是处，故意混淆是非；二是背地里搞小动作、贴小字报、投匿名信，损害竞争对手的形象；三是投票时如是推荐一人，则投“亲自票”，如是推荐多人，则除了投“亲自票”外，要么不投别人，要么就是选择认为对自己没有威胁的人，刻意制造“分散票”，有意识地压制自己的竞争对手。

（三）、从推荐的操作过程来看

民主推荐的操作过程直接影响着推荐结果的民意成份。

一是推荐方案制定的不科学、不合理，影响推荐结果的准确性。推荐方案对推荐职务、任职条件、推荐范围等解释不清楚、不准确，公布不及时，规定不合理等，使推荐对象无的放矢，无所适从，直接影响着推荐结果的准确性和真实性。

二是群众参与的范围不合理，影响民意的广泛性和代表性。由于参加民主推荐会的人员范围不科学、不合理，造成参加推荐会的群众不了解干部，应该参加、并且十分了解的群众又参加不进来。或者，推荐同样的职务，有时参加的群众范围有时大，有时小，表现出明显的随意性，致使推荐结果缺乏广泛性、代表性和准确性。

三是会议组织不合理，座次安排不科学，影响推荐结果的客观性。有些推荐会把会场设置在有利于被推荐人“沟通群众”的地方，让被推荐人安排食宿、娱乐，甚至“馈赠礼品”，使参会人员“吃了的嘴软，拿了的手软”，填了“违心票”。还有的推荐会由于座位拥挤，座次不当，尤其是少数人专门安插“心腹”，使得一些不能正确掌握党的干部政策的参会人，有的怕打击报复，有的信奉好人主义，不敢坚持原则，投下了“身边票”、“软弱票”。

四是主持人的明提暗示，影响推荐结果的真实性。有极少数领导干部，出于自己小团体或部门利益的考虑，不顾违犯《条例》精神和党的组织原则，为了提高个别人的得票率，事前谈话、开会，统一思想，在主持民主推荐会时又，对推荐人明提暗示。而少数推荐人也丧失原则，对领导提示“心领神会”，利用手中的“民主权力”，为建造“利益共同体”添砖加瓦，做出自己的贡献。这种现象虽不普遍，但却严重影响和干扰了民主推荐工作。

（四）、从干部管理工作来看

民主推荐作为我们选拔任用干部的第一道和必经的程序固然很重要，但它毕竟只是其中一道程序，与组织考察等程序互相联系着，而不是孤立存在的。因此，我们的干部管理工作、干部选拔任用的全过程反过来又对民主推荐或多或少地产生着影响。

首先，对干部平时的宣传教育不够得力，会导致推荐中的民意失真。由于我们平时在干部的培养和使用方面存在“两多两少”，即抓干部使用多，抓培养教育少；抓业务培训多，抓政治思想教育少，使一些干部对于掌权为什么的问题，认识不正确，把作为责任和为人民服务工具的职务，当成了为“小团体”或个人谋私利的手段。由于观念上的错误，导致了权力的部门化、个人化、商品化，产生了拉帮结派、收买人心、拉“选票”等不正常现象。

其次，干部选任过程的机械、教条，对推荐中的民意失真起了推波助澜的作用。《条例》颁布初期，由于对精神吃得不透，在推荐过程中确实存在过这样两种情况：一是无论单位大小，按一个范围确定参会人员；二是无论参会人员多少，按一个得票率确定考察对象。这种机械的教条的做法，使得考察对象的确定缺乏准确性和民意性，同时也使那些符合推荐条件的干部热衷于提高推荐票，不择手段地去钻推荐工作的空子，直接导致和强化了民主推荐的不合理性，造成了推荐结果的失真。

再次，对干部平时的民意情况了解不够全面，也是民意失真的一个重要原因。绝大多数情况下，我们确定考察对象依据的只是提拔任用前的民主推荐结果。这种“临时抱佛脚”的做法带来的后果是“一次推荐定终身”，难怪我们少数不思工作的干部，由过去拉领导向现在拉群众转移。同时，“一次推荐定终身”本身也存在对干部了解不全面、反映民意不够的问题。

三、民意失真的综治对策

民意失真问题作为干部选任工作的主要“病症”，已经严重影响了干部选拔任用工作的健康发展，对我们的干部队伍建设造成了严重障碍。只有解放思想，实事求是，科学理解，准确把握《条例》和党的干部政策，采取综合治理的对策，才能从根本上解决民主推荐过程中民意失真的问题。

1、加强“三个代表”重要思想的学习教育，使广大干部树立正确的世界观，客观公正地对待民主推荐。干部世界观的扭曲和价值观的移位，是民主推荐产生民意失真的根本原因。世界观的问题不解决或者解决不好，解决民意失真的问题就无从谈起。在现阶段，各级党组织要把对广大干部“三个代表”重要思想学习教育放在重要议事日程，并坚持不懈地抓下去，用马列主义、思想、邓小平理论，特别是用“三个代表”重要思想武装广大干部的头脑，使他们牢固地树立无产阶级世界观，真正把为人民服务当作自己的根本宗旨，事事想着人民，处处为着人民。同时加强干部制度改革的宣传教育，使广大干部进一步了解党的干部政策。通过以上工作，在广大干部中树立三种观念：一是被推荐者树立群众观念，把自己置身于群众面前，让群众能够毫无顾忌地评判、打分，真正展示自己在群众中的形象；二是广大参会人员进一步确立德才兼备、任人唯贤的原则和唯才是举的观念，正确对待，积极参与，抱着对党和人民高度负责的态度投下自己神圣的一票；三是广大组织人事干部要树立创新意识和新的选人用人观念，更多地把自己由“伯乐”的角色变成比赛规则的制定者和裁判员的角色，用新的干部政策武装和充实自己，提高自己识别人才的本领，以新的思维和改革的精神搞好民主推荐工作，从而减少或消除民意失真成份。

2、制定严密可行的推荐方案，确保民主推荐的严肃性。实施方案是民主推荐的操作依据。每搞一次民主推荐，都要在认真调查研究的基础上，把容易产生民意失真的因素分析透，有针对性地制定实施方案，明确规定民主推荐的目的意义、推荐岗位、任职条件、推荐范围、参会范围、会议组织等，确保整个推荐过程有计划、有组织、有领导，把民意失真的可能性降低到最小程度。

3、科学合理地界定参会人员范围，确保民主推荐的广泛性。参会人员的范围直接影响着推荐结果的广泛性和合理性。经过实践摸索，我们认为，参加副科级干部民主推荐会的范围：乡镇应该是机关全体干部、各村党支部书记、村委会主任、基层站所和县上派出机构的主要负责人、出席市、县的党代表和人民代表；县直应该是机关全体干部、下属单位的正职、退下来的部分老同志。推荐乡镇和县直的正职及重要部门的副职，参会范围应该适当扩大，采取上下结合、纵横结合的推荐方式，即在上述范围推荐的基础上，专门组织由县上四大班子和乡镇、县直机关一把手参加的推荐会，对不同层面的人员分别计票、加权计分、综合评价。同时要注意，参加推荐会的实到人数必须达到应到人数的2/3以上，民主推荐才能进行。

4、完善和改进推荐方式，确保民主推荐中民意的准确性。传统的民主推荐方式是给参会者每人发一张票进行填写，这种方式很容易产生“身边票”、“人情票”等。要有效防止民意失真，必须改进推荐方式。一是改进投票方式，让推荐人逐一领票，随领随填，或逐一进入秘密写票室单独填写。这样一来，群众就能无所顾虑的凭意愿推荐人选，杜绝“身边票”的现象。二是推荐会议与述职、演讲相结合，这样可以增加推荐人对被推荐人的全面了解，使填票有了依据，增强了推荐的公正性和可靠性。

5、充分利用各种推荐机会，实现民主推荐的经常性。为了避免考察前的民主推荐对被推荐者造成的“一次推荐定终身”以及了解不全面、评价不科学等弊端，我们可以把民主推荐、了解民意贯穿于干部管理的全过程，充分利用阶段考评、年终考核等机会，进行民主推荐。即平时推荐和定向推荐相结合，根据不同情况、不同时期、不同推荐主体的推荐结果综合分析、确定权重，加权计分，然后得出民意结果。这样对被推荐者的民意情况既注重了考察前的表现，又考虑到了平时的所作所为，能够全面地、历史地评价干部的民意。

6、合理运用民主推荐结果，增强选任干部的科学性。民主推荐结果不是一个简单的数字化概念，一般说来，它是一个人德、能、勤、绩及与群众关系的综合反映。如何准确把握和科学合理地运用好推荐结果，是充分体现民意、防止民意失真的一个重要环节，也是民主推荐具体操作中最后的关键环节。首先，要充分尊重民主推荐结果，优先把名次在前、拥护比例较高的确定为考察对象。二是要制定以参加人员、得票名次、得票率“三位一体”全面量化的科学合理的入围办法。人数多的单位得票率可适当放低，人数少的得票率要相对提高。*县在确定考察对象时首先考虑第一名，同时还规定了最低得票比例要求：10人以下单位得票率要达到80%，30人以下的要达到70%，50人以下的要达到60%，100人以下的要达到40%，100人以上的要达到33%，低于33%的原则上不考虑。这样的入围办法克服了小单位民意结果的不稳定性，有效地防止了民意失真。三是民主推荐与工作考核相结合。仅仅按照民主推荐结果确定考察对象，有可能把一些群众关系好、但工作能力不强、不抓工作的人选上领导岗位。为了防止这一现象，确定考察对象时，应同时把工作考核结果加以考虑。一般情况下，民主推荐和工作考核各占50%。这样做既集中了广泛的民意，又注重干部的工作能力和政绩，是对干部全面的鉴别和评价，只有这样，才能真正选出人民群众拥护、并且有政绩的干部。

总之，民意失真问题是深化干部人事制度改革中必须攻克的难题。我们相信，通过各级党组织和组织部门的高度重视和积极努力，这一问题一定能够有效地扼制，并彻底解决。我们只是进行了一些初步的探讨，旨在为彻底解决这一问题尽微薄之力，不妥之处请领导和专家批评指正。