独家原创:农村基层组织转化矛盾调研报告

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农村基层组织之间的矛盾与冲突严重影响农村经济的发展。干部之间，干群之间、群众之间关系紧张，矛盾重重，村民关心的热点、难点问题得不到解决，村内各项工作难以开展。正因为这种“内耗”，阻碍农村公益事业和经济发展，同时，也影响党和政府各项政策在农村的落实。我县自2008年村级组织换届以来，总体上各村级班子运作正常，但也有部分村级组织出现两委会关系不协调的突出问题。村两委会关系不协调的矛盾复杂村的长期存在，不仅本村的工作难开展，对邻村也会产生负面影响，从而一定程度上阻碍我县社会主义新农业建设的进程。因此，为促进农村基层的社会稳定和民主政治的顺利进行，密切党群、干群关系，落实党在农村的各项方针政策，促进农村经济和各项事业的发展，必须采取有力措施，解决村两委关系这一制约农村发展的“瓶颈”因素。

一、我县矛盾复杂村的总体情况

我县村两委换届和自然村合并的时间都不是很长，如果双方没有合作共事的经历，彼此缺乏信任基础，一般需要一个相对较长的磨合期。在座谈中我们了解到，由于镇乡对换届以及并村后可能产生的问题有比较充分的认识，在工作过程中采取了比较有针对性的工作举措，行政村的两委会关系基本上呈一种良性态势发展，绝大部分村表现的相对融洽。据介绍多数村到镇里办事或汇报工作都是党支部书记和村主任携手同来；村里重大事项都按议事程序和制度讨论决定；重大灾害、突发事件等急难险重的工作和任务面前，村主要干部都能亲临现场指挥，冲在前面。但是经过调研发现，也存在着个别的村委会和党支委之间不团结、工作关系不协调的现象。主要表现为：第一、各自为政、相互对抗。一方面，村委会以“自治”为借口，片面强调对村民负责，不服从党支委的领导，甚至在工作中违反政策。另一方面，村党支委则片面强调其领导核心作用，党支委书记独断专行，力图把村委会当作摆设，甚至完全包办代替村委会工作，从而使村民自治流于形式。第二、取权不分、责任不明。在一些村民委员会中，村委会与村党支委不仅相互对立，而且职权交错、责任不清。这一现象严重影响农村的社会稳定和民主政治建设，导致村民以村委会和党支委为中心形成重大的分化现象。

二、复杂村两委会产生矛盾的原因

1、村党支部和村委会的权力来源的不同。村党支部的权力来源是自上而下的，即来源于上级党委与政府的授予。村委会的权力来源是自下而上的,即通过乡村大众制度性的选举途径而获得的一种村民自治权力。二者权力来源的不同就导致了实际运作中的冲突。党支部更多的是向上级政府负责，维护的更多的是上级的利益，而村委会由于权力来源于村民，更多的是向村民负责，维护的更多的是村民的利益。

2、法律制度方面的原因。由于《村民委员会组织法》与《中国共产党农村基层组织工作条例》等政策规定过于原则和抽象,对村党支部“领导核心”的权力范围和村委会自治的权力范围划分不明,导致两委的冲突加剧。《中国共产党农村基层组织工作条例》对于如何体现村党支部的“领导核心”以及什么是“经济建设和社会发展中的重要问题”没有做出明确的规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》虽然规定了党支部是领导核心，但是在关于所有村委会职责的规定中，又几乎囊括了农村经济建设和社会发展中的所有重要问题。这种规定的模糊性和重叠性是农村两委关系紧张的制度性原因。

3、村干部素质不高的原因。无论是村党支部干部还是村委会干部都存在着诸如文化水平低、政策观念法律意识淡薄等素质方面的问题。从党支部方面看，班子综合素质明显低于村委会，影响了领导作用的发挥，从村委会方面看新当选的干部经验不足，不尊重党支部的领导地位，人为造成两委关系紧张。

4、村两委之间的利益相争。村委会和村党支部都有利用所控制的村资源进行获利的条件，而在资源有限的情况下，一个组织所控制的资源增多就意味着另一个组织所控制的资源减少。因此，在利益边界尚不明晰的背景下，村两委就会因利益交叉或利益冲突而发生争夺资源的现象。

5、上级政府尤其是乡镇政府的原因。在长期的工作中,乡镇党委与村党支部结成了一种天然的同盟关系。乡镇党委对村党支部可以通过党内直接任命的方式来实现其领导,而乡镇与村委会之间则只是指导与被指导的关系。因此,当两委发生矛盾的时候,乡镇就很有可能偏袒村党支部,导致两委矛盾的激化。

三、转化复杂村的措施和办法

1、进行村民自治的体制创新，将权力结构合二为一。要在坚持两个原则（即必须坚持党组织的领导核心地位，必须保证村委会依法行使职权）的前提下使党组织发挥作用从村民自治体制外部转到村民自治体制内部，就是党组织发挥领导核心作用的方式，不再是站在村委会之外直接发号施令了，而是争取使党组织成员或党员通过合法的选举程序选入村委会班子，融入自治体制内部，并成为体制内的核心和中坚，通过在其中起决定性作用来实现党的领导。

2、进行机制创新，实行“两票制”和“两推一选”，实行党支部和村委会权力来源的统一。“两票制”就是先由全体村民投信任票确定支部候选人，再由党员投选举票产生农村党支部的选人机制。“两推一选”就是分别召开村民会议和党员会议对党支部成员进行评议并产生新一届的党支部候选人，再由党员大会差额选举的党支部选人机制。它是两票制的改进和发展。

3、从制度模糊性入手,修改相关制度和规定,使制度规范化、明确化，明确两委各自的地位、作用及工作职责。党支部的领导主要是政治领导、组织领导和思想领导,主要管理好党务工作和党支部自身的建设。村里的经济事务和其他公共事务的管理则主要由村委会承担。

4、提高村两委干部的素质。要加强对两委干部的培训与教育，大力提高农村干部的思想道德和政治业务素质。在村党支部和村委会换届之后,要对新上任的村委会和村党支部成员进行教育培训,培训合格后才能上岗。通过培训，使他们对村民自治、党支部和村委会之间的关系有一个正确的认识,从而有效地避免日后工作的不协调状况。

5、加强乡镇人民政府的指导作用。乡镇人民政府首先应该加强对村民的动员和宣传，提高村民的政治参与意识。其次，乡镇政府应通过积极引导直接调节村两委关系。在村民自治和政府指导中，要防止村委会“过度自治化”和“附属行政化”的两种不良倾向

四、下步针对措施的意见和建议

1、建议县委、县政府采取“五项措施”，集中整顿转化。一是定期通报。在前期排摸的基础上，区委定期召开由组织、纪检、政法委、公安、信访等部门参加的村级班子分析预警会议，按照村级班子建设、经济社会稳定、民主法治建设等量化标准，对全县各行政村稳定状况进行打分，倒排出一批矛盾复杂村。不稳定村名单在镇乡党委书记农村党建例会上通报，并通过政务信息网、基层组织建设简报等途径进行公开。二是限期整改。对排摸出的矛盾复杂村，县委向所在镇乡下达限期整改通知书，指出不稳定村存在的问题，责成镇乡党委采取措施，在限定时间内完成村级班子的整顿转化工作。三是跟踪整改。建立整改情况月报制度，要求各镇乡每月上报矛盾复杂村整改工作进展情况。同时，县委组成工作小组，定期不定期采取听取汇报、明查暗访、进行座谈等形式，了解掌握不稳定村整改工作进展。四是包案整改。将不稳定村的整顿转化工作作为镇乡党委农村党建工作责任状的重要内容，由镇乡党委书记作为直接责任人，与县委签订责任状。同时，按照“三级联创”责任制的要求，责成镇乡党委主要领导重点联系不稳定村，并落实人员，成立工作组，直接到村进行包案整改。五是评估整改。建立不稳定村整顿转化成效量化评估制，由县农村基层组织建设联席会议成员单位，对各镇乡上报初步完成整顿转化工作的不稳定村，采取到村调查了解、召开村民、党员代表座谈会、明查暗访等形式，进行整改效果评估。对达到标准的，进行销案，对仍存在各类不稳定因素的，反馈至镇乡，要求继续整改。

2、建议乡镇党委、政府明确对村委会工作的指导关系。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定，乡镇党委、政府对村委会的工作只能是指导关系，而不是领导关系。在这里要分清政务和村务的界限。计划生育和税收等涉及基本国策和法律事项属于政务，对此，必须以行政法规为准由政府有关部门强制执行，这里起主要作用的是政策法规，不存在领导和被领导的问题；对于村财务、宅基地划分等村务，在村党支部的领导下，由村民代表大会和村委会按照法定程序自行管理，有违反法律的行为则按法律处理。对于村务，乡镇党委、政府或利用有效的思想工作，或通过村党支部的作用影响村委会的行为，或直接对村委会提出忠告、”建议，但决不能命令村委会执行自己的意图。

3、建议村党支部对日常村务的直接管理变为间接管理。村党支部不直接管理村务，并不是放弃对农村工作的领导，而是改变了领导方式，其领导核心作用主要体现在四个方面。一是对村重大问题的领导和决策，凡村中涉及党和国家的政策问题必须由村党支部决定；凡属于重大事务，如项目的确定和投资，大额财务开支等事项，以村党支部为主，会同村委会研究决定，如果对某一问题发生严重的意见分歧，由村民代表大会或村民全体会议决定。二是村党支部对日常村务管理提出处理原则，村委会依照这些原则管理日常事务。三是部分党支部成员兼任村委会成员，通过这些身兼二职的支部委员，了解监督影响村委会的工作。四是条件允许的地方，提倡村委会主任和党支部书记“一肩挑”，这样做既有效地把党的领导地位和村委会的法人地位融为一体，有利于加强党的领导，又消除了分歧，减少了两委矛盾，有利于两委协调一致，共谋发展。