独家原创:完善行政审批制度调研报告

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随着行政审批制度改革不断地深入，政府部门在看到行政审批制度改革效果明显的同时，也越来越清楚地发现在轰轰烈烈削减审批项目的背后也暴露出不少问题。比如：很多地方削减的审批项目开始反弹、官方公布的数据也有水分、取消后的事项成了管理上的“真空”、审批改革缺乏长期规划、审批责任制尚未完全建立等等，归根结底是因为行政审批制度改革的衔接工作不到位、行政审批制度改革后续监管体系尚不完善。

早在制定《关于行政审批制度改革工作的实施意见》时，国务院就预见到了后续监管的重要性。但关于如何公正、公开、有效地对行政审批改革进行监管，在实践中和理论界上一直缺乏足够的重视。在改革已经进入到第二轮、第三轮的许多地方，已经日益发现后续监管的必要性和迫切性，很多部委和地方已开始着手探索建立公正、公开、有效的后续监管措施。下面，我仅从如何构建审批制度改革后续监管体系的角度，来谈一谈如何完善行政审批制度。

一、我国行政审批制度改革后续监管体系的研究现状

正如其他改革领域一样，在行政审批后续监管领域的理论研究远落后于改革实践的需要。目前关于行政审批的研究成果大多围绕行政审批制度改革的总体思路、改革行政审批制度的途径、建立行政审批服务中心、以及《行政许可法》的调整范围、行政许可的分类等问题展开，深入、系统的研究如何构建我国行政审批制度改革后续监管体系的很少。并且关于这一问题的探讨集中在以下几个方面：

㈠行政审批的概念

在谈到行政审批的后续监管时，很多学者首先提到我国对行政审批这个概念界定不清，无法指导改革进行。北京市将政府的行政审批划分为四个类型：审批、核准、审核、备案，并分别确定了明确的定义。但有的地方仅包括审批、核准、审核，差别十分明显。

㈡行政审批后续监管体系内容

1、对取消的行政审批项目缺乏有效监管。行政审批项目被取消并不等于就可以放任不管，行政机关有责任做好衔接和后续监管工作。

2、对行政相对人的监管。《中华人民共和国行政许可法》中规定了“行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。”“行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验，对其生产经营场所依法进行实地检查。”

3、对审批机关的监管。目前，理论界研究的应对措施主要集中在建立完善行政审批责任制，加强对行政审批一把手的监管上。在当前要做好以下7个方面的后续监管工作：一对取消审批后仍需加强监管的事项要建立后续监管制度；⑵对改变管理方式的审批项目要做好移交工作；⑶对保留的审批项目要规范审批行为；⑷搞好行政审批项目调整后的上下衔接；⑸全面清理和修订行政审批项目的设定依据；⑹调整和理顺部门之间的审批职能；⑺大力推进行政审批制度创新。

二、我国行政审批制度改革后续监管体系的内容

通过前面的介绍，不难看出目前在研究后续监管这一问题时，事实上是在研究行政审批后续监管或者说行政审批行为的后续监管及取消事项的监管，而本文所要探讨的是整个行政审批制度改革的后续监管，出发点就是要通过构建一个公正、公开、有效的后续监管体系能完善行政审批制度、巩固改革成果、保证改革的深入进行，而不只局限于审批过程的监管。所以，笔者认为我国的行政审批制度改革后续监管体系应补充以下监管内容：

㈠对行政审批制度改革过程的监管。我国的行政审批制度改革并不是仅局限于改革审批制度，更重要的是要以此为契机改革背后的行政管理体制、转变政府职能，仅对行政审批相对人、审批机关及取消事项进行监管是远远不够的，不能达到巩固审批改革成果进而保证更大范围的改革顺利进行。所以就要对整个行政审批制度改革的过程进行监管，包括对审批制度改革计划的评估，对改革进程的跟踪监督，改革成果的公开制度。

1、关于对审批制度改革计划的评估。国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室事实上是个指导全国行政审批制度改革的临时性机构，行政审批制度改革缺乏一个长期规划。虽然改革思路比较明晰，工作小组在做报告时也都指出下一步的工作安排，但是基本上是走一步探一步，无法得知行政机关要在一个比较长的时期内怎样改、会达到怎样的效果、会产生哪些积极效应和消极效应、又将如何应对等问题。由于我们国家的特殊国情，我国的行政审批制度改革尤其任务繁重，不是几年清理就能解决得了的，需要10年甚至几十年的努力，这就需要我们用发展的观点来看待审批改革。

所以，在完善审批制度时，整个国家要有个长期规划，分为几个阶段，每个阶段的预计目标和其他的参数；各地区和部门在中央的大规划下按照当地实际情况也要进行本地区和部门行政审批制度改革的长期规划，使改革不因为领导换届、机构变迁而发生质的变化。

2、对改革进程的跟踪监督。根据近年来的改革实践来看，政府的自利性表现得十分明显。在被称为“削权”运动的审批制度改革过程中，很多地方和部门为了保住地方利益、部门利益千方百计应付改革。例如，有的部门在清理项目和提出初步处理意见时，把一些不该列入的内部管理事项或已经废止的审批项目纳入了清理范围，掺进了“水分”；而有些应该列入的审批项目，个别部门未作认真清理，没有据实上报等等，这就需要对改革进程进行跟踪监督。监督的内容应该包括:⑴改革的进度是否按规划进行；⑵改革工作是否认真，报送材料和统计数据是否完整、准确；⑶清理的审批项目是否符合要求；⑷改革过程中的投诉及建议是否得到了妥善地解决等。

3、改革成果的公开制度。我国政府近年来一直大力推行电子政务，但笔者在浏览政府网站（尤其是反映审批制度改革进程的网站）时，发现大部分网站的内容很久都得不到更新，而且按照联系方式发送电子邮件不是杳无音信，就是“发送不成功”。对于行政审批制度改革，外界很难得到及时的信息，这样如何能实现舆论对改革的有效监督呢？事实上，我国行政审批制度改革存在改革主体错位的问题，改革主要是由政府内部力量加以推动的，基本上是依靠权力权威来领导的。事实上，在现有的行政审批制度下，审批对象是最迫切要求审批制度改革的，对原有制度中的弊端也最有切身体会，但是他们在现有体制下无法成为审批制度改革的发起者，不能以一个集体的面目出现并发起改革，有学者认为这是“自发行为团体的缺失”。而靠政府内部来推动改革，会出现推动力递减的情况。所以，应由改革的本来发起主体及时了解改革动态和成果，便于咨询、建议，促进改革平稳进行，降低改革成本，也能起到很好的监督作用。

三、应考虑的问题

虽然后续监管对于完善行政审批制度具有十分重要的作用，但许多地方在谈及审批制度后续监管问题时仍然漠不关心。行政审批制度改革后续监管体系的构建是完善行政审批制度十分迫切需要重视和研究的新课题。笔者认为，在构建行政审批制度改革后续监管体系应借鉴他国经验教训考虑好以下问题：

㈠成立专门领导机构，对行政审批制度改革进行长期规划。韩国规制改革的一个显著特点就是成立了权威的规制改革领导机构，从卢泰愚时期的“行政规制缓和委员会”到金大中时期的规制改革的最高意思决定机构“规制改革委员会”。我国还没有考虑如何通过官产学互动的规制改革机构来长期持续地进行规制改革，虽然在审核审批项目时会组织专家团论证，但政府仍然是发起组织审批改革的主要力量。审批制度改革工作领导小组事实上是临时性机构，缺乏足够的权威，甚至有审批机关认为地方上的行政审批制度改革小组是“弱势群体”。审批制度改革是长期的、艰难的，应该成立一个类似韩国规制改革专门委员会的机构（由官、产、学三种力量组成）来领导审批改革，并对改革过程和效果实施有力的监管。

日本在70年代末开始规制改革以来，不断推出规制改革计划；韩国的《行政规制基本法》附则第三条也规定了中央行政机关的首长应制定年度整改规划。但我国的行政审批制度改革缺乏一个长期规划。这样的规划对行政审批制度改革非常的重要，可以说是改革的第一环，一定要对规划进行严格的评估，以保证今后改革的顺利推进。

㈡依法对行政审批制度改革过程和效果进行监管。日本、韩国在推进行政规制改革过程中，颁布了大量的法律法规来保证改革的进行。其中，韩国1997年颁布的《行政规制基本法》指导了改革的进行，日本更是颁布了众多的单行法规，使规制改革依法有章有节、有条不紊的进行。我国在2003年8月颁布了具有行政审批制度改革里程碑之称的《中华人民共和国行政许可法》，为我国审批制度改革的深入提供了法律依据。但不可否认的是《许可法》作用有限并且存在一些界定不清的问题，仅靠一部《许可法》还不足以保证审批改革的进行。因此，需要制定法律法规来监督改革的过程，监督的内容应该包括⑴改革的进度是否按规划进行；⑵改革工作是否认真，报送材料和统计数据是否完整、准确；⑶清理的审批项目是否符合要求；⑷改革过程中的投诉及建议是否得到了妥善地解决等。同时，仍迫切需要大量法律法规出台，例如《行政强制法》、《行政收费法》、《行政程序法》等。

㈢坚持监管主体的多元化，保证信息公开。日韩在规制改革过程中十分重视被规制者的参与，主动接受企业和市民的改革要求，这样既可减少改革的阻力又可以获得国民的支持。我国的行政审批制度改革是为了促进政府职能转变，变管制型政府为服务型政府，更好的适应市场经济和与国际接轨。所以，行政审批机关在观念上就不能将审批对象看成管理对象，要将依法审批看作是向公众提供公共服务、公共产品的过程，理应接受审批对象和公众的监督。

㈣坚持对监督政府的成本和效益进行分析。可以说，我国有一套比较完整的监督救济体系，但在实际上却一直没有达到预期的效果，很多条例、规定只是被“贴在墙上，说在嘴上”，相对人穷尽手段后还是得不到应有的救济。英国学者研究发现，英国政府近20几年来对政府管制的成本极大的增加了。韩国各部委的规制要先经过委员会审查，并附加《规制成本及效益比较报告书》。我们国家长期忽视对监督政府的成本和效益进行分析，浪费了很多不必要的财力、物力和人力，还没有达到应有的效果。所以，如何在现有的行政监督体系内，进行制度创新，经济、有效的构建行政审批制度改革后续监管体系是一个需要尽快研究的问题。

㈤后续监管体系应充分考虑到区别对待原则。根据行政法学原理，行政职权是主体特定化了的行政权，需要通过不同的方式来行使，所以也需要不同的监督方式。对行政审批采用不同的监管方式，就要求对行政审批进行科学的分类。很多学者和基层工作人员都强烈要求对行政审批进行统一、合理的分类，《中华人民共和国行政许可法（草案）》将行政审批分为普通许可、特许、认可、核准、登记五种。但考虑到其中的难度，《行政许可法》最终没有采纳这一做法，现在来看，对行政审批进行分类，施之以不同的监管方式还是非常有必要的。

除了对行政审批进行区分监管，对不同地方也要根据不同的改革进程和效果采取有区别的后续监管。南方很多省份和城市很早就着手进行审批项目的清理，并且经济环境良好、政府工作公开，使行政审批制度改革的阻力相对较小，后续监管也比较容易进行。而在很多西部和北部地区，由于受传统观念和落后的政治经济条件的影响，行政审批制度改革阻力重重，后续监管也显得尤为迫切和重要。因此，应针对不同情况研究不同的后续监管措施。

㈥继续采取“解剖麻雀”的办法，探索如何构建后续监管体系。按照国务院关于“选择工作基础较好、综合管理职能较多的政府部门作典型研究，‘解剖麻雀’，发现问题，总结经验”的要求，要进一步组织试点工作，继续这一”由小看大“的办法，选择试点部门和地区探索通过行政审批制度改革后续监管体系的建立来完善行政审批制的经验，以推动行政审批制度改革的深入有效开展。

㈦配套改革的跟进。行政审批制度改革是与政府职能转变、机构改革、财政体制改革等连接在一起的，不仅如此，相关法律法规的清理、《行政诉讼法》等法律的修改及完善、中国司法体制改革、健全违宪审查制度等法律领域的配套改革对行政审批制度改革后续监管体系的构建同样具有不可替代的巨大影响。