民主科学发展观调研报告

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民主推荐、民主测评作为干部人事制度改革的重要成果和干部选拔任用制度的重要组成部分，为按照德才兼备、注重实绩、群众公认的原则选拔干部提供了重要的制度保证。党的十七大报告强调增强民主推荐、民

主测评的科学性和真实性，是深化干部人事制度改革的新要求，有着很强的现实针对性。

一、影响民主推荐、民主测评科学性、真实性的主要因素及其原因

《干部任用条例》颁布实施以来，经过各级党委不断探索实践，干部选拔工作中的民主推荐和民主测评工作制度化、规范化、科学化水平不断提高。但也存在一些不容忽视的问题，其中既有思想认识问题,也有制度设计问题,还有工作方法和具体操作的问题,制约了民主推荐、民主测评的科学性、真实性。

（一）从参与民主推荐、民主测评人员方面来看，既存在信息不对称的问题，也存在心态不端正的问题。

一方面，民主推荐、民主测评参与人员信息不够对称。有些参加民主推荐、民主测评的人对拟推荐、测评职位的工作职责和任职资格不甚了解或认识上有差异；对被推荐对象或被测评对象的德、能、勤、绩、廉等情况不够了解，只能凭感觉进行评价。由此导致推荐结果或测评结果的真实性令人怀疑。另一方面，少数民主推荐、民主测评参与人员心态不够端正，主要表现为四种心理状态。一是消极从众心理。表现为民主意识不够，参与意识淡薄。一些干部群众认为干部提拔使用是领导和组织的事，推荐、测评只是履行程序、例行公事，领导优秀、称职与否与己无关，积极性不高，随意填写推荐、测评票。二是功利心理。有人以个人利害得失、个人好恶为标准进行推荐、评价干部；有的受拉票等不良风气影响，顺水推舟投“人情票”；对因敢抓敢管而触及自己利益的干部，不推荐或测评时专打不称职票；还有的明知被推荐者、被测评者存在严重缺点或重大问题，却抱着“送走瘟神、腾出位置”的想法极力推荐，说反话。三是妒忌心理。对一些与自己资格、年龄、学历等条件相当的人选，故意不推荐，企图阻止这些同志提任。四是疑惧心理。小心谨慎，对考察组缺乏信任感，存在“疑惧心理”。

（二）从开展民主推荐、民主测评组织工作方面来看，既存在内容设计不够优化的问题，也存在组织不周密的问题。

一方面，民主推荐、民主测评内容设计不够优化。在民主推荐工作中，简单的投票同意与否，不能充分反映推荐人的意见和建议，缺少类似于关键行为或事件的推荐理由。在投票推荐和谈话推荐的的基础上确定考察对象，难以有效地解决简单的以票取人现象，使得民主推荐的科学性略显不足。有些民主测评表中设置的各项测评内容过于抽象，难以全面准确反映领导干部履行职责情况和德才表现等情况。另一方面，民主推荐、民主测评组织工作不够周密。由于过分强调干部工作的保密性，民主推荐、民主测评干部一般都是临时通知，会议准备仓促、时间紧，参加民主推荐、民主测评会议的人员缺少对推荐和测评对象的了解思考，这样也容易在干部群众中形成“组织上已经有安排”的误解。有的地方民主推荐、民主测评场所小，座位过于紧凑，参与人员没有互相回避的空间，一定程度上影响了参加人员的测评选择。在个别谈话推荐时，有些推荐者因为种种担心和顾虑，不能完全表达真实意愿。

（三）从民主推荐、民主测评对象方面来看，既存在缺乏合理展示才智平台的问题，也存在思想意识错位的问题。

一方面，民主推荐、民主测评对象缺乏合理展示才智和形象的平台。随着差额推荐、差额选举在选人用人工作中的广泛运用，有差额就必然有竞争、有落选，但如果缺乏合法有效、公平公开的竞争平台，非组织活动甚至违法乱纪行为就会参与到竞争中来。目前，在民主推荐、民主测评工作中，广大群众缺乏对推荐、测评对象了解和比较的渠道，对推荐、测评对象的信息知之甚少。而被推荐、测评对象也缺乏合法、公开表达个人才智、形象和意愿的平台和渠道。另一方面，民主推荐、民主测评对象也存在思想意识错位问题。一是投机钻营型。个别拉票者善于投机钻营，不择手段地拉票，有的甚至重金收买。二是唯恐吃亏型。一些政绩突出、具备提拔条件的干部，不求沾光，但怕不拉票吃亏，往往自己不出面拉票，而是授意他人做工作。也有“正义者”主动为其打抱不平，为其拉票。三是怕丢面子型。一些党政领导干部政绩一般，或政绩突出但资历较浅，自认为提拔无望，但不愿在民主推荐、民主测评中榜上无名、脸上无光，有的授意他人或直接出面向“信得过”的人求助，等等。这些拉票现象的存在，直接导致民主推荐、民主测评结果失真、失实。

造成上述问题的原因很多，主要有以下几点：

一是未建立起完善的干部平等竞争机制。个别地方组织（人事）工作存在跑风漏气现象，使一些人提前得到关于干部考核和干部职位空缺的消息，从而先行一步拉票成功。若仅以票数为确定考察对象的唯一标准，就形成一种用人导向，为求平等竞争而拉票。这不能不说是拉票之风盛行的诱因之一。

二是未建立起完善的干部公正评判机制。被推荐者及被测评者由于工作岗位、生活、环境、交际范围和“知名度”不同，加之缺少被推荐者基本情况和政绩较详细的口头或资料介绍，在对多数被推荐者和被测评者并不太了解的情况下，参加推荐和测评的人员只能凭印象划票，或者谁打招呼就投票给谁。此外，由于现实中存在重用时考察、轻平时考察弊端，缺乏干部的“动态表现”和日常考核，也误导一些干部不是将精力用在工作上，而是挖空心思在干部考察时做手脚。

三是未建立起干部考核评价的有效监督制约机制。如对组织（人事）部门考察干部失误的责任追究虽然叫得响，但缺乏可操作性，出了用人失察失误问题往往不知打谁的板子。相反，责任追究叫得太响，使得“主考官”们在干部考察中过于谨慎、机械地执行《干部任用条例》，只求程序走到，不看效果如何，往往以民意测验定盘子。在拉票风盛行的情况下，这样的考核难以做到真正公平、公正。

四是未建立起完善的推荐测评结果运用机制。《干部任用条例》规定，在确定考察对象时，要“把民主推荐结果作为重要参考依据之一，同时防止简单地以票取人”。这虽然明确了民主推荐结果不是选用干部的唯一依据，但对其他参考依据、如何防止以票取人却未从操作层面上作出明确规定。“不能简单以票取人”往往成为少数别有用心的领导干部的托词，结果的严肃性和权威性受削弱。另外，民主推荐、民主测评结果体现了干部在群众中的公认度，但由于实际工作中还没有真正做到把推荐和测评结果进行公开透明地反馈和公示，也导致其在警醒、激励和鞭策干部上还远远没有发挥应有的作用。

二、增强民主推荐、民主测评科学性真实性的主要对策

民主推荐和民主测评工作是一项复杂的系统工程，也是干部制度适应新时期改革要求的创新过程。增强民主推荐、民主测评的科学性、真实性，要在严格执行《干部任用条例》有关规定的同时，进一步解决思想、制度、纪律、程序、内容、操作等方面不适应、不符合的问题，把坚持科学方法落实和体现在民主推荐、民主测评各个方面，把坚持走群众路线、充分发扬民主贯穿工作始终，从而推动民主推荐、民主测评工作的科学化、制度化，保证民主推荐、民主测评结果的真实性、可靠性。

（一）加强教育引导，为增强民主推荐、民主测评科学性、真实性奠定思想基础。增强民主推荐、民主测评的科学性、真实性，既要进一步加强对这一工作环节的组织领导，也要重视提高参加推荐、测评人员的素质。提高参加推荐人员的素质，当务之急是要加强对干部群众的民主权利教育。

一是要加强对干部群众民主权利教育。要积极引导干部群众珍惜民主权利，特别是领导干部要带头示范，充分认识到，民主推荐、测评干部不是上级领导的恩赐，而是他们应有的权利。要教育引导增强群众主人翁责任感。人民群众是真正的主人，主人既要充分行使自己的权利，又要严格履行应尽的义务，认真负责地参加民主政治建设活动，以对党和社会高度负责的态度，出于公心，客观公正、实事求是地评价干部，主动积极参与民主推荐、民主测评，切实履行推荐、评价干部的职责。要加强对党的干部路线和干部政策的宣传，使群众了解党的政策，增强参与干部推荐工作的积极性。

二是加强领导干部民主意识和民主作风教育。要加强对领导干部的民主意识和民主作风教育，特别是要把民主集中制的教育作为领导班子建设的一项长期任务抓紧抓好，对新进领导班子的成员和主要负责同志，要通过任职谈话、集中培训、专题研讨、经验交流等形式，加强教育引导，不断增强贯彻民主集中制的自觉性。各级领导干部特别是“一把手”要树立尊重民意选用干部的理念，把对干部的最终评判权归还人民群众，坚持以全面衡量干部的眼光，从德、能、勤、绩、廉各个方面综合考虑，做到对待干部看本质、看主流，不以一时一事妄下结论。

三是加强对干部权力观、地位观、利益观教育。既要加强对参与人员的民主权利教育，也要加强对被推荐、测评人员权力观、地位观、利益观的教育。要经常分析和掌握年轻干部的思想动态，发现不良倾向和思想苗头及时提醒，帮助他们防微杜渐。要把先进性教育活动中形成的一些成功经验，运用到加强干部的党性锻炼中来，不断改进理论学习，注重提高民主生活会质量，积极开展严肃认真的批评和自我批评，进行深刻的党性分析，使年轻干部在严格的党内生活中得到锻炼。通过经常性的教育，引导广大干部树立良好的民主意识，用正确的政绩、良好的品质、高尚的人格赢得群众和组织的认可，自觉抵制拉票贿选行为。

（二）科学设计指标,为增强民主推荐、民主测评科学性、真实性提供制度支撑。制度是管长远、管根本的，指标科学、制度完善对增强民主推荐、民主测评的科学性、真实性具有决定性作用。

一是公布班子配备、职位空缺和干部履职情况。群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权、监督权“四权”中，知情权是基础，只有落实好知情权，才能有效行使参与权、选择权、监督权，才能在民主推荐、民主测评中充分发挥民意。要多渠道宣传党的干部工作政策，介绍不同类型和层次的干部选拔任用条件和程序，公布领导班子职数配备及当前职位空缺情况、班子建设的结构要求等。为了增强群众对干部有关情况的了解，应公开干部的基本情况，定期公布其工作完成情况，并采取述职述廉等办法，使群众进一步了解干部履职情况和个人情况。

二是充分发挥职位说明书在民主推荐环节的作用。在民主推荐工作中，简单的投票同意与否，不能充分反映推荐人的意见和建议，缺少类似于关键行为或事件的推荐理由。在投票推荐和谈话推荐的“民主性”的基础上，确定考察对象，难以有效地解决简单的以票取人现象，使得民主推荐的科学性不足。为了更有效的推荐合适人选，与职位要求相匹配，在进行会议投票推荐前，应公布拟推荐职位说明书，明确该职位的工作职责和任职资格，避免“万金油”式的推荐思路或根据人际关系好坏进行推荐。

三是科学设计民主测评指标。设计民主测评指标，必须做到“分层、细化、专业和简洁”。分层，就是要体现相应职位要求的德才素质，同一层次职位的民主测评对象，必须采用统一的德才标准体系。细化，就是要把“德、能、勤、绩、廉”指标进行细化，把“德、能、勤”这三项素质细化量化为政治修养、思想品德、敬业精神、专业技能和相关知识、表达能力、团结协作能力、使用现代化办公设备的能力、参与决策能力、岗位管理能力、组织协调能力、应变能力、示范能力和创新能力；把“绩”细化量化为本职工作、中心工作、协作性工作绩效等；把“廉”细化量化为自律能力，并进一步把社交圈、生活圈纳入民主测评的范畴。要根据职务要求，对“德、能、勤、绩、廉”进行了科学合理的权重分配。专业，就是要注重职位要求的专业水平。对一些特殊职位，适当加大“德、廉”所占比重；对一些专业性比较强的人员，将专业术语和工作要求另附纸张具体说明，以便大家了解和操作，更有利于准确的反映情况。简洁，就是要使指测评内容既包涵全面，又不能复杂繁琐、概括笼统，而要简明扼要、通俗易懂地反映出测评事项。

（三）界定人员范围，为增强民主推荐、民主测评科学性、真实性夯实民意基础。一是合理界定民主推荐、民主测评人员范围。要根据单位情况、拟推荐职位、测评对象的不同，以知情度为准则，确定不同的人员参加，既要有被评价干部的上级、同级，还要有被测评干部的下级或下属单位人员。避免出现由单位自行划定参加民主推荐、民主测评人员范围，造成参加人员相对固定在单位领导班子成员和中层干部之间，使被推荐和测评人员有事先私下打招呼、做工作的可能。二是合理把握参加推荐测评人数。要以能够代表一个单位多数人的意愿和要求为标准，既注重广泛性，又注重代表性，分层次、分类别地选择与被测评对象工作联系紧密、了解较多的人员参加。对人员较多的单位，按照单位名册随机抽样确定参加测评人员。人员较少的单位，民主测评时必须全员参与，并适当选取横向、纵向业务联系较多的单位相关人员参加。三是随机确定民主推荐、民主测评人选。民主推荐中，应随机抽取一定数量的“两代表一委员”参加推荐大会，增强参与民主推荐和民主测评人员的差异性和复杂性，使拉票贿选者难以拉票。增加“随机问卷推荐”形式，即在未参加会议投票推荐和个别谈话推荐的其他有关人员中进行，以提高民主推荐的真实性。

（四）注重操作细节，为增强民主推荐、民意测评营造良好氛围。一是创造宽松的空间环境。考察组要预先统计好参加民主推荐、民主测评的人数，尽可能选择较为宽松的场地，为参加人员提供必要的空间，有条件的要间隔座位，没有条件一次集中完成测评的，必须分作几次进行，为群众独立表达意见创造宽松的空间环境。谈话推荐要加强保密措施，消除谈话人的思想顾虑，让谈话人把真实的意愿表达出来。二是创造宽松的时间环境。民主测评表和评价要点同时提前发放，使参加测评人员提前了解和熟悉测评内容。让参加推荐和测评人员有充分的时间和宽松的环境准备意见、进行评价，可要求参加推荐和测评人员在规定的时间段投入指定票箱，而不是聚集在一个地方，在有限的时间内做出推荐或评价等举措。这也将在一定程度上提高民主推荐和民主测评的科学性和真实性。要给民主推荐和民主测评参加人员充裕的酝酿和划票时间，注意控制好划票、交表现场，避免因参加人员急于填写或少数人员“提前交卷”而影响整体填写质量。三是创造宽松的心理环境。民主推荐、民主测评前，要采取多种形式，对干部工作的有关政策、标准、纪律要求、测评的内容和方式作好充分的宣传，通过动员做好全体干部职工的思想工作，增强参加人员的责任意识和参与意识，让大家认识到民主推荐和民主测评既是行使个人民主权利的过程，也是检验领导班子、领导干部和拟提拔对象工作的一种方式，要本着对单位、对领导和对被推荐测评人员、对自己负责的态度搞好测评。考察组在民主推荐、民主测评前要把填报的注意事项向大家讲解清楚，让参加测评人员心中有数，把握有度，减少废票率。

（五）合理运用投票结果，为增强民主推荐、民意测评科学性、真实性提供客观依据。要防止简单地以票论票，以票排队，以票取人，对推荐测评结果要多角度、全方位、科学客观地分析。一要辩证地看票。一般说来，得票多的干部群众的认可程度较高。但并非得票越多就一定越好。比如得全票，连落后的、乃至思想作风不端正的人都拥护的干部，就有可能是不讲原则的老好人，尽管得票很高，却不一定是优秀的干部，对这种情况要进行综合分析鉴别。对得票相近的干部，要根据领导班子建设和岗位职务需要，从领导能力、性格特征、专业特长等方面综合进行具体的比较分析，从而确定考察人选。还要注意为那些敢于坚持原则，不怕得罪人，所以票数不太高的干部主持公道。

二要对投票情况作全面分析。进行民主推荐、民主测评之后，必须认真地对干部得票、得分情况作全面分析，如果发现考核、选拔对象的得票、得分与平时掌握的情况有很大出入，出现大起大落，或发现有搞小动作、受他人操纵的，或有贿选等违法违纪现象的，组织部门要及时调查，核准事实，并做出相应处理，绝不能把这种情况下的得票作为“重要依据”。三要运用多种形式的考察。民主推荐只是考察了解干部的一种形式，不能把这种形式等同于考察了解干部的全部，民主测评、民主推荐投票之后，还必须采取个别了解、实地考察、专项调查、同考察对象谈话等多种形式，进行大范围、多渠道、广角度的考察，这样才能有可能获得对干部的客观、全面、准确的认识，从而选准人、用对人。

（六）严肃组织纪律，为增强民主推荐、民主测评科学性、真实性提供制约机制。增强民主推荐、民主测评科学性真实性，必须严肃组织纪律，治理拉票贿选。一是探索建立科学的甄别拉票违纪行为的认定标准。拉票违纪行为的认定，应坚持三条“杠杠”：其一是具备查有实据且有一定数量的请托人和受托人所承认的“物”；其二是大多数群众或选民有反映，并且有一定的事实依据，且拉票违纪问题在社会上造成了一定的恶劣影响，干部群众反映强烈，当事人直接或间接在三分之一以上的干部群众或选民中进行了不正当的活动；其三是因拉票人的活动及不正当的引导，严重误导群众，影响了对干部的客观公正评价和提拔使用。二是加大检查和惩处力度，提高拉票行为的风险。三是为干部展示才智和形象提供合理空间。只有“堵”“疏”结合，才能有效解决“拉票贿选”的问题。积极探索采取公开述职、个人自荐、现场演说、媒体展示、在线交流等多种手段，努力给符合条件的干部创造充分展示才华、表达愿望的合理平台，让广大群众特别是投票者可以通过更多渠道来了解和比较，从而赢得公正透明合理的人气指数（票数），变暗处的无规则拉票为公开的有规则竞争。