村干部保障机制的调查与思考

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近期，市委基层办对全市村干部待遇情况进行了深入调研，对建立健全村干部激励保障机制做了一些思考。

一、主要做法

1、合村并组，精简干部人数。20*年以来，随着扶贫搬迁工作和小城镇建设的持续推进，山区群众居住分散的状况得到了一定改善，一些发展速度较快的城郊村被改建为社区，截至20*年底，全市行政村数由20*年的2821个减少到2736个，村民小组由18291个减少到17357个，村干部人数也由16290人减少到10193人。

2、交叉任职，用足多方资源。通过采取村“两委”成员交叉任职、村干部兼任村民小组长、适度推行“一肩挑”等措施。20*年底，全市村“两委”成员交叉任职达到3884人，364个村党组织书记和村委会主任“一肩挑”，村干部兼任组干部的达到2403个，每村干部平均人数也由20*年的6人减少到3.7人。同时，各县区用足用活退耕还林、计划生育等政策资金，由村干部履行护林员、妇女主任工作，享受相关补贴，提高了村干部的工资。

3、科学分类，改善工资结构。部分县区采取村干部结构工资制，把工资分为固定和可变两大部分。固定部分根据村人口数、耕地面积、工作量大小和职务、任职年限确定；可变部分根据村干部年终工作考核、评议情况确定补贴数额，在具备发展集体经济基本条件的村，还根据各村集体经济发展条件和创收难易程度下达创收基数，超基数部分村干部按比例提成。

4、明确奖罚，引入竞争机制。西乡、宁强、镇巴县采取财政拨款和乡镇集资的办法建立了村干部奖励基金，每年由县委组织部牵头评选出“优秀”、“良好”的村干部，并发给不同数额的奖金，带动村干部争先创优的积极性。略阳、留坝等县坚持发展经济和提高待遇并重的思路，采取公开选聘贫困村党支部书记并对其实行目标化管理的办法，打破地域和身份限制，选聘优秀人才到村任支书，根据工作目标任务完成情况确定奖励和处罚数额。

5、提供保障，解决后顾之忧。部分县区对任职满一定年限、正常离任的村干部，采取发放养老补助金和办理养老保险的办法对其离任后生活进行保障。宁强县对连续任职3年以上正常离任的村干部，按照每年110至150元的标准，在离任时根据任职年限给予一次性离任补贴。汉台、西乡、略阳、留坝、佛坪等县区对连续或累计任职达到一定年限、年满55岁或60岁的离任村干部按年度发给一定数额的生活补助。南郑、城固、勉县、镇巴等县的部分乡镇由乡镇、村和个人三方分别承担一定比例的保险费，为连续任职满一定年限的村干部办理养老保险。

6、明确制度，建立长效机制。勉县、宁强、留坝等县积极总结实践经验，出台了《村干部激励保障机制暂行办法》、《村干部定员、定额补贴管理暂行办法》和《保障村级组织运转实施办法》等长效机制文件，提出村干部离任后的补贴办法，将一些积极有效的激励保障措施形成制度，使村干部吃下“定心丸”，增强了工作干劲。

二、存在问题

1、工资待遇与工作付出不对等。调查发现，绝大多数村干部的实际工作时间已经占到全年时间的三分之二，村干部工作逐渐呈现专职化趋势，而村干部工资与普通公务员工资相差甚远。许多基层干部反映，辛辛苦苦一年下来拿的钱还不如外出打工人员两个月的收入。这种落差使得村干部岗位缺乏吸引力，干部队伍不稳定，后继乏人。

2、工资来源渠道与提高待遇相矛盾。财政转移支付是村干部工资的重要来源。调查表明，全市72％的村都是空壳村，年集体收入一万元以上的村仅占17％，只有不到10％的村从集体收入中拿出资金对村干部工资进行补贴。那些稍有收入的村大多会优先用于工作开支，无法对村干部进行补贴，而发展村集体经济短期内也难以见效。

3、工资拖欠导致村干部队伍不稳定。调研中发现，一些村干部直到离任也未拿到拖欠的工资，久而久之，拖欠的工资不了了之，导致很多村干部认为工作白干了，感情受到伤害，思想出现波动，严重影响了村级组织的凝聚力和向心力。

4、离任干部待遇无保障，影响在职干部积极性。村干部在职时工资低，离任后生活又缺乏保障，一方面使农村优秀青年不愿意入党、不愿意当村干部，党员干部队伍后继乏人；另一方面，使很多在任村干部抱着“干好干坏一个样，在不在职一个样”的态度，不求有功，但求无过。这种心态严重影响了村干部主观能动性的发挥，成为新农村建设和实现*在陕南率先突破发展的重要制约因素之一。

三、问题成因

1、机制不够完善。财政转移支付资金是维持村级组织正常运转的主渠道，全市只有4.5％的村自身有能力解决工作经费，95.5％的村都以此为主要来源，67％的村完全依赖转移支付这笔资金维持工作运转和发放村组干部报酬，绝大多数村在经费开支中处于捉襟见肘的尴尬局面。20*年全省免征农业税后，省财政将转移支付标准由每村平均1万元提高到1.4万元；20*年下半年，又在原基础上平均增加了6000元。而陕西省农村税费改革办公室的一项调研显示，剔除一些不合理或不必要的支出，现阶段要保证村级组织正常运转，平均每个村最低需要2.5万元，与目前的转移支付标准差距较大。

2、集体经济薄弱。调查统计显示，全市共有775个村有集体收入，占全市村数的28％。年收入在1万元以下的309个村大多收入渠道狭窄、收入也极不稳定。1961个无集体积累的“空壳村”占全市村数的72％，其中1790个村有负债，超过全市村数的65％。很多村村干部工资问题长期难以解决，陷入了“工资低—选人难—发展慢—解决工资更难”的恶性循环状态。

3、村组干部职数过多。村组干部人数过多首先是因为村民小组设置过多。全市17357个村民小组，有组干部17308人。从村组干部的比例看，全市村干部平均每村3.7人，组干部平均每村6.3人，如果剔除领取报酬的专职村民小组长，将原本用于发放村民小组长报酬的资金用于补助村干部增加的工作量，在目前的开支条件下每个村干部年平均收入将增加800元。

4、村级债务负担沉重。调查中了解到，村级债务主要产生于正常工作开支：一是在发展村级公益事业中搞基础设施建设产生了大量债务。二是征订报刊杂志任务重。在调研中发现，20*年公费订阅党报党刊平均每村支出1658元，几乎占到公用经费的90%，严重挤占了日常办公经费开支和村干部工资。

四、对策建议

1、着力精简行政村和村组干部。加大并村力度，减少村干部人数，提高村干部待遇。建议结合即将开始的村党组织和第七次村民委员会换届选举工作,进一步加大合村并组力度。500人以下的村予以撤并，500—1500人的村只设村干部3人，1500人以上的村，可设村干部3-5人，但最多不超过5人。同时，提倡和推行村党组织书记兼任村委会主任、村“两委”成员交叉任职、村“两委”成员兼任其他组织负责人或村民小组长，减少村干部职数。对干部人数过多的乡镇，选派素质较高、工作经验丰富的干部到村任职，从根本上减少行政成本，提高村干部待遇和工作积极性。

2、健全村干部工资补贴制度。建议村级干部工资由基本工资、绩效工资、奖励补贴三个部分构成，所占比例可为6:2:2，其中：①基本工资占工资总额60％，由各县区按照各乡镇经济发展水平、村干部职务的不同，合理确定村干部工资档差，规定村书记、主任与其他村干部之间最低档差幅度，确保村书记、村主任基本工资不低于3500元/年，其他村干部年基本工资不低于正职的60％。基本工资在各乡镇村级转移支付中列支，由各县区财政统一划拨到乡镇财务管理中心，以工资折（卡）的形式按月发放到人。②绩效工资。绩效工资占工资总额的20％，各乡镇党委根据村干部年度工作任务完成的具体情况制定具体方案，并报各县区审核同意，由各乡镇党委统一公示无异议后予以执行。通过绩效挂钩，适当地拉开村干部之间的工资差距，真正实现“以绩定酬、绩优薪优”。绩效工资资金在村集体经济收入中列支，以此鼓励村干部积极发展村集体经济，实现个人收入和集体收入同步增长。③奖励补贴。依据年度工作考核情况和民主评议结果，按不少于村干部总数10％的比例确定优秀村干部，考评为“优秀”的村干部每人至少给予1000元的奖励补贴；考评为“称职”的村干部每人至少给予500元的奖励补贴。奖励补贴资金由各县区财政列支，实行“一年一考核，一年一发放”。凡在该年度内出现：未完成年度目标任务；出现5人以上赴本市以上（含本市）上访；发生重大不安全责任事故；计划生育工作受到黄牌处理或通报批评；发生群体性事件，严重影响社会稳定；影响重点项目工程进展，损失严重；党风廉政建设方面出现严重问题；其它突出问题等情况之一的村，该村所有干部不能被评为“优秀”或“称职”等次。

3、实施医疗、养老保险制度。①现任村干部的医疗保障全部纳入新型农村合作医疗范围。对于连续或累计任职满12年的现任村党组织书记、村主任，由村集体为其缴纳个人基金，统一办理。村干部离任后，新合疗个人缴纳基金从离任之日起自行缴纳。②有条件的村，可对连续或累计任职满6年的现任村党组织书记、村委会主任，按照个人、村集体4:6的比例缴纳保险费，办理养老保险，具体方案由乡镇党委制定，报县区委组织部、基层办审批后实施。村干部离任后，养老保险费从离任之日起自行缴纳。

同时，逐步探索建立由党委、政府组织引导，纳入由劳动和社会保障部门经办的社会养老保险，建立个人缴费、集体补助、政府适当补贴的多元筹资机制。

4、建立正常离任补贴制度。对连续担任村主要干部12—15年（含15年）或累计担任村主要干部15—18年（含18年）且正常离任的，给予500元/年的生活补贴；连续担任村主要干部15—30年（含30年）或累计担任村主要干部18—30年（含30年）且正常离任的，给予600元/年的生活补贴；连续或累计担任村主要干部31年（含31年）以上且正常离任的，或在任期内被评为省级以上（含省级）劳动模范、优秀党组织书记、优秀共产党员且正常离任的，给予800元/年的生活补贴。

村干部离任补贴资金由市、县区两级财政按照4:6比例共同解决，补贴年限从该村干部正常离任后、年满60岁起直至死亡。对于已享受财政供养的离任村干部，不再享受离任补贴。

5、建立困难补助制度。建议市、县区建立村干部困难帮扶救助基金，对特困离任村干部实行资金救助。对那些生活确实非常困难、经过乡镇批准正常离任、任职时间累计达到一定年限且任职期间工作表现良好的村主要干部给予一定的资金补助（已享受养老保险的不再补助或按照救助金与养老金的差额给予补助），让他们切实感受到党和政府的温暖。

6、不断提高村干部政治待遇。一是可以由市、县区有关部门组织实绩突出、议政能力强的村党组织书记、村委会主任外出参观学习，并将其推荐为各级人大代表、政协委员人选。二是在有职位空缺的乡镇积极探索从优秀村干部队伍中定向招录公务员。三是依据《党政领导干部选拔任用条例》、《地方组织法》、《公务员法》的规定，把连续多年工作成绩突出、政治立场坚定、群众公认的优秀村干部，依法选拔为乡镇党政副职，或使其享受副科级干部待遇，以激发村干部干事创业的激情，强化村干部造福人民的责任。

7、多措并举发展壮大村集体经济。一是建议市、县区两级出台扶持村集体经济发展的优惠政策，引导各村因地制宜，扶持发展村集体经济，尤其对贫困村更应加大扶持力度，对发展好的村实行以奖代补。二是建议把部门帮扶贫困村脱贫致富情况纳入部门年度目标考核范围，实行村不脱贫、联系部门不脱勾，促进贫困村的发展。三是合理开发利用闲置房屋、场地、设备、“四荒地”等集体资产，以公开招标或者投资入股参与经营等形式，盘活存量资产，提高利用率。四是加大组建专业协会力度。由村“两委”会牵头，以有偿服务为主组建行业专业协会组织，为农户提供服务，拓宽村集体经济来源渠道。

8、提高村干部引领发展的能力。市级有关部门抓好培训工作的宏观指导和乡、村主要负责人的教育培训，市、县区分别抓好村主要负责人的任职培训和任期培训，县区、乡镇主要抓好村“两委”其他成员的培训，不断提高村干部的素质和能力，增强其为民服务的本领；积极实施“双培双带”和“素质提升”工程，加大对村干部和党员群众农业实用技术培训力度，培养农村实用人才和产业发展带头人、农民致富领路人。

9、妥善化解村级不良债务。各县区、乡镇应把清理和化解村级不良债务作为发展农村经济、维护农村稳定的一项重要工作，并列入乡镇年度工作考核范围。树立“化解债务也是政绩”的观念，进一步摸清债务底子，制定相关政策，盘活村级闲置资产，对债权债务分类处置。加大“零负债制”推广力度，坚决抵制随意举债建设“政绩工程”。

10、努力改善村干部队伍结构。一是通过大力实施“一村一名大学生”工程，用5年时间左右，分期分批在农村培养一批农村实用型人才，积极为新农村建设提供智力支持。二是要着力把回村大学生培养成村级后备干部。通过定向培养，实践锻炼，采取“双推直选”或“公推直选”等方式，进一步拓宽村干部选任渠道，着力培养一大批“大学生村官”，切实改善村干部队伍结构。