农村综合配套改革问题研究

导语：农村综合配套改革问题研究一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

为了巩固农村税费改革成果，进一步解放农村生产力，发展农村社会事业，构建与社会主义市场经济体制相适应的乡镇运行机制，根据省和黄石市要求，*市选定在刘仁八镇进行了乡镇综合配套改革试点工作，试点工作从今年4月初开始至7月底基本结束，历时近5个月。期间，市委常委会两次召开专题会研究乡镇综合配套改革试点工作，市委书记3次深入刘仁八镇调研，市委、市政府和领导小组共发各类文件近20份，印发工作简报4期，召开各类讨论会、协调会30多次，解答各种咨询100余人次。

4月25日，*市乡镇综合配套改革试点工作在刘仁八镇正式拉开了序幕。在市委、市政府的正确领导和支持下，在市乡镇综合配套改革试点工作领导小组的正确指导下，整个改革试点工作进展得有序、积极、稳妥。刘仁八镇党委、政府有效地做到了工作和改革两不误、两促进，坚持把做细致的思想教育工作和执行配套改革政策相结合，保证了整个改革进程不走样、不变形、不变味。通过*市综合配套改革领导小组和刘仁八镇四个多月来积极有效的工作，目前，刘仁八镇新届领导班子已调整到位，机关干部竞争上岗人员进行了确定和工作安排，分流人员已离岗，借用人员全部退回，党政综合办、社会事务办、经济发展办已正式挂牌办公，摘牌收章工作已完成。经历改革“瘦身”后的刘仁八镇政府逐渐呈现出精干、积极、高效的新气象。

一、改革的方法和步骤

（一）宣传发动。4月25日，*市乡镇综合配套改革试点工作领导小组，组织在刘仁八镇召开了镇机关和镇直部门全体干部职工以及村主要负责人参加的动员大会，把省市相关文件和*市的试点工作实施方案印发到人手一册，做到了宣传发动到位，工作分工到人，责任明确到组。镇党委、政府通过办专栏、挂标语、印发宣传资料等形式，宣传综合配套改革的有关政策和纪律。

（二）摸清底数。4月中旬，我们对刘仁八镇所有涉及改革的行政事业单位人员分门别类进行了一次全面的调查摸底，力求做到“两个清楚”。一是刘仁八镇所有人员身份清楚。经核查，刘仁八镇相关行政事业单位共有各类人员176人，其中在编在岗人员107人，非在编人员29人。其中机构性质保留单位实有在编在岗68人，非在编人员3人；转制机构实有在编在岗人员39人，非在编人员26人。4月28日，我们分别在刘仁八镇政府和各单位对人员的档案信息进行了张榜公布。二是刘仁八镇所有机构性质清楚。刘仁八镇行政事业单位17家（含企办和流动人口管理站），按这次改革要求，需保留行政或事业单位性质的单位5家（财政、经管计为1家，含计生办）；转制单位10家（含计生服务站）；撤销的单位2家（流动人口站和企办）。

（三）清产核资。4月16日至4月22日，我市乡镇综合配套改革领导小组组织我市国资办、审计局等单位人员对刘仁八镇8家转制单位（水利站、工商联分会属政府机关统一管理，无资产、无账务）进行账务清查，重点是清查资产、债权债务、现金和银行存款。通过清查，截止4月22日，8家转制单位账面资产总额为98.27万元，其中：固定资产65.76万元、流动资产32.51万元、负债62.79万元、净资产35.98万元。截止4月18日，8家转制单位共有现金及银行存款8.8万元、应收款13.7万元、借入款项13.9万元、应付款46.6万元、未挂帐债务10.7万元、未挂帐债权1.8万元、净债务46.9万元。8家单位中，债务大于债权的（净债务）有7家计51.56万元，如广播站11.5万元，动检站5.7万元，农机站1.8万元，劳动所10.1万元，农技站19.1万元，城建办3万元，文化站0.2万元。

（四）撤并机构。按改革方案要求，我镇机关内设机构由原来的4个精减为3个，现只设立党政综合办公室（加挂社会治安综合治理委员会办公室的牌子）、经济发展办公室、社会事务办公室（加挂计划生育办公室的牌子）。撤销了原内设的政法办公室，撤销了加挂在原经贸办的企业办公室和挂在计生办的流动人口管理站。村镇建设管理站、计划生育服务站、动检防检站、农技站、农技站、水利站、文体站、广播电视站、工商联分会、农村人力资源服务所分别进行转制，其中计划生育服务中心为市人口和计划生育局派驻到镇的单位。保留财政所，加挂农经站的牌子，保留林业站、国土资源所。

（五）调整班子。4月27日由市委组织部选派7名干部、市纪委选派2名干部联合组成工作组进驻刘仁八镇，对镇领导班子重新进行了选配，4月30日，刘仁八镇新届领导班子调整到位，并于30日下午，在镇机关干部大会上宣布班子选配结果。原有的19名班子成员和正、副科级干部中，4人办理退二线手续，3人在民主测评中落选，改任非领导职务；除镇党委书记、镇长外，在民主测评中入围的11名领导干部，5人被任命为班子成员，1人任正科级干部，5人任副科级干部。原班子成员中，1名副书记、纪委书记改任党委委员、副镇长，2名党委委员和1名副镇长改任副科级干部，1名副镇长改任党委委员。

（六）定编设岗。按改革方案中编制管理的要求，镇机关核定行政编制33名，工勤编制2名，计35名（实际只有行政编29名，一名女党委委员没有到位），财政所定编8名，原财政所与经管站人员按同等比例竞争上岗。国土资源站核定事业编制8名（其中含三年过渡期内4名）。林业管理站核定事业编制4名。派驻镇动物防疫监督员核定3名。

（七）竞争上岗。镇领导班子调整到位后，市改革领导小组在刘仁八镇召开了政府机关事业单位人员竞争上岗民主测评大会，测评大会由市纪检部门干部监票，市人事部门计票，民主测评大会实际到会人员超过110人，测评结果极具说服力，为减人定岗奠定了很了的基础。

（八）摘牌收章。按改革方案的要求，我们对全镇15个涉及改革的部门单位进行了摘牌收章工作，重新制做了新章和新牌，举行了挂牌仪式。

（九）注册登记。改革后的单位成为社会中介组织或服务中心，但由于刘仁八镇改革单位多数财力困难，我们向市委、市政府请示能否减免此项费用，市委、市政府给予了大力支持，通过协调市有关部门对刘仁八镇改革后有关单位重新登记注册所需的经费实行了减免，目前顺利完成了注册。

（十）办理“两保一补”资金手续。根据*市财政局和社保局对我镇办理"两保一补"手续所需资金的测算，刘仁八镇此次改革后需办理"两保一补"手续的人员有74人，总金额384314.37元，其中养老保险金205*6.20元，医疗保险金34560.17元。补偿金额14470.80元，单位出资部分，我们要求各单位到镇政府办理有关手续，由镇政府直接代交到市社保局，个人出资部分由个人到社保局交纳，补偿金发放到个人。目前，资金已落实到位，相关人员全部办理了有关手续。

二、改革的六大亮点

1、宣传政策到位。在改革试点中，刘仁八镇党委、政府始终把宣传政策放在首位，把做认真细致的思想工作贯穿于改革的全过程。镇党委、政府通过办专栏、挂标语、印发宣传资料、召开动员大会、座谈会、进行个别谈话等形式，宣传综合配套改革的有关政策和纪律。把政策原原本本的交给干部职工，从而统一了干部的思想，提高了干部的认识，使得改革政策人人皆知，个个知晓，有效的赢造了各方面理解、支持和积极参与改革的良好氛围，为改革打下了良好的思想基础。

2、组织领导到位。为了配合市委、市政府搞好这次改革试点工作，刘仁八镇相应成立了以党委书记为组长的领导小组。领导小组下设四个职能小组，即宣传组、矛盾化解组、清产核资组、配合协调组。领导小组成立后，积极主动，有条不紊的组织开展各项工作，从而为这次配套改革提供了强有力的组织保证。

3、阳光操作到位。在实际工作中，刘仁八镇始终坚持“四公开”，即政策公开。凡干部职工关心的改革政策，利用会议、标语、资料、座谈等形式给予公开；方案公开。改革方案的制订征求了各方面的意见和建议，使大家便于理解，容易接受；过程公开。在竞岗过程中，由市纪委对各环节全程监督；结果公开。测评结果当场打分，由市人事局当场统计，当场公布测评结果。

4、竞编竞岗到位。按市配套改革试点工作方案的要求，刘仁八镇引入了“竞争上岗，差额选举”机制，即原班子成员竞争新届班子职位，落选的班子成员和副科级以上干部竞争正副科级助理职位，落选的正副科级干部和一般干部竞选三大办主任、副主任及干事一职。在市人事局的指导下，举行民主测评大会，每名干部和职工按百分制计分，即：民主测评占40分，组织考察占40分（主要是依照20*年、20*年两年的公务员考核结果），领导票决占20分，再综合按照各位干部的学历、工龄、所获得荣誉等，实行一定的奖分，按最后的总分从高到低确定领导职数，正副科级助理人选和三大办公室人选。各行政事业单位也按此模式操作，这次竞争上岗，机关有3名副科级干部落选，成为一般干部，有2名干部落选，1名干部申请待岗。落选和落岗的干部通过竞争，看到了差距，对结果心服口服，充分理解。

5、矛盾化解到位。这次改革试点工作，刘仁八镇采取先定班子，后定干部，先推行机关改革，后推行行政事业单位改革的顺序进行。在整个改革过程中，对出现的各种不稳定因素和矛盾苗头，做到及时掌握，耐心说服，积极化解。为了帮助做好干部们的思想转化和稳定工作，使大家能够减轻思想负担，转变思想观念，刘仁八镇党委、政府为此召开专题工作会议20多次，开座谈会50余次，进行个别谈话73人次。有效的防止了参与改革的人员出现大的思想波动和抵触情绪。

6、严明纪律到位。此次改革，刘仁八镇严格按照市委、市政府的要求，从讲政治、讲原则的高度，维护好改革的大局，严明组织纪律、工作纪律和财经纪律，有效遏制了趁改革之机进人，违章调拨资金、财产转移、突击发奖金、发补助以及个人侵占公共财物、私分财产等不良现象的发生，整个改革试点过程，没有出现一起违纪事件。

三、改革取得的实效

（一）提高了行政效率，增强了责任意识。刘仁八镇党政班子实行“两推一选”，交叉任职，行政机关严格控编，全员竞争上岗，使每个干部都感受到是实实在在、动真格的改革，凭真本事当干部，凭实绩提拔干部，否则就要被淘汰下岗，人人有了危机感，工作的责任意识、竞争意识和进取意识大大增强。改革后的刘仁八镇干部面貌焕然一新，各项工作强力推进，今年上半年全镇实现工业总产值和财政收入分别同比增长20%、30%。

（二）转换了工作机制，强化了服务意识。刘仁八镇事业单位转制后，其工作人员身份由技术干部变为企业员工，由档案工资直达变为按责任制考核结帐，由干好干坏一个样变为干好就多得、干不好就少得、不干就没得，所有人员都有了紧迫感，中心与中心之间，人员与人员之间，竞争意识增强了，服务质量提高了。各服务中心与改革前相比，工作主动性、积极性大大提高，不再是靠行政手段一催二擂，他们自觉下村到户，送科技、搞培训、推广新品种、新技术。

（三）财务管理规范了，行政开资降低了。刘仁八镇仅清退、分流人员一项每年可节约开支40万元，每年节约行政开支60万元。从当前看，农村公益事业经费投入比过去有所增加，但从长远角度看，会减轻财政支出压力，减少中心人员调资压力，现在增加支出部分也是用于“以钱养事”，而不是增加“以钱养人”经费，这样有利于减少矛盾，推进改革。

四、在具体实施上，坚持“三个操作”

在历时五个月的改革试点工作中，刘仁八镇广泛宣传发动，认真听取群众意见，多次组织部门讨论，并自始至终坚持依法操作、坚持公开操作、坚持有情操作。

(一)在坚持依法操作上，我市这次改革坚持的政策法律依据是鄂发[20*]17号文件和3个相关配套文件以及公务员条例、劳动保障法等相关法律。如关于农村人力资源所人员财政核拨经费问题。省委鄂发[20*]7号文件第十七条规定：“乡镇、街办劳动保障服务机构的工作人员编制不少于2人，人员工资和业务经费纳入财政预算。”我市劳动服务所已在2002年税费改革中改为农村人力资源服务所，并明确为社会中介服务组织性质，没有纳入财政预算，没有完全执行省委鄂发[20*]7号文件，但对全市农村人力资源服务所拨付了20万元的经费。乡镇农村人力资源服务所的人员认为我市落实省鄂发[20*]7号文件不到位，要求按财政拨款的事业单位进行转制。为此，市委责成改革领导小组赴省改革办就此问题进行咨询，省改革办的意见是“前文服从后文”，由各地按实际情况解决。且鄂发[20*]17号文件《关于推进乡镇综合配套改革的意见（试行）》也明确提出“过去制发的文件中与本意见不一致的政策规定同时废止”。对改革过程中出现的每一个问题的解决，都是能从政策、法规上找到依据。

(二)在坚持公开操作上，在改革的每一环节都坚持张榜公布。做到了公开国有资产、公开债权债务、公开职工身份、公开实施方案、公开竞岗结果、公开补偿标准等“六公开”，确保了公平、公正。如对刘仁八镇班子的选配。我市市委组织部经过广泛征求意见和反复酝酿，制订了公开的《刘仁八镇综合配套改革试点工作领导班子配备实施方案》。按省委规定的要求对镇领导班子重新进行公开选配，其中镇党委书记、镇长由市委决定任命、提名，镇党政领导班子其他职务和正、副科级助理采取大会述职、民主推荐、组织考察、市委讨论决定的程序和方法产生。在镇领导班子选配过程中，工作组严格按照《干部任用条例》的要求规范操作。4月30日，市委常委会讨论决定刘仁八镇新的班子组成人员后，组织部当日与6名班子成员和6名正、副科级助理进行了谈话，30日下午，召开镇机关干部大会宣布班子选配结果。又如：对镇政府机关一般干部和保留事业单位人员的上岗。我市领导小组根据改革试点方案的有关规定，印发了《刘仁八镇机关事业单位人员竞争上岗的实施方案》（冶综改组发[2005]3号），对竞争上岗工作进行了统一的部署，明确了竞争上岗工作的组织领导和责任主体。在市领导小组的统一领导下，由市人事和编制部门指导，由各相关部门单位负责组织实施，并且明确了合理的竞争上岗程序和方法，整个程序分组织报名、资格审查、民主推荐、组织考察、领导票决，奖惩计分、最终评定等7个步骤进行。5月12日，我市领导小组在刘仁八镇召开了该镇政府机关和事业单位人员竞争上岗民主推荐大会，推荐大会还邀请了市纪检部门干部参加监票。民主推荐大会应到会126人，参加人员凭证入会，实际到会119人。刘仁八镇机关及事业单位共有46人参与竞岗演讲，当场投票计票，当场宣布民主推荐得分。此后，市领导小组办公室将单位人员民主推荐得分结果以书面的形式分别于4月13日反馈给了各有关部门，由各单位党组织对参加竞争上岗人员进行组织考察和领导票决及奖惩评分等。

(三)在坚持有情操作上，该镇对分流人员坚持无情精简、有情操作，凡是上面有的政策，坚决执行，对分流、落岗和辞退人员还出台了一些上面没有的优惠政策和补偿规定，对上面已明文规定了的执行标准，坚持就高不就低，尽量在经济上给予更多的补偿。如：为这次转制单位、落岗、分流和辞退的75人办理养老保险，为清退的29名临时人员和在岗不在编人员一次性发放补偿费。又如：关于社会养老保险问题。我们对政府机关及保留单位编内9名分流人员分流前的养老保险负担主体，要按各单位经费拨付方式予以明确，属财政全额拨款单位的7名分流人员，购买养老保险中的单位出资部分由市财政兜底；对转制事业单位编内人员转制前的养老保险负担主体，也要按原各单位的经费拨付方式予以明确，原属全额拨款的6家单位的27名人员，购买养老保险金中的单位出资部分由市财政兜底；原属差（定）额拨款的2家单位的5名人员，购买养老保险金的单位出资部分也由市财政按差（定）额比例承担；对现已办理离岗退养手续，但至正式退休时保险购买不足15年的（投保时间从95年元月起计算）要补足15年，在办理退休手续前，应由单位出资的部分按以上明确的负担主体和比例一次性投保到位。又如，关于离岗退养人员的工资补差问题。我市试点方案中规定，各单位对离岗退养人员的待遇（除下乡补助、交通费、工作责任奖外）与在岗人员同等对待，但具体到转制单位则存在一定的问题。由于转制单位自负盈亏、自主经营，不愿意承担这一部分人员的工资，并且由于部分单位原本没有财政拨付经费，其工资必须全额由转制单位承担，这种情况不利于转制工作的开展。刘仁八镇确定了转制事业单位离岗退养人员离岗退养期间的工资补差要根据原经费拨付形式明确负担主体，即原属财政全额拨款单位的离岗退养人员的工资补差由市财政按档案工资标准补足发放；原属差（定）额拨款单位的离岗退养人员的工资被差财政拨款外至档案工资标准之间的差额由市财政按差（定）额拨付比例核定承担，不足部分由转制后的单位承担；原经费自筹单位的离岗退养人员的工资由转制后的单位负责承担至退休时止；镇经贸编离岗退养人员由镇政府负责发放其档案标准工资至退休时止等等。这些都体现了以人为本，有情操作。

五、坚持“三个到位”，将改革工作推向深入

一是督促落实人员分流，锁定上岗人员编制到位。根据刘仁八镇政府机关和事业单位竞争上岗综合评分情况，接转好分流人员的人事档案，核销分流人员的编制，核定分流人员待岗期间的工资标准（档案工资的60%或70%）。对政府机关上岗人员和保留事业单位上岗人员的编制进行锁定，重新建立编制卡片。对转制单位的人员的编制进行核销，并实行人事。

二是督促事业单位转制，按新的模式起步运作到位。刘仁八镇实质性转制单位共有9家，市改革领导小组已印发了各转制单位的转制方案，具体按“清”、“收”、“登”、“换”、“签”、“建”、“销”七字工作方针统一规范操作。对各单位评估后的国有资产委托给转制后的实体经营管理，办理相关委托手续。督促引导镇党委、政府对转制单位加大扶持力度，通过竞标的方式签订合同完成相关的公益事业服务项目，支持转制单位按社会化、市场化、企业化的模式进行运作，让各单位自主依法经营，同时主动为转制单位搞好服务。

三是督促办理相关保险，落实有关人员经济补偿政策到位。严格按照保险部门关于行政事业单位人员养老保险办理的缴费办法，将转制单位人员、政府机关和保留事业单位分流人员的社会养老保险金测算到人头，由保险部门制发相关测算表格，经各单位加盖公章，各参保对象签字后办理正式投保手续，按其档案工资的28%交纳养老保险金，按11%建立个人帐户。对在岗不在编人员和临时人员除办理其工作期间的相关保险外，还要按规定给予一次性的经济补偿。

六、存在的问题

（一）养老保险金的问题。临时人员养老保险金的承担，由转制用人单位出资解决，各单位难以承担。由于各转制单位绝大数都在负债经营，有的连工资和办公经费都得不到保障，现又拿钱为临时人员买养老保险，转制单位还存在着思想不通、资金难落实的现实困难。

（二）临时人员一次性补偿金难以承担。转制单位中大部分临时人员属技术骨干，在单位工作10—15年以上，方案规定，对临地人员实行一次性补偿，各单位对临时人员的一次性经济补偿难以承担。

（三）离岗退养人员的工资补差由谁负责的问题。方案规定，对离岗退养人员的待遇与在岗人员同等对待，落实到转制单位与实际情况产生一定的冲突，由于转制单位自负盈亏、自主经营，肯定不愿意承担这一部分人员的工资，没有财政拨付经费的转制单位，其工资必须要由转制单位全额负担，这不利于改革的大局，离岗退养人员的工资补差问题，有待市出台明确的方案。

七、改革的启示

1、农村基层政权建设是一项基础性、根本性、长期性的工作，刘仁八镇的改革试点工作，不可能经过一段时间“暴风骤雨”的改革，就能解决乡镇政权建设乃至农村工作的所有矛盾。完善改革、巩固发展、巩固成果将是一个长期的艰苦过程，还需要进一步的探索。

2、目前，刘仁八镇事业单位整体转制和建立社会保障体系的工作正在进行中。可以预见，刘仁八镇综合配套改革还将面临着许多现实的困难和阻力，如思想观念障碍、改革成本巨大、人员分流困难、社会化服务体系薄弱等一系列难题，还有待逐一破解，如何把政府职能转变到“落实政策、依法行政、发展经济、提供服务、维护稳定”上来，还需要经历痛苦的“蜕变”，改制后的单位如何转换经营机制，还有很长的路要走。

3、严格来说，刘仁八镇乡镇综合配套改革试点工作与真正意义上的“两推一选”改革模式还有一定的差距，这体现在民主程度显得不够，行政干预过多，对改革的支持力度还欠缺，资金投入过少等。这从一定程度上影响了刘仁八镇改革的进程，但无论如何，乡镇综合配套改革工作，在我市是一项史无前例的巨大的复杂性工程，在市委、市政府及市领导小组的正确领导和指导下，刘仁八镇改革试点工作取得了较圆满的结果，至于在改革进程中出现的一些正常的矛盾和阻力，是在改革之初就可预见的，这不影响刘仁八镇改革试点本身的积极意义，刘仁八镇改革试点工作所取得的经验教训，对全市乡镇综合配套改革的全面推行，具有借鉴和推广的价值和作用。