党政交叉任职调研报告

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党的十六大明确提出“要按照总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和完善党的领导体制，改进党的领导方式和执政方式”。乡镇政权作为我国农村最基层的政权，是党和政府在农村工作的基础。在新的形势下，特别是实行乡镇综合配套改革后，乡镇基本实现党政交叉任职，地方领导班子职位设置发生改变，多数领导干部身兼数职，乡镇政权工作运行机制也面临着新的变化和要求。实践表明，乡镇实行党政交叉任职是符合经济社会发展要求的，但在实际运行中还需要根据实际情况予以进一步的改进和完善。为此，今年6月份以来，我们通过召开座谈会，发放调查问卷等方式，对*市16家乡镇（街办、场）、开发区实行党政交叉任职后运行机制存在的主要问题和原因进行了调查分析，对如何进一步改进和完善各项运行机制进行了初步的探讨。

一、当前乡镇实行党政交叉任职的基本现状

*市现辖10镇1乡、3个街道办事处、1个国营农场，幅员面积1566.3平方公里，总人口88万，是长江经济带和湖北“冶金工业走廊”上的矿冶重镇，也是华夏青铜文化的主要发祥地。通过实施乡镇综合配套改革和深化干部人事制度改革，截止到目前，16个乡镇（街办、开发区、农场）全部实现党政交叉任职，其中乡镇党政主职干部实现党政“一肩挑”达87.5%，党政交叉任职上取得了较大的突破。

（一）我市乡镇实行党政交叉任职后的基本运行模式

1、组织模式。坚持以党委为领导核心，以人民代表大会为权力机关，以政府为行政机关的领导机构体系格局。领导机构由乡镇党的委员会（以下简称镇党委）、乡镇人民代表大会（以下简称镇人大）、乡镇人民政府（以下简称镇政府）组成。乡镇纪律检查委员会和政协联络处协助党委做好镇党风廉政建设和基层政协工作。工、青、妇群团组织和民兵组织按有关法律和章程设立，接受党委领导，协助做好镇有关工作。乡镇领导班子成员按7-11人配备（凡配备11人的实行3年过渡期），实行交叉任职。乡镇设立“三办一所”（党政办公室、经济事务办公室、社会事务办公室和财政所），实行工作人员适当合理的交叉兼职，既分工又合作，发挥其整体功能；改变原有的“七站八所”的官办性质，将市场化和社会化机制引入乡村公共服务。

2、工作模式。（1）分工负责制。按照《党委工作规则》和《政府工作规范》，实行党政领导分工负责制。各乡镇、街道办事处均设党委副书记3人，其中1名兼任镇长或常务副乡镇长（常务副主任）、1名担任人大主席团主席（人大联络处主任）、1名兼任纪委书记（换届后新当选的纪委书记不再兼任党委副书记）。配备11个职数的镇、街道办事处设党委委员兼任副镇长（副主任）3人，党委委员4人；配备9个职数的镇、街道办事处设党委委员兼任副镇长（副主任）2人，党委委员3人；配备7个职数的乡镇设党委委员兼任副乡镇长1人，党委委员2人。各乡镇、街道办事处设政协联络员1名。各职务相关工作职责参照原规定执行，承担相应责任。党政机关下设党政、经济、社会事务三个综合办公室，分别向党政交叉分管领导负责日常工作。（2）驻村联系制。由于人数减少，各乡镇干部全体实行驻村制。根据镇村具体情况，或一人多村、或一人一村模式开展联村驻村制。驻村联村干部遵照《领导干部和一般干部定期下村制度》和《驻村干部民情日记制度》，负责指导所驻村和联系村的农村工作。按照领导干部联系点制度，各乡镇党政领导同时联系有关重点企业、职能部门和学校，以及专项工作的重点项目、对象。（3）目标责任制。根据上级下达目标管理指标，结合实际，对各乡镇实行目标管理责任制。设置相应考核指标，分别进行数据考核，分年中、年终进行考核，考核结果与乡镇干部奖金相挂钩。计划生育、综治、安全生产等执行一票否决制的工作实行责任追究制，对工作不力的，不仅扣除相应目标管理奖金，而且追究相关人员的相关责任。（4）请示汇报制。各乡镇实行每周一例会制度，以“两周一部署”、“一周一监督”的方式执行。各综合职能办公室工作均向其交叉兼职的分管领导请示汇报；联村驻村工作分别向工作组组长请示汇报。

3、管理模式。（1）干部管理。对镇机关和农村工作组的行政、事业干部（含招聘干部）出勤实行签到制，并执行行政诫勉制；对领导干部，主要是指党委、政府、人大、政协四套班子成员，实行年度工作目标管理制，由市委组织对其考核；镇机关干部实行岗位目标管理制，工作组干部实行驻村目标管理制，结合岗位目标和驻村目标，对全镇干部进行德、能、勤、绩、廉全面考核，其考核结果作为考评优秀、末位干部的重要依据。严格按照《党政领导干部的选拔任用工作条例》选拔任用干部。（2）事务管理。按照《内部管理制度》，以签到、值班、办公无休日、请销假、奖惩、巡查制度为主要内容，实行考勤制度，认真执行各类学习、培训、会议制度。公文处理、接待、采购等事务由党政综合办公室按照有关制度贯彻执行。（3）财务管理。各单位预算内资金和预算外资金均纳入镇财政专户，实行收支两条线统一管理。资金支出严格按照镇财政预算计划执行。镇机关、各工作组及所属其它行政事业单位按“零户统管”办法，统一纳入镇会计核算中心管理。各单位财务活动按照经费包干规定，严格执行财经纪律。

4、监督模式。（1）民主集中制。主要集中于决策机制，凡属重大决策都在调查研究和论证，听取各方面意见和建议后，按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，由集体讨论通过，杜绝个人或少数人说了算。（2）党政监督。纪委对党委执行《党委工作规则》情况进行监督，并接受上级党委、群众和舆论监督，同时，对全镇各项制度执行落实情况开展巡查，保证制度政令的贯彻执行和执行结果的准确性。人大对政府工作进行监督，在政府决策前，进行人大预审监督，在决策中，听取人大意见，重大决策报党委监督审定，决策后，人大检查监督。（3）公开监督。乡镇党委、政府实行党务公开、政务公开制度，以公开栏、网络等形式，公开办事制度、公开办事结果，接受群众监督，听取广大干部、党员、群众对党委、政府工作提出的意见和建议，揭发工作人员违纪、违法行为，促进廉政建设。

（二）我市乡镇实行党政交叉任职后的主要成效

从整体上来说，我市乡镇实行党政交叉任职后，有力推进了工作进度，提高了工作办事效率，取得了较为明显的成效，调查显示，高达63.36%的调查对象对党政交叉任职后运行情况持积极肯定评价（如表1所示）。其成效主要体现在：

1、机构更加科学。党政交叉任职后，领导层减少，责任更加明确，领导干部直接面对具体工作，有利于掌握农村工作实情，就地化解工作矛盾和问题。同时，乡镇领导班子由于权责合理统一，能更全面、准确、立体的统揽全镇工作，宏观地控制管理好全镇经济社会发展，形成综合服务型的运行机制。

2、工作更加全面。将服务群众、治理农村作为乡镇工作的重要内容，把制度作为管人的主要手段，实行管事与管人相结合，从而使运行机制能够比较全面、真实地反映乡镇工作的各方面情况。

3、管理更加规范。在管理上基本做到科学规范，注重把握管理方式、管理办法、管理制度的规范性。在管理过程中，能严格遵守管理的各项制度，较好地把握事前、事中、事后等主要环节，确保运行机制的效能性。

4、监督更加广泛。确保监督的广泛性是监督工作的基本要求，也是整个监督工作的目的。各乡镇实行交叉任职后根据实际变化，把监督工作划分为机关监督和群众监督，这既转变了干部工作作风，提高办事效率，又提高了群众对镇党委、政府的信赖度，从而激发了镇干部的工作积极性，确保乡镇运行机制因群众需求变化而逐步创新。

表1：您对目前乡镇实行党政交叉任职后运行情况的总体评价是：二、乡镇实行党政交叉任职后运行机制存在的主要问题和原因分析

近年来，各级党委不断加强和改进乡镇党政交叉任职后运行机制工作研究，取得了较为明显的成效，探索出了一些成功经验。但客观来看，乡镇实行党政交叉任职后运行机制本身是个新事物、新问题，在面对提高党的执政能力的新要求和构建社会主义和谐社会的新形势，乡镇交叉任职后运行机制上还存在一些不容忽视且亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：

（一）领导决策机制方面

1、工作职责难以到位，“一头重一头轻”仍然比较突出。交叉任职前，人们普遍担心领导干部身兼数职后对工作会有一定的影响，在实行党政交叉任职中也采取了一些预防措施，比如职责尽量按同项归类，设置副科级干部协助分管等，但从实际效果看，有些领导干部兼职以后工作重点和工作职责不够到位，出现了“一肩挑，两头松”或“一头重一头轻”的现象，而且多数表现为重行政轻党务和思想政治工作，形成“一手硬一手软”。调查显示，38.17%的调查对象认为当前乡镇运行机制中决策机制最需要改进和完善（如表2所示）。部分参加座谈的领导干部也反映，相比交叉任职前工作量成倍增加，“有点吃不消了”。出现这些问题主要原因有两个方面：一是部分领导干部对于交叉任职后工作的思想认识不够，还是习惯沿用交叉任职前的工作方式方法，难以适应新形势的变化，使得工作职责不到位，领导干部素质能力有待进一步提高；二是由于人员精简，职责加强带来工作量的大幅增加，领导干部忙于应付大量日常事务而容易忽视党务和思想政治等认为是“务虚”的工作，从而造成“一头重一头轻”的现象。

2、领导作用有限，决策质量不高。决策质量直接影响着地方经济社会的发展。调查表明，高达48.09%的调查对象（如表3所示）认为当前乡镇领导决策方面存在着的最大问题是决策质量不高的问题。究其原因主要是由于实行党政交叉任职后，权力集中，领导干部个人在决策中作用进一步凸显，在党委班子讨论决定地方经济社会发展问题时，多数领导由于日常事务过多，无暇顾及深层次工作研究，主要是通过听汇报、看文件来了解实际情况，不是直接来源于实际工作，当领导得到的情况与实际情况有偏差的时候，就会造成制定的政策措施不够合理，操作性不强，领导作用有限，决策质量不高。

3、缺乏相应权力制衡机制，民主决策有待完善。一是民主集中制落实不力。党政交叉任职后，由于领导干部个人作用的凸显，使得领导班子决策讨论中，班子成员对自己负责一块的工作更有发言权和决定权，在一些领导干部只“唯上”不“唯实”，不讲“民主”只要“集中”的情况下，民主集中制成了建立在单纯“上级”观念基础之上的形式主义，民主决策难以得到落实，容易导致脱离实际，盲目决策。二是缺乏强有力的制衡手段。在乡镇由于“一把手”实现党政“一肩挑”，因而在党委和政府都具有非常大的权力，其实施权力的方式、范围和结果都没有严格的约束机制，更多是依靠个人的政治素养来进行自我约束，缺乏长效制度约束，极为容易因个人素质的局限性而造成决策失误。

（二）工作管理机制方面

1、工作职能不清，任务不明。出于明确工作职能责任目的而进行的党政交叉任职，从实践来看，虽然在一定程度上解决了主要领导干部职能不清、互相推讳的问题，但对一般干部却产生了诸多不利的影响，主要表现在兼职过多，任务过重，由于要对几个领导负责，受限于个人素质能力，往往导致出现工作职能不清，任务不明的问题。调查显示，43.51%的调查对象（如表4所示）认为当前乡镇工作管理机制主要存在职能不清，任务不明的问题，在反映的多种问题中位居第三。

2、行政干预较多，服务职能较少。乡镇政府工作的重点应在综合治理乡村和服务基层群众。调查发现，48.85%的调查对象（如表4所示）认为，乡镇综合配套改革和农村税费改革后，在如何有效方便群众办事，服务好基层群众上问题依然存在，主要表现在对村民农业生产和乡镇企业、集体经济组织活动行政干预较多，真正基层群众急需的农业病虫防治、防汛抗旱基础设施建设、合作医疗服务等方面的服务工作却做得不够。造成这种局面的原因既有乡镇政府在经济上的惯性逐利性和原有治理模式的影响，也有党政交叉任职后普遍强化的抓重点工作（即经济工作）观念和倾向，特别是部分领导干部思想观念上滞后，对农村公共服务重视不够或等同于计划经济时代的大包大揽，忽视对市场作用和社会自治组织作用的培育和使用，致使农村公共服务明显滞后实际需求。

3、日常管理制度不够规范，落实执行难。一是目标管理难落实。由于原有工作模式的影响，基层干部往往缺乏目标管理责任制意识，对乡镇建立的目标管理责任制，平时很难实行有效的监督，往往存在上级来查或者是年终单位核定奖金前进行，平时没有完整的原始材料记录，目标管理难落实。二是事务管理难有效。主要表现在对日常事务管理方面，由于对于效率的过分追求而带来相应的执行效果难如人意。调查显示，党政交叉任职和乡镇综合配套改革后，乡镇人员精简，作为乡镇普通干部一般都身兼2-3个职责，在工作压力下疲于应付，部分乡镇因此走入另一个极端，重效率而轻效果，“为完成工作而工作”事务管理效果难有效，相关监督运行制度需要完善。三是干部管理难深入。目前，各乡镇都具有一套较为完整的干部工作管理制度，如上班签到制、请示汇报制等，但在干部工作作风、工作效果和凝结在实绩中的有效劳动量等都缺乏相应的管理制度，干部管理容易停留在表层难以深入。

（三）考核评价机制方面

1、考核指标设计不合理。调查显示，56.49%的调查对象（如表5所示）认为当前乡镇考核评价工作中最需要关注的问题是考核指标设计方面的问题。工作实践中，工作绩效考核在执行中往往容易流于形式，主要原因是工作考核指标设计不合理造成的。传统工作考核指标过于关注经济指标（GDP）和宏观方面的目标，如社会稳定、财政税收、计划生育、安全生产等，涵盖了农村社会的各个方面，比较全面，但在实际执行中，对一些规定指标难以落实到个人进行绩效考核。党政交叉任职后，相关考核制度的不完善，目前还缺少适应新的领导方式的考核评价领导干部的形式与方法，未能形成有效的规范和制度。

2、考核方式方法不合适。目前考核方式还基本停留在人为主观考核阶段，科学的量化考核推广存在观念、技术、使用等方面的问题，更多是在探索研究。调查显示53.44%的调查对象（如表5所示）认为当前乡镇考核方式方法不合理，主要表现在：一是考核参与面比较狭窄。主要是群众参与面代表性不强，干部参与面层次性太少，专家和职能部门参与面考评公正性不够。二是考评工作程序难执行。虽然相关的干部政绩考评程序都有明确的规定，但由于考评环境和考察者自身素质的原因，考评过程中容易变味走行。三是考评形式难以体现基层特点。上级部门设计的考核形式和内容虽然比较全面，但对于乡镇这一层次的领导干部却并不一定适用，操作性不强，如这次换届中对乡镇的考核方式较以往确实有较大的创新之处，但部门同志反映，实际中操作难度加大。四是考评体系难以形成合力。在基层考核中以组织部门为主，同时审计、统计、税务、财政等职能部门也会参与，由于权归多门，各方面也是“各自搭台，各唱各戏”，对干部政绩方面需要的改进提高的要求也是各提各法，重复说法或是重点不明，难以形成整改合力体系。

3、考核结果作用难发挥。党政交叉任职后，干部考评结果在一定程度上与干部任免、奖惩仍然存在脱钩现象，部分干部考评流于形式，特别是一些领导干部决策水平不高，又不注重调查研究，随意拍板，出现了一些“一上产就破产”的形式主义工程或项目，却不需要负任何责任。这主要是因为责任追究制度落实不力，使得一些领导干部凭意气决策、凭“小利益”决策，对考核结果的权威性和作用性难以重视。

表4：您认为当前乡镇工作管理机制存在哪些问题：

（四）民主监督机制方面

1、对乡镇“一把手”监督约束力度不够。权力集中便于管理和提高效率，但不利于权力的制约与监督。由于党政交叉任职，党政一把手集于一身，部分乡镇“一把手”由于缺乏约束监督机制和受制于自身素质原因，很容易出现“个人说了算”或“一言堂”的独断专行现象，民主集中制形同虚设。

2、监督主体独立性不强。从乡镇宏观层面来看，对乡镇党委政府行为具有监督权利的机构有地方人大、政协、纪检小组。推行党政交叉任职，乡镇党委副书记兼任人大主席团主席（人大联络处主任）和纪委书记，在提高相关监督部门的地位的同时，也使得各监督机构独立性不强，难以独立地发挥作用。从各监督主体的运作层面看，执行相关监督工作的乡镇工作人员往往也身兼数职，在一定程度上也影响了监督工作的独立开展。

3、监督制度不健全，执行落实难。监督制度方面主要是在实行党政交叉任职后，适应新形势的监督管理制度还没有完全建立健全，如对兼职领导干部工作方式的监督、对一般干部工作业绩的考核、对工作效果的评估等欠缺必要的制度上的规定。同时，对于一些原有的运行比较良好的规章制度重制订轻执行，相关制度落实不力导致监督难以显示效果。

4、社会监督体系尚未形成。调查表明，虽然目前上级党委提出进行政务公开的要求，但部分地方并没有真正发挥政务公开的作用，实行假公开或是不公开，在群众监督方面难以形成力度。同时，在发挥派作用、政协委员参政议政和群众舆论监督方面还有较多的工作要做，各个监督实体的全方位社会监督体系远未形成。调查统计中，从57.25%的调查对象要求扩大监督主体权力，形成全全方位社会监督体系可见一斑。

三、改进和完善乡镇实行党政交叉任职后运行机制的对策与建议

以改进和完善乡镇运行机制为切入点，不断深化乡镇管理体制改革是乡镇管理工作面临的重要课题。在实行党政交叉任职后，乡镇管理运行机制面对一系列的挑战和转型的现实要求，也有着进一步改进和完善乡镇运行机制的重要机遇。如何把握机遇，迎接挑战是我们党委和党员干部必须加以认真思考和总结的现实问题。通过将近一年的实践总结，我们认为乡镇运行机制可以从以下几个方面加以改进和完善。

（一）完善领导机制，进一步转变乡镇职能。

乡镇虽然是基层的一级政权组织，却是一个“五脏俱全”的政权机构（党委、政府、人大、政协、纪委、人武、工青妇等）。扮演的角色是万能型的，对农村基层的各项工作都在管理服务之列，这种自然的组织模式和与此相适应的职能为主的领导运行机制现在亟需改变。

1、党委。应当主动适应基层民主发展的需求，从乡镇具体事务（特别是行政事务）中脱离出来，将其主要职能放在乡镇组织的政治领导和工作协调上来，以此来建立乡镇党委领导机制。如何完善党委的领导机制，充分发挥党委、政府和人大的各自职能，使政府和人大依法合理地开展工作，成为完善乡镇运行机制的一个主要问题。我们认为，最重要的还是切实转变党委的领导机制，依据宪法和法律，进一步具体明确党委、政府和人大的职能限度、范围，将党委的领导纳入法制化、制度化轨道，党委应在加强对政府、人大的政治领导与组织协调上，完善法治化领导机制。一方面，加强党委对政府、人大的政治领导和组织协调。党委是乡镇各种组织和各项工作的领导核心。政府和人大必须服从并支持党的领导。但是，党委对政府、人大的领导，不是事无巨细地干预属于政府和人大的自身职能范围的事项，而是对他们进行政治领导。另一方面，党委要不断加强自身建设，主动适应基层民主发展的要求。关键是切实贯彻民主集中制组织原则。只有党委自身的民主化建设提高到一个新的水平，党委才能真正实现对政府和人大的科学领导，使党委的领导走上法制化、规范化轨道，形成一种既有集中又有民主，既有纪律又有自由，既有统一思想又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面。

2、人大。人大的主要职能应是“民主选举、民主决策和民主监督”，即民主选举政府的领导成员，对乡镇重大事项进行民主决策，对政府的行政行为进行民主监督。这三项职能可简单地称之为人大的“人事权”、“决策权”和“监督权”。要使人大切实履行各项职能，关键是落实人大的“三权”。同时要正确处理好人大与党委、政府的关系，确保人大的法定职权特别是其监督权的行使。党委要加强对人大的领导，要认真研究和帮助解决人大工作中存在的实际问题，支持人大开展工作。人大在工作中要努力贯彻执行党的路线、方针、政策，认真履行法律规定的各项职能，并通过自身的工作，着力把党的主张与人民群众的意志结合起来。政府要主动接受人大的监督，属人大职权范围内的事项，必须主动报请人大审议、批准。

3、政府。政府职能主要是“四权”：一是执行权，即执行人大的决议和上级政府的决定、命令；办理上级政府交办的其他事项；二是管理权，即执行本镇内的经济和社会发展计划、预算、管理本镇内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育和财政、民政、社会综合治理、计划生育等行政工作；三是制令权，即制定行政措施，决定和命令；四是保护权，即保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民个人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其它权利；保护各种经济组织的合法权益等各项权利。随着基层民主的发展和其自身的结构转型，政府的主要职能将以行政管理为主转向以农村民主化治理为主，促进农村社会的全面、持续和协调发展。

（二）完善工作机制，进一步明确乡镇职责。

执为民之权，尽为民之责。当前，我国已进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化建设的新阶段。为适应新形势，特别是随着我国加入WTO，现行乡镇工作机制应进一步加以健全完善。我们可以借鉴他山之石，建立“一窗二制三合四激”的新型乡镇工作机制。

1、“一窗二制”创新乡镇工作载体。“一窗二制”即建立一个综合便民服务窗口，执行服务承诺制和驻村联系制，实行镇机关一窗受理，统筹协调，规范审批，限时办结；做到简单事务即办，重要事务承诺办，外辖事务联系办，村级事务督查办。镇党政打破原先“封闭式”的模式，开设敞开式的综合办事大厅，推行“一站式”便民服务，如近期在全市范围内推行的村民服务站就是一个较好的实践。在明确指导思想、受理范围、工作职责、工作要求和工作程序的基础上，制定相应的服务承诺制和责任追究制，并公之于众，接受群众监督。设立综合服务窗口，负责对群众来人、来电、来信的接待、交办、协调、督办和回复工作。对违反服务承诺制，不在规定期限内完成交办工作和有“吃拿卡要”行为的干部，严格按照责任追究制进行扣分和处分。各办事处则做到有“窗”但不唯“窗”。通过建立联系、驻村制度，主动上门了解农民、企业的情况，把办事窗口延伸到农户，延伸到企业，保证工作到位。

2、“三力合一”完善乡镇工作功能。乡镇党政与公安部门按照农村社会综合治理工作要求从职责上抓落实，从机构功能上完善新的思路，创造性地将综治、司法、警务三支力量合为一体，实行联勤、联防、联管，形成有分有合，相互配合的横向责任链，实现乡镇与公安、司法部门资源共享，职能互补，刚柔相济，快速反应，从而有力地进行“打、防、教、管”的有效结合，完善乡镇维护社会稳定的功能。

3、“三自四激”增强乡镇工作的动力。“三自四激”，即以完善上岗机制为切入点，从镇领导班子、中层干部到一般干部这三个层次建立“自加压力、自检工效、自我调适”的竞争激励机制，形成一级抓一级，一级对一级负责的纵向责任链。打破以往干部手中的“铁饭碗”，一是对党政班子成员实行“辞职制”，规定班子成员对所分管工作未能通过上级考核达标或严重违反责任追究制的，要引咎辞职；二是对中层干部实行“竞聘制”，所有综合科室和办事处中层领导干部实行竞聘上岗；三是对一般干部实行“竞岗制”，竞不上岗的作为待岗半待岗人员；四是对驻村干部实行末位淘汰制，驻村年终考核位于末位的予以淘汰待聘。建立起乡镇工作的动力机制，激发干部的工作热情。总之，“一窗二制三合四激”实质上就是一个以民为本的服务机制，它以贴近群众、方便群众、保护群众为立足点，体现了“三个代表”的本质要求和科学发展观的实践需要。

（三）完善考核机制，进一步规范乡镇管理。

以完善乡镇干部考核为着力点，进一步规范乡镇管理，在思想认识上加强干部理论教育，促使广大干部正确理解考核意义，增强考核重要性认识，在可操作性的技术对策上规范管理工作。

第一，制订切实有效的考核指标。依据乡镇的工作职能，制定乡镇工作目标，然后，在定编定员定职配合下，落实好乡镇干部的个人考核导向指标。在制订工作目标和落实考核导向指标时，既要反对单打一、片面性，又要反对缺乏工作重点的面面俱到式的指标，把机关、办公室的工作目标分为联系驻村目标和岗位目标。通过目标指标计分标准进行加减评分，并经过适当校正，保证考核量化结果，再在此基础上，进行定性分析，使考核结论较为客观、公正地显现。

第二，实行责任制度的目标管理。在实行目标责任制管理时，乡镇的联系驻村目标和岗位目标应作适当分解，以使其能落实到中间层次，落实到每个干部身上，在分解联系驻村目标和岗位目标时，一是应注意体现层次性。乡镇“一把手”应对乡镇总体目标负责，而乡镇其他领导应对其分管的工作和联系的片的目标负全责；一般干部只对考核的有关目标负责，这包括分解到个人岗位的目标以及分解到工作组的联系驻村目标。二是应该注意合理性。这就是要根据不同管理类型，对目标进行各条线的分解。“一把手”与“分工抓”应有所不同，驻村负责型与联系协助型应有所不同，党政合一型与党政分开型更应有所不同。三是应该注意目标分解考核和干部行为分解考核的有机结合。目标考核能触着干部的实绩，而在德、能、勤、廉的考核上，还须注意对干部行为进行配套考核。只有把干部行为和工作目标两大体系的分解考核有机结合起来，才能全面正确地评价干部，才能体现出考核的公平、合理和科学。

第三，开展科学规范的考核工作。为了体现考核结果客观公正，必须注意改进考核工作，完善考核方法。为此，一要制定若干规章，如《党政目标责任指标》、《考核办法》和考核需采纳的相关依据的实施制度等等，做到考核有章可循，有制度可遵守，以克服随意性，增强规范化。二要必须严格区分几项关系，科学提出考核结论。①真绩与假绩。在正确处理局部和整体关系，国家、集体、个人利益的基础上，所取得的成绩是干部的真绩（即使眼前没有明显效果）。反之，一些急功近利者，通过不顾“杀鸡取蛋”、“竭泽而渔”而给下步工作造成潜伏隐患的，牺牲全局、长远利益为代价的，以通过各种短期行为而取得的“绩”都是假绩，甚至是某种意义上的败绩，在求真绩时，还要挤掉“水份”，变虚为实。②显绩和潜绩。显绩是已客观存在的，潜绩是“刚投入未产出”，尚未出效果。③个人绩和集体绩。④现绩和前绩。工作实绩表现往往需一定时间，前任潜绩在后任中变为实绩的情况客观存在，因而须分清。三是强化考核程序化和公开化，改进考核办法。变传统的单纯上对下，背靠背，单渠道、封闭式、临时性的做法，打破单一的组织考核法，实行对比分析法、群众评议法、定期总结法等多形式的结合。注意平时有关情况和数据的记录和积累，使考核客观、准确，增加透明度，让被考核者、其他干部和一定量的群众介入。通过实行被考核者公开述职，干部分组民主评议，考核情况多向反馈，考核结论同本人见面，允许被考核者提出申诉等程序，强化民主监督，增强考核的公开性和可信度、效度，促进考核系统功能的积极发挥。

第四，实行考核结果量绩晋升。晋升都应以考核出的工作实绩作为主要依据，能力、潜力作为次要依据，年龄、资历可作为参考。同样干部的选拔任用、评先奖励也须以考核结果作为主要依据。只有这样，才能使考核制发挥激励效应，激发广大干部的工作热情和工作启动力，克服一些干部“公仆”意识淡化，漠视群众利益的“混日子”倾向。

（四）完善监督机制，进一步改进乡镇作风。

建立完善乡镇监督机制，是一项艰巨而复杂的工程。当前我们应着重做好以下几项工作：

1、完善监督的主体单位，保证监督机构的相对独立性。乡镇监督主要包括：一是人大监督。宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使权力机关是人民代表大会。政府机关、部门都是由其产生，对它负责，受它监督。二是党委监督。党委是监督的主体，又是被监督的主体，党委监督主要是监督党员干部在社会行为中模范地遵纪守法，严格按上级指示和法规办事的情况和问题，它的专职监督机构是纪委。同时，还有政协监督，它同样对党政与决策行为进行监督。三是政府监督。主要是行政监察和审计监督。四是舆论监督。通过社会舆论力量来揭露干部工作中的缺点和错误，防止官僚主义，纠正不正之风。

2、扩大监督主体的权力，形成全方位的社会监督力度。事实上，没有一个强大的全面的监督系统，监督工作是难以取得成效的。这就是要强化各监督主体的权力。首先，就要强化人大的监督职权，明确其监督的形式、规则和手续，确保质询、调查、罢免等权力的落实，其次要保证政协参与监督。要让派知情悉政，参与监督部门工作。第三，健全信访举报制度，信访举报是群众的监督权，其优点是揭露监督机构不易直接发现的线索。应建立对举报人的保密、保护、奖励等一系列制度。

3、健全监督制度，加强监督的规章制度建设。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至会走向反面。因此，加强监督，首先要完善监督制度。制度条文细则要具体化、定量化，可操作性。同时，还必须明确对违反制度的制裁由谁来监督执行，坚决杜绝有制度无人监督，无法执行的现象。如目前执行的党风廉政记分卡制度、党风廉政责任制、责任追究制、民主测评、民主评议等等，用制度约束干部言行，规范干部行使职权。

4、完善民主监督，认真贯彻执行民主集中制。不论大小干部都掌握着人民赋予的一定权力，权力过大或过于集中，很容易形成“监督空档”。因此，必须对每个干部，重点是领导干部作出明确严格的界定。对重大决策、主要干部任免，重点建设项目安排、大额度资金的使用等事项必须经集体讨论，积极推行党务、政务公开，增加透明度，把领导干部运用权力的过程，置于广大群众的直接监督之下，从而有效地规范领导行为，进一步完善民主监督程序。

总之，建立健全乡镇实行党政交叉任职后新的领导体制和运行机制是一项长期的系统性工程，也是当前进一步做好基层工作，改进和完善工作机制，巩固基层政权，更好地服务农民群众的基础性工作。要着力从领导、职责、管理、考核、监督机制方面入手，通过长时间的努力和探索，充分结合自身工作实践和借鉴外地成功经验，真正建立起适合本地实际、高效率低成本、运转有序的新型乡镇基层工作领导体制和运行机制，为建设社会主义新农村，构建社会主义和谐社会提供良好的组织基础和保证。