领导体制和工作制度调研报告

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党的*指出，一定要准确把握当代中国社会前进的脉搏，改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，使党的工作充满活力。改革完善党的领导方式、执政方式、领导体制和工作制度，既不能党政不分、以党代政，又不能淡化党的领导，削弱党的执政地位。当前，应重点从转变职能、理顺关系、健全法制、完善制度入手，使党的领导方式从“包揽一切”向“统揽全局、协调各方”转变，党的执政方式从“依党治国”向“依法治国、依法执政”转变，党的领导体制从职能交叉、权责不清向分工合理、权责统一转变，党的工作制度从零散随意向完整规范转变。

一、按照“总揽全局、协调各方”的目标，改革完善党的领导方式。一是党委放权，有所不为，妥善处理好“一个核心”和“三个党组”的关系。应制定《中国共产党工作程序法》，明确各级党委的主要职责、工作权限、决策范围、运行机制以及和其它国家政权机构的关系，对各级党委管什么，怎么管和管到什么程度做出明确具体的法律规定。健全完善“一个核心”、“三个党组”的组织结构和工作机制，党委通过人大、政府、政协党组来实现对其工作的领导。改革党对经济工作和社会事务的领导方式，总揽而不包揽，协调而不取代，有所为而有所不为，使人大真正行使对经济和社会事务的最终决定权和依法监督权，使政府放手行使行政执行权，使政协更好地履行民主监督权。同时，要规范党组的地位、职能和作用，既要处理好与同级党委的关系，又要处理好与人大、政府、政协的关系。二要条块结合，以块为主，提高地方党委协调各方的能力。当前，应着重从强化党委统揽全局的能力入手，合理划分中央同地方的权力，理顺条条与块块的关系。对干部（包括各级党政一把手）任免权力应按照下管一级的原则，县级干部由市委管理，市级干部由省委管理，做到一级管理一级，一级对一级负责，实现管人与管事、权力和责任统一。同时，着手对各级各类条管部门进行认真清理，对省级以下行政执法和管理部门，特别是与地方经济发展密切相关的部门，如工商、地税、技术监督、药品监督、电力等部门，都应按照属地管理原则，交由地市以下地方党委统一管理，防止部门、行业各自为政，确保地方党委在本辖区能够真正做到“统揽全局、协调各方”。三要转变作风，植根群众，切实打牢执政基础。要大力倡导并落实领导苦抓、干部苦帮、群众苦干的“三苦”精神，建立健全领导干部联乡包村、帮扶贫困群众和困难职工、包抓企业和重点项目等工作责任制，完善干部目标管理和责任考核体系，建立严格规范的奖惩激励机制，真正做到领导在一线指挥，干部在一线出力，问题在一线解决，各项任务在一线落实。

二、坚持“依法执政、依法治国”的方略，改革完善党的执政方式。一要推进党的执政行为法律化。要加快政党立法。除了在宪法中对党的法律地位和功能作出明确规定外，尽快建立与之相配套的《中国共产党组织法》，对党的执政地位、领导作用、权力责任、行为准则以及与其他派的关系等进行具体界定，为党的执政行为和党的活动提供法律保障和依据。党内条例、规定、办法和制度等尽可能以法律形式予以规范并与其它各类法律保持一致，尽量避免因一时、一事制定临时性条规，保持党纪、党规应有的权威性。二要建立健全协调统一的法律体系。对当前已制定的法律和部门法规进行认真清理，对其中交叉重叠、相互矛盾和不完善、不具体的地方进行修改、完善、合并。各种法律的制定，既要广泛征求部门、行业的意见，又要充分听取专家的意见，深入基层、群众调查研究，确保颁布的法律严整互补，法与法之间不打架，无盲点，保持法律体系的协调性、一致性和严肃性。三要进一步扩大基层民主直选的层次和范围。广泛实行差额选举制度，不但党代表、人大代表的选举应实行差额，地方党委、政府领导班子特别是党政一把手也应明确规定差额选举，并适当提高候选人差额比例，党政一把手的差额比例应确定为1:2，班子成员的差额比例应在1:3以上。同时差额人选与正式候选人都要选优选强，确保群众真正行使民主选举、民主抉择的权利。要在村民自治、村级直选的基础上，逐步推进乡镇民主政治建设，对乡镇领导班子和乡镇长实行辖区内村民和机关干部直接选举。逐步探索县以下党政领导干部和工作人员由所在地党员和群众直接选举或公开选拔，扩大普通党员和群众“选官”的权利。

三、围绕“分工明确、精干高效”的原则，改革完善党的领导体制。一要实现权力的合理配置。进一步巩固党的执政权，强化人大的执法权，确保政府的行政权，提升政协的监督权，完善法检两院的司法权。要尽量减少党委同其他国家政权组织机构之间的职能交叉重叠，避免职能不明确和权力运行中的“双轨制”问题。应坚持党的领导同发扬人民民主、严格依法办事的有机统一，对由人大任命或选举产生的领导干部，非经法定程序，党组织不能擅自决定对其调离或重新任免，更不能将地方人大选举中落选的干部调任到其他应由选举产生的岗位继续任职；对在人大、政府、政协和国家司法机关担任主要领导职务的党员，如果在人大选举中落选或被解除职务，亦应相应辞去或免去其在党内的任职，保证民主的权威性和法律的严肃性。二要实现权责的协调统一。在党内领导体制上，要健全和完善党的代表大会制度，树立并维护党的代表大会作为党内最高领导机关的权威地位；健全和完善党的集体领导制度，确保党的委员会对重大问题的决策权。对党的委员会内部权力也应进行明确划分，进行制度规定，明确各自职责，做到权责相称。在党与其他政权组织机构共同构建领导体制上，要通过法律形式，明确党委、人大、政府、政协和司法机关之间的授权关系、权力界限和权力运作程序，保证其他政权组织机构的权力正常运行。特别要细化党委与政府的职能分工，进一步明确各自的职责权限。凡属关系全局的重要决策，政府组织论证后提交党委会讨论决定，再由政府组织实施，不应由党委会（或常委会）直接决定，党委也不应直接干预政府施政过程。党委对政府经济工作的领导，主要应通过科学决策、宏观决策，由政府党组和党员领导干部去贯彻实施，党委不再直接组织人大、政府、政协等政权机构具体执行。要按照党政职能分开的原则，调整党的组织设置和工作机构，撤销党委、政府机构中职能重叠的部门，适度精简党务干部人数。三是实现权力的相互制衡。首先党要通过人大对国家政权机关进行监督。各级党委通过党组对同级人大实行领导，人大依法对“一府两院”进行严格监督，同时强化人大对监督结果的处置权，探索建立人大多数组成人员对质询案答复不满意、被质询机关负责人自动解职和人民代表大会对“一府两院”工作报告未予通过，报告人主动辞职制度。其次要加强对执政党权力的监督和制约。切实加强党内监督，提高党的各级纪律检查委员会的相对独立性，下级纪委直接对上级纪委负责并直至中央。强化人大在立法和监督执法中的权力，在人大工作机构中设立宪法委员会，对各级党委和行政组织的执政行为进行宪法监督。进一步明确政协实施民主监督的法律地位和监督程序，充分发挥派的监督作用。加强司法机关的监督职能，法检两院的编制、干部、工资等问题可实行条管，强化其司法、执法的独立性。扩大党的工作的公开性和透明度，健全完善党群沟通机制和信息反馈机制，加强新闻舆论监督。借鉴西方独立检察官制度或香港廉政公署的做法，将职能相近的党委纪检部门、政府监察部门和检察院的反贪部门予以合并，成立专门的监督机关，实行中央条管。

四、突出“扩大民主、科学决策”的重点，改革完善党的工作制度。一要建立党的代表大会常任制。以《党的组织法》形式明确规定党代会、全委员、常委会的人数、职能、分工、关系，特别是党代会对全委会、常委会决定的重大事项的最后表决权、监督权、咨询权。党代会宜每年召开一次，对同级党委的年度重要工作进行审议，形成常委会向同级党委会负责并报告工作，党委会向同级党代会负责并报告工作的运行格局。二要推行全委会、常委会票决制。在事关全局的重大事项决策和干部任免时，应充分听取委员和代表的意见建议，在此基础上，实行全委会、常委会无记名投票方式进行表决。三要完善民主决策制度。建立重大事项决策前的调研和专家论证制度、社会公布制度，决策中的专家参与制度、民主讨论制度，决策后的执行监督制度和造成决策失误的责任追究制度。探索建立决策权、执行权和监督权分离机制。四要健全完善干部制度。进一步完善《党政领导干部选拔任用工作条例》，对其中一些模糊宽泛和难以操作的规定进一步明确。尽快建立企事业单位领导干部选拔任用条例，使企事业单位领导干部选任工作更加适应市场经济特点，体现灵活性、民主性、竞争性。五要建立健全国有企业、非公有制经济组织和社区党建工作制度。尽快出台《国有企业党的工作条例》、《非公有制经济组织党的工作条例》、《城市社区党的工作条例》，对这些领域的党建工作原则、目标、方式方法等有一个较为明确的规定，有力推进党的建设，扩大党的工作覆盖面，巩固和扩大党的群众基础。