干部科学发展观决策调研报告

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市县党政领导班子决策是市县党政领导班子为实现市县经济社会发展目标，提高市县人民生活水平，对所要采取的重大举措、方法、途径等做出的决策。党的*郑重地提出要全面加强党的执政能力建设。市县党政领导班子的决策水平正是党的执政能力在实践中的具体反映，在我国现阶段，它对一个市县的经济社会发展和人民生活水平的提高起着决定性作用。所以，分析和探讨如何在机制层面上确保市县党政领导班子决策的科学性，进而提高市县党政领导班子的决策水平，具有十分重要的现实意义。

一、当前市县党政领导班子决策中存在的主要问题和原因分析

近年来，各地按照“*”重要思想的要求，积极推进决策机制建设，市县党政领导班子决策机制不断完善、决策水平不断提高，有力地提高了党的执政能力，促进了市县的经济社会发展，但是应该看到，在市县党政领导班子决策中仍存在一些不容忽视的问题。

（一）决策过程封闭，决策民主化程度不足。

首先，市县党政领导班子的决策信息公开不全面、不及时，决策透明度不够。当前市县党政领导班子的决策信息缺乏制度化、规范化的公开机制和固定的公开渠道。哪些决策信息应该公开？在什么媒体上公开？在什么时间公开？等等缺乏一定的标准，造成决策信息公开的随意性较大。其次，决策所涉及的相关利益主体参与决策不够。市县党政领导班子的决策往往涉及多元利益主体，但由于决策信息公开不够，造成他们对于市县党政领导班子所要进行的决策事项、决策意图、决策目标、决策措施往往不知情、不了解，只能被动接受已经做出的决策，无法在决策过程中表达自己合理的利益诉求。第三，在决策过程中，发扬民主不够。尤其是在“一把手”作风不民主、个人说了算的问题比较严重的情况下，作为班子其他成员怎样去制约和纠正，没有具体的规定和有效的措施。如有的市县部分决策根本没有经领导集体讨论就匆忙做出决定，有些决策虽然也经过集体讨论，但也是属于搞形式，走过场，最终还是按主要领导的意志决定。

（二）决策目标短期化，重视眼前利益忽视长远利益。

由于任期内政绩考核的要求，一些市县党政领导班子没有从根本上实现由“唯上决策”或“唯政绩决策”向“经济社会效益决策”的转变，决策行为多趋于短期化。其主要表现：一是过度追求自己任期内经济社会的快速发展，较少考虑市县的长远可持续发展。如一些市县在一定时期内过度开发自己的优势资源，却不重视保护和巩固优势资源，并寻求新的突破点，造成优势资源过早被消耗殆尽而又缺乏新的增长点；二是在同样的条件下，多愿意选择“看得见、见效快、容易出成绩”的决策目标，而较少关心影响市县长远发展的“看不见、见效慢”的教育、卫生、公共管理等基础性、系统性工作。如在财政资金的投向上，一些市县多乐于兴建一些高标准的城市标志性道路、建筑等等（这些道路、建筑等往往超过实际需要），却对急需资金的教育、卫生等投入不足。

（三）决策程序执行不力，某些决策环节不够完善。

制度化、规范化的决策程序是科学决策的前提和有力保证，但是由于缺乏硬性规定和责任约束等多方面的原因，当前市县党政领导班子决策中仍普遍存在不遵循决策程序进行决策的现象，或者虽然履行完了决策程序的各个环节，但在某些环节上只是象征性走一下过场，应付了事。主要表现为：一是不少市县党政领导干部存在决策程序繁琐会降低决策效率、延误决策时机的认识误区，人为省略某些决策环节。如一些市县在对涉及到多元利益主体的事项进行决策时，担心意见多了难以统一，就省略了对这些利益主体意愿的充分听取和吸纳，主观地采取“快刀斩乱麻”的方式进行决策；二是调查研究、吸纳社情民意、专家咨询、决策论证等具体环节尚不完善。如在调查研究方面，党政系统内部调研力量和资源整合不够，多个部门存在多股分散弱小的调研力量且缺乏沟通，同时，对社会调研力量和资源又利用不够；在吸纳社情民意方面，技术手段较为落后，且社情民意对决策的实质性影响又较弱；在专家咨询方面，专家背景单一，意见不全面；在决策论证方面，缺乏多个相关利益主体和利益独立方的共同参与。

（四）决策评价监督体系不完善，决策责任追究力度较弱。

要实现科学决策，自然就要杜绝不科学决策，并对不科学的决策追究决策责任，此时就要面临以下问题：如何评定一个决策科不科学？如何及时发现不科学的决策？当前市县党政领导班子决策机制在这方面存在明显不足。主要表现在：一是评价监督主体与决策主体重合。对决策科学性的评价监督，关键不在于评价监督的标准、评价监督的步骤等等，而在于由谁来评价监督。目前，对决策科学性的评价监督实际上主要由决策主体自身来执行，这就难以保证评价的客观公正和监督的及时有效；二是当前评价监督机制只能发现和纠正社会公认度较大且社会反映强烈的重大失误决策，但对一些具有“隐性失误”的不科学决策缺乏有效认定。如一些市县投入巨额资金兴建超过实际需要的广场、建筑，造成大量资金浪费，但只要没产生直接严重的社会后果，就无法认定其是不科学的决策，目前对这类现象仍缺乏有效的约束。

在决策责任追究方面，目前虽然普遍建立了重大决策失误责任追究制度，但整体来讲决策责任追究的深度和力度都不够。主要表现是决策责任关系不明确。出现决策失误后，无法及时明确每一个具体的决策失误主体，产生“有人请客、无人买单”现象。进而，由于决策失误主体不明确，无法进行有力的责任追究，只能“草草了事”，没有起到应有的警慑作用。

市县党政领导班子决策中存在上述和其他种种问题的原因无疑是多方面的，但是在这诸多原因之中或背后，有两个较为深层次的原因：

一是在现有体制下，市县党政领导班子进行决策时所依照的标准与科学决策所要求的标准产生错位。尽管我们无法准确描述科学决策的具体标准是什么，但是有一条基本的准则：科学的决策必然符合和维护最广大人民群众的根本利益。具体到市县党政领导班子决策，科学的决策就应该符合和维护该市县最广大人民群众的根本利益。但是，只有该市县最广大人民群众的意愿和利益诉求能够对市县党政领导班子决策产生实质性影响，符合和维护最广大人民群众的根本利益才不会成为一句空话。然而，当前党政系统基本上还是一个封闭的系统，决定市县党政领导干部前途的更多的是上级党政领导对其的考核评价，公众对领导干部的去留任免晋升基本没有影响（进而导致对党政领导干部的决策行为影响甚微）。因此，市县党政领导班子在进行决策时所参照的主要标准是上级领导对其的考核评价，而不是符合和维护最广大人民群众的根本利益。可以说，这一“标准错位”也是各种“政绩决策”和“变相的政绩决策”至今屡禁不止的主要原因。

二是决策权力缺乏有效的制约。如果说绝对的权力产生绝对的腐败，那么不受制约或制约乏力的决策权力也将产生不科学的决策。当前市县党政领导班子拥有过大的决策权力，却缺乏有力的制约机制。首先是人大及其常委会对市县党政领导班子决策缺乏有效的制约。有时明显知道某个决策是不合理不科学的，却无法有效监督和阻止决策的通过与实施。其次，当前媒体及社会公众对市县党政领导班子的决策也无法形成有效的监督与制约。所有这些，都导致决策权力制约乏力，进而阻碍科学决策的形成。

二、建立市县党政领导班子科学决策机制的主要途径

解决当前市县党政领导班子决策中存在的问题，无疑必须从改革和完善决策机制上下功夫，通过具体的决策机制建设，提高市县党政领导班子的决策水平，推进科学决策的实现，。

（一）健全决策民主机制

决策的民主化是科学决策最有力的保证，但是目前在这方面仍有极大的发展空间。当前，可以从以下途径入手：

第一，建立健全社情民意反映制度。在我国现阶段，社会主体和利益主体日趋多元化，政府决策的背景也相应发生了深刻变化。如何使社情民意得到充分反映并在决策中得到充分体现和整合，对决策的科学与否关系极大。在现行体制下可供选择的具体途径有：1.逐步将人民对市县党政领导班子的评价纳入市县党政领导班子政绩考核的体系之中。就此可以考虑建立市县党政领导班子政绩公议制度，使社情民意成为一个决定市县党政领导干部政绩的重要因素。如上文所述，目前的党政系统基本上还是个封闭的系统，公众对领导干部的去留任免基本没有影响或影响甚小。而如果公众一旦对领导干部的升迁任免产生实质性影响，将会迫使领导干部主动去吸纳社情民意；2.进一步完善人民代表大会制度、政治协商制度、信访制度等已有的制度化民意反映渠道，使这些渠道能够充分代表民意、反映民意、整合民意，并使之在决策中得到充分体现；3.建立现代听证制度、民意测验制度、舆论调查制度等有效的沟通渠道；4.疏通其他各种形式的民意反映渠道。如政府热线电话、市长信箱、领导接待日等公开化、定期化的及时社情民意反映渠道；5.提供确保利益相关方、受损方能够参与决策过程的平台。例如，城市改造必须有规划中搬迁地区的居民代表参加，国企改制必须有工会、职工代表参加，制定工商管理制度必须有相关企业参加，通过整合使不同利益和意愿在公共决策中都占有合理的比重。

第二，完善决策机构的议事规则。当前虽然建立了“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的议事规则，但依然无法避免“一把手”在这种合法形式掩盖下，实际上个人说了算的情况。究其原因，除了这种规则尚不完善外，关键是班子其他成员受到一把手牵制，缺乏一定的独立性，一般情况下不敢表达自己的真实意见。为此，可以尝试下列途径：一是通过完善相关配套机制，逐步提高班子其他成员的独立性，或者吸纳新的具有相对独立性的人员进入决策机构，以保证班子其他成员不会由于表达真实意愿而受到利益损害。二是在决策表决时，对重大事项的决策采取记名投票表决，并记录在案，作为检验每个班子成员决策能力和决策水平以及决策失误后进行责任追究的依据。

（二）完善专家咨询论证机制

应该看到，现阶段一些政府部门的决策失误，很少再是以往那种“拍脑袋”决策方式随意做出的，而是经过了一定的专家咨询论证。但是，在决策咨询论证过程中，是一家咨询机构参与，还是两家以上咨询机构参与；是有一种决策方案可供选择，还是有两种以上决策方案可供选择；是由一种专业背景的机构和专家进行论证评估，还是由多种专业背景的机构和专家进行评估，结果是大不一样的。如果都是前者，决策失误的概率往往也较大，因为只以单一性咨询意见作为决策的唯一参考依据，缺乏不同咨询意见之间的比较和整合，难免会出现偏听偏信，甚至产生误导。事实表明，不同咨询机构或专家由于在地位、角色、专业背景和知识结构等方面存在的差异，所提出的意见建议常常大相径庭，甚至相互矛盾对立，如果仅听到一种声音，没有比较鉴别，就可能出现决策偏差。因此，有意识地营造多方面参与、便于比较选择的咨询论证格局，将有助于实现决策的科学化。为此，可以采取下列措施：重大决策咨询应当有不同背景的咨询机构或专家参与；对决策方案的利弊都要进行分析评估；决策时应当有两种以上的方案可供选择，或者在一种决策方案之下还有补充替代方案；对一种咨询机构提出的意见方案应由其他的中介机构进行评估，以保证公正客观；政府建立的顾问委员会、专家咨询委员会，应当打破地域、部门、行业的界限，注意聘请不同背景的专家学者参与；对不同机构和专业人员提出的咨询意见，在权重取舍上应当一视同仁，客观公正，在时间允许情况下还应当组织由各种机构和专业人士参加的答辩会和论证会，使政府决策咨询建立在相互补充启发、有所比较鉴别的基础之上。

（三）建立健全决策公开透明机制

决策的公开透明能最大限度地压缩决策不科学的空间，在我国现阶段，它更是能从多方面推动和保障科学决策的实现。决策过程一旦公开，决策者就很难按个人意愿操控决策，决策中出现的问题也很容易被发现纠正。因此，决策过程的公开透明，不是可有可无，而是实现科学民主决策必须建立健全的规则和程序。具体而言，可以采取以下措施：制定市县党政领导班子决策信息公开相关法规，如可以制定“决策信息公开法”或“决策信息公开规定”，规范决策信息公开的内容、时间和渠道等等；建立决策项目的预告制度和重大事项社会公示、社会听证等制度，保证重大公共决策的讨论情况和阶段性方案及时对社会各界公布。通过这些具体的措施，真正实现下列要求：凡是涉及公众利益的决策，都必须向社会公开；凡是涉及局部群体利益的，必须让有关群体知晓；凡是涉及行业领域的决策，都必须事先通知有关方面。不能在有关利益群体和公众不知情、未参与意见的情况下，就做出影响其权益的决策。

（四）改进决策评价监督机制

好的决策评价监督机制可以对决策行为产生好的导向，并促进正确的决策观念和良好的决策习惯的形成，从而促进科学的决策。当前改进和创新决策评价监督机制，可从以下几个方面展开工作。第一，改变决策评价监督的主体。改变评价监督者是决策主体本身和与决策主体有直接利害关系的监督机构的状况，使市县党政领导班子的决策置于群众、社会、媒体及其他相对独立的评价监督机构的评价监督之下。目前，可以进一步发挥人大和政协常设机构和专门委员会的作用，有组织地对决策情况进行评价监督，及时发现和纠正决策中的失误。第二，延长决策评价监督的过程。改变目前决策的评价监督主要放在决策实施结果上的现状，将评价监督贯穿于决策制定和决策实施的全过程。第三，引入新的决策评价监督标准，改变目前只看重决策效果的现状，将领导班子遵守和执行决策程序的情况作为决策评价监督的重要标准。第四，增强决策评价监督的权威性。评价监督只有直接作用于决策，才是有效的，否则就失去了评价监督的意义，为此，应将评价监督和决策责任追究紧密联系起来。

此外，还可以考虑发挥上级的监督职能，建立市县党政领导班子决策备案制度。市县通过的决策向上一级政府备案，对重大失误的决策，上级政府有权撤销，通过上级政府来约束市县党政领导班子的决策。这样既可以使市县党政领导班子在决策时谨慎行事,又可使重大失误的决策得到较快的制止,避免严重后果的发生。

（五）建立权责一致下的决策责任追究机制

决策失误就必须承担相应的法律和政治责任，这本是不言而喻的。从另一方面来讲，如果只享有决策权，而不必承担相应的责任，就难以审慎地运用决策权力，自然就难以防止和避免不科学的决策。但是，我们长期以来一直没有建立起有力的决策责任追究制度。之所以出现这种现象，与我们长期决策关系上的权责不清、权责分离直接相关。为此，需要首先建立科学的权责一体机制，目前可从以下途径入手：一是明确上下级的决策权责关系，防止上级对决策的不当干预而无法分清和承担责任的状况继续存在。以法定形式明确一级领导的职权和责任。法定内的决策权力上级不得强行干预，如发现问题，只能以适当方式提出，采纳与否由下级自行决定，而一旦发生失误，下级则承担相应的法律和政治责任。二是明确同级领导班子不同领导成员的决策权责关系，防止因不同领导成员的决策权责关系混乱而无法分清和承担责任的状况继续存在。其次，在权责一致的前提下，实行严格的决策责任追究制度，使决策失误主体心甘情愿地承担政治和法律责任。

此外，现阶段还应进一步坚持和完善重大决策失误责任追究制。重大决策失误，给党和人民造成重大损失，就是领导干部的失职，必须追究责任，该惩的惩，该罚的罚。用机制和责任制来迫使市县党政领导班子重视学习知识，深入调查研究，善于听取专家群众意见，不断提高决策民主化、科学化的水平。