审计权力制约与监督思考

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党的*指出：加强对权力的制约和监督，要发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。这是党在深化政治体制改革，完善权力运作和监督机制方面对国家审计提出的要求，审计机关必须认真学习贯彻落实*提出的要求，充分发挥审计机关在权力监督中的作用。

一、权力必须受到制约和监督。权力的制约和监督是指对权力行为的察看、督促和纠偏。决策权、执行权以及监督权一旦被授予，拥有权力的部门、单位、岗位或个人在权力行使过程中就有可能利用权力的强制性和支配性而滥用权力。滥用权力不仅有可能导致腐败，而且影响经济社会系统的正常运行，就会危害社会祸国殃民。目前，我国经济社会处于转型过程中，在旧的规则已经打破，新的制度还没有完全建立的情况下，出现了法律法规制约不到的真空地带，这给权力的滥用提供了可能；在改革开放过程中，各种腐败思想也会从多种渠道侵入我们的干部队伍中，要把全体人民的思想意志和力量凝聚起来，建设小康社会，这都必须加强对权力的制约和监督。

当前各种腐败的特点也要求必须加强对权力的监督。当前的腐败，既有掌握权力的人利用职权以权谋私；又有制造腐败者拉拢腐蚀权力人谋取私利；还有掌权人对下属人员、配偶子女要求不严，忽视管理和监督，导致他们产生腐败行为。这就要求对权力进行全面的监督和制约。

二、审计机关对权力制约与监督的重要性和必要性。审计机关对权力进行监督是进一步健全我国权力监督机制的现实需要，国家审计是对权力进行监督的长效机制。首先权力运用的主要方面是支配和管理财政财务收支，权力滥用则主要表现为与财政财务有关的国有资产的损失和浪费。为此做为专门监督经济财政财务收支情况的审计机关，是权力监督系统中的长效机制。其次，审计监督和其它监督有机配合，更能充分地发挥监督作用，纪检、监察、组织部门对经济上的违法违纪、决策失误行为，对经济权力的监督由于缺乏相应的技术手段很难把握查深查透，而审计具有经济监督的专门技术和方法。审计、纪检、监察、司法等部门的监督力量联合起来，就能更好实施权力监督。再次，审计监督的经济监督形式是综合监督、高层次监督、独立监督和专职监督。审计是对经济活动的全过程和经济生活的全方位进行监督，可以对其它经济监督部门实施再监督，审计机关与被监督部门没有行政上的隶属关系，审计本身没有管理人、财、物的权力，其工作一般不与其它专职业务相联系，地位超脱，故审计监督具有较强的独立性。审计又是高层次监督，审计机关是唯一专司经济监督职能，并在宪法层次上赋予经济监督权的机构，国家审计的范围几乎覆盖了所有的权力部门，通过审计发现共性问题，提出改进制度和完善政策的建议，通过政策和制度的完善，实施对权力的监督和制约。

对权力进行监督是国家审计法定的职责。其依据：第一，是社会客观的需求。审计要真正发挥作用必须将社会需要作为确定职责的出发点，目前一定程度和范围存在的腐败现象影响了社会主义市场经济体制建立，为此审计机关对权力的监督是反腐倡廉，整肃吏治的客观需要。第二，审计的职业发展水平。目前审计所处的法律地位，拥有的审计资源，审计人员的业务及道德水准已发展到能对权力进行监督的职业水平。第三，审计环境的发展变化。审计机关建立初期，审计机关围绕着治理整顿经济秩序的中心工作，监督检查国家各项财经法规的执行情况和国家计划的完成情况开展财经法纪审计。而目前党风廉政建设和反腐败斗争是当前党和国家的一项重要工作，审计机关作为政府的职能部门，作为廉政建设的一个重要手段，应把对权力的监督当作自己的一项重要职责。

古今中外国家都一直采用审计对权力进行监督，中国古代审计作为治吏的工具，实行审计职责的御吏监察直接隶属皇帝指挥，被审计者是各级官吏。采用财经法纪审计是中国古代最高统治者治吏的主要手段，以御史为主的监察制在政治上监察百官的奸邪逆恶，经济上弹举百官贪赃和财政财务收支不如实，司法上会同司法部门明察大案。以吏为鉴，在当今反腐斗争的焦点主要集中在经济方面和各种腐败集中表现为个人或小集团的私利的条件下，审计机关对权力监督有着专业上的比较优势。从世界范围来看，对权力的监督也是大多数国家审计的主要职责，在发达国家的美国、英国在政府部门内部设立审计与监察合一的机构，负责本部门的经济监督和行政监督，在经济转轨的发展中国家如阿尔巴尼亚、蒙古，在一党制的发展中国家古巴都设立相应的审计监察机构，各国出于各自的权力监督需求设置审计机构以及更好地对权力进行监督。韩国将1963年以前分别设立的最高审计院和监察委员会合并为监查院，法律地位由宪法和监察院法规定，由总统直接领导，地位高于政府各部，在行使职能上具有独立性，它具有对国家财政收支决算审计，日常财会会计审计监督和对行政机关和公务人员职务监察双重职能，行使了对权力的制约和监督职能。

三、当前审计机关深化对权力制约和监督需要做好的几项工作。

（一）切实抓好领导干部经济责任审计。强化经济责任审计是实现对权力制约和监督的重要途径，开展此项工作能促进完善决策机制，促使领导慎重用权，在加强对经济决策权的制约和监督发挥作用。审计机关要按照“积极稳妥、量力而行，提高质量，防范风险”的原则，从讲政治和促进党风廉政建设的高度，坚持开展领导干部任期经济责任审计。要把任中审计和离任审计结合起来，避免当事人、责任人调离原单位，审计事项尤其是违反财经法规敏感问题难以核实和追究处理，还可以用任中审计规范管理防患未然。要充分发挥经济责任审计工作联席会议成员单位即组织、纪检监察等部门的作用，提升经济责任审计工作的成果。

（二）加大对投资领域的审计力度，并积极探索效益审计。近年来各级政府在不断加大投资力度加快基础设施建设的过程中，由于对权力的制约和监督不力等诸多原因，导致出现了大量“政绩工程”、“形象工程”的低水平重复建设，造成了效益低下和严重损失浪费等问题。发生在投资建设领域中的腐败现象，引起社会的广泛关注。投资领域的权力主要表现为决策权、审批权、监管权、建设资金支配权等等。审计机关就是更通过对政府投资项目建设过程及经营管理的审计或调查，揭露问题，提出建议，加强对权力的制约和监督。要通过审计揭露政府领导或部门决策不当，以及监管不力，监管滞后造成损失浪费问题；揭露项目概算与实际脱节以及弄虚作假申报项目问题；揭露政府领导开有关部门领导利用权力干预建设的活动；揭露政府领导违反人大批准的财政预算安排，动用建设资金搞“政绩工程”、“形象工程”的违规行为，监督政府领导对建设资金支配权。

（三）继续深化对财政预算执行审计，加强对财力分配权的制约和监督。党的十五届三中全会提出，要建立公共财政框架。党的*指出，深化财政体制改革，完善预算决算和管理制度，加强对财政收支的监督。审计机关不仅要着眼于查处预算的收支中的违法违纪问题，更要着眼于执行公共财政政策的情况，不仅要检查预算资金分配的合规性，更要关注财政分配政策是否体现了公开与效率的原则。要通过反映财政政策制定是否经过科学论证，评估财政政策的目标，可行性和结果等，增加预算的透明度，加强对财力分配权的制约和监督。

（四）要完善审计决定落实与信息披露制度，推进审计结果的公告制，提高信息的透明度。披露审计信息，提高审计工作的透明度有利于完善审计监督体制，有利于审计机关权力的制约和制衡，审计机关要在审计结果的处理上进一步扩大审计公告权，健全向社会公布结果的机制，完善信息披露制度，扩大信息披露范围，提高信息披露的深化度。对群众关注的影响较大的审计项目，要充分利用新闻监督，使重大的审计决定、审计建议等在巨大的舆论压力下得到落实。使群众监督和舆论监督在提高审计质量，降低审计风险、督促落实审计决定方面发挥更大的作用。

从审计的职能来说，每一个审计项目都是对权力的监督，审计机关要坚持把权力监督贯穿到每个项目的始终。从审计调查开始就要着力发现监督中的薄弱环节和问题，确保审计项目的有的放矢，突出重点。审计实施过程实际上是对权力的错用和滥用的确认和纠偏，能及时发现决策、审批、指挥等权力应用方面的问题，发现当权者和掌握资金管理权的人在经济上是否有问题。审计建议则是从政策、体制、管理、运行机制、决策程序等环节上指出权力运行的问题，从宏观上对权力进行监督，向司法机关和纪检监察部门移送各类违法犯罪案件线索是对权力监督的具体体现。为此审计机关一定要认真按宪法和审计法赋予的规定，全面履行审计监督职责，始终坚持“全面审计、突出重点”的工作方针，深化国家审计对权力的监督，充分发挥国家审计在权力监督系统中的作用。