经济研究所重大政策主估制度研究报告

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近些年来，党中央和国务院多次提出各级政府应加强政府科学、民主化决策的号召，已引起**市政府高度重视，他们一直在思考应该构建怎样的规范、科学的咨询评估制度来帮助政策的出台和实施，本课题正是顺应这一要求进行了以下研究。

1**重大政策咨询评估的现行问题

（1）政策制定、执行和评估同为政府一方，缺乏独立的政策评估组织和评估专业人员

目前**基本采用上级评估下级、或由政府有关专业局和政府中“政策研究室”等部门兼做评估，政策制定、执行和评估同为政府一方。事实上，一些政策研究室已经变成了政府秘书和写作班子，评估的结论基本是“可行”和“良好”，对政策可能产生的风险和负面效果视而不见，如此评估，难以有独立、客观、公正的评估，这是目前政策评估中存在的严重问题。

（2）重大政策的咨询评估中公众参与度较差

虽然**在一些重大政策决策时也有些民众听证会和来自民众信访的意见，但未形成科学规范的制度，民众的意见，并不总是有机会表达。

（3）缺乏全过程的评估环节，忽视对政策效果、效率、效益的评估

对重大政策评估，往往较为重视出台时的评估，而一旦政策出台后，就很少再评估，缺乏实施中、后期的全过程评估。在政策评估中，很大程度上停留在对政府行为的审视，而对于更深层面的政策影响、效果、效率、效益的评估却很少涉及。

（4）政策评估的“主观误区”时有发生，缺乏评估标准和方法

当前，政策评估实践中以价值判断取代事实分析，用定性评估听凭主观判断，导致政策评估的“主观误区”频频发生，这种“主观误区”，主要表现为拖延时间，使政策评估不能进入议事日程，或是以个人主观好恶取代科学，使效果不佳，绩效不良的政策合理化，或是政策实际上早已主观做出，只是借政策评估的形式肯定其合法性。评估中缺乏规范的评估标准和方法。

（5）重大政策咨询评估时信息不对称与透明度不高

目前相当部分政府机关不重视信息管理，资料记录残缺不全，统计数据不准确，信息处理零乱，再加上很多声称的不宜对外公开的内部资料，使得评估人员获取信息和相关数据存在重重困难。

（6）缺乏政策评估法律法规

在政策评估实践中，政策评估的法律和规定很少，往往只是一些针对某一专业领域的评估规定。评估者缺乏法律支持，在面对政府的重大公共决策评估时，难免忧虑重重，难以放心大胆地进行评估。

（7）人大、政协、派在政策评估中的作用发挥不够

在我国，人大是国家最高权力机关，就宪政结构而言，我国政府的决策机构应是各级人大及其常委会，人大对政府决策具有法定性和权威性，而目前由于人大不具备对同级党委（许多重大政策往往是党委首先提出、政府具体制定方案）的监督权，人大在咨询评估中难以有效发挥作用；派和政协的参政议政，由于不具有国家权力和法律约束力，难以保证他们积极、主动、持久地发挥作用。

（8）评估经费欠缺

评估经费唯一来源就是上级部门拨款，但在政策实践过程中常常存在拨款不到位，拨款不充足，下级部门没有做到专款专用，人为减少政策评估款项等问题。相对独立的民间评估组织因经费短缺而放弃应该坚持的独立原则。

2国内外公共政策咨询评估制度对**的启示

（1）政府从理念上和举措上都十分重视公共政策评估

发达国家的政策评估由政府出面，正式成立专门的评估机构，如政府评估局，有充足的资金；同时，也充分发挥民间评估机构作用。此外，国外还非常重视公共政策评估结论的应用，一经做出评估，其结论就要受政府与社会的广泛承认。

（2）政策评估有明确的法律保障

发达国家为保证公共政策评估顺利开展，制定了相关的法律、法规，严格规范公共政策评估过程，保证公共政策评估的顺利开展及结论的真实有效。

（3）公共政策评估主体多元化

发达国家政策评估的主体已经实现多元化，评估主体一般分为：①纯官方的。主要指隶属于政府的研究机构。②半官方的。如美国的兰德公司和斯坦福国际咨询研究所。③民间的。组织上是完全独立的。④跨国的。知名学者。⑤新闻媒体、利益团体、行业协会、学会、普通民众。

（4）公共政策评估主体独立、权责明确

发达国家民主法制较为健全，个人、议会、利益集团、在野党、行业协会、学会、民众都能从不同的角度出发对政府的政策进行评价。政策评估都有明确具体部门负责，权责明确。

（5）政策评估有必要的经费保障

对于官方、半官方的政策评估组织，政府每年都会给予一定的经费支持。民间政策评估组织的经费来源一方面来自社会捐赠，也有来自政府及其它社会组织的项目经费。

（6）公共政策评估专业化、职业化、产业化，政策评估人才众多

发达国家的政策评估逐步走上了专业化和职业化的轨道，以政策分析、政策评估为职业的专业队伍迅速壮大，政策评估师在西方国家已成为一种新兴职业。

（7）公共政策评估的方法和步骤科学化和信息化

发达国家的政策评估十分重视并大量运用定性和定量相结合的分析方法，其它相关学科的成就、计算机技术、电子政务等被广泛应用在政策评估中。同时政策评估工作十分重视程序化，开展政策评估工作有着明确的步骤。

3关于建立**重大政策咨询评估制度的总体思路

（1）系统思考，重点解决评估主体的独立性和多元化问题

重大政策咨询评估制度的建立，是一项复杂的系统工程，为全面地研究这一制度，应抓住三个核心问题：谁来评估？如何评估?如何验证评估本身的效果，当前，由于“自己决策、自己执行、自己评估”的问题较为严重，故应优先解决“谁来评估”的问题，即优先解决评估主体问题，实现评估主体的多元化和独立性，以确保咨询评估的公平、公正和高效，本报告对此将专设一节予以探讨。在“如何评估及如何验证评估效果”方面，本报告则在其它章节中对评估步骤、评估方法与评估标准、评估结果的跟踪反馈和评价等制度一一进行研究。

（2）调动一切积极因素，政府内外协同作战，职责分工明确

政府重大政策咨询评估，是一件风险很大和有相当难度的事情，需要调动一切积极因素，只要有利于公平公正进行评估的各相关主体，都应该给以参与机会。同时，需要政府内部与外部两个系统协同作战，对政府内部而言，其重点在于改变一些政府官员谈评估而色变的做法，要求政府官员提供信息，主动配合，规范操作，对政府外部团体和个人而言，则要将公众、社会专家、人大、政协、派、行业协会、学会等多种群体合理纳入该体系。在各方积极因素调动起来以后，明确职责分工，找准各自的位置，充分发挥各自的作用，真正做到协同作战。

（3）对已有的好做法进行符合中国特色的有创新的推进

许多年来，**市政府在重大政策形成的过程上不失有一些好的做法，应予继承，如以调研了解情况开始，以举办社会听证会的方式了解民意，以向人大和政协通报方式听取人大和政协意见，最后形成政策文稿，由政府常务会做出决策结束。这一政策形成过程有中国特色，蕴含某种政策出台时咨询评估的色彩。在本课题研究的咨询评估制度中应吸纳这些好的做法，但同时又应看到其不足，依然十分缺乏科学规范的咨询评估制度，本课题应在充分了解中国国情基础上做有创新性的推进工作。

4操作性对策建议

（1）以法律和制度建设来确保政策咨询评估应有的地位和经费

以法律来保证咨询评估的地位。首先，要明确界定正式咨询评估和非正式咨询评估的适用范围和时机；其次，要严格规定咨询评估结果对重大政策出台与实施的影响；再次，要在政府预算上为咨询评估以及主体体系发展提供经费的支持。

（2）将重大政策制定方和咨询评估方分离，确保咨询评估独立和公平

应解决“政府自己评估自己”的问题，建议试行由独立的第三方咨询评估机构、民众代表、专家作为咨询评估的主体，以确保咨询评估的独立和公平。政府内部的政策研究室等部门可以作为政府自评估成员。

（3）成立**市政策评估局

可以参照法国、日本政府的做法，成立**市政策评估局，负责评估的准备、组织、推进、协调和检查工作，而具体的政策评估工作可以委托知名度高、公正、科学的第三方独立的评估组织进行。在政策评估局尚不能尽快成立之前，建议可先由**政府发展研究中心兼做此项工作，但**政府发展研究中心应有专人抓此项工作，并配备政策咨询评估的管理人员。

（4）以人大和政协来保持政策评估局的独立性

如有可能，也可考虑市政策评估局直接对市人大常委会负责，它直接辅助人大常委会行使对重大政策评估事项。同时，在政策评估局中设立市政协对口机构，增强政协对地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商的职能。如市政策评估局隶属于政府，则需要为人大、政协、派行使监督权和协商权建立规范化的工作程序、监督手段以及具体实施细则。

（5）建立、健全独立的第三方政策咨询评估组织

国外著名的第三方政策咨询评估组织在成立之初都受到了政府的鼓励和支持，**的第三方政策咨询评估组织还很弱小，政府应在这方面采取扶持措施。

（6）培养职业化的政策咨询评估师

建议和高校、国外著名政策咨询培训机构联手培养政策咨询评估师，消除人才培养上的空白点。

（7）让传媒、公众与专家在评估中紧密结合

传媒的作用应引起进一步重视，它应发挥信息渠道作用，对重大政策进行深度报道分析，培养著名的政策分析和评价主持人，主持好对话栏目，充分反映专家和公众的声音。以充分发挥公众、传媒和专家三方面的优势。

（8）将全过程跟踪反馈方案作为重大政策出台的必要条件

对重大政策实施全过程以及政策效果的跟踪反馈方案需要随同重大政策方案本身同时提交作为咨询评估的内容。只有两者都获得咨询评估通过后，重大政策才能够出台。

（9）分类制定咨询评估标准体系

按照重大政策的类别分别制定相关的效果标准、效率标准和效应标准。对各类别所采用的定量与定性指标进行界定，并对产生指标所采用的方法和技术进行界定。

（10）以电子政务平台保障咨询评估的信息需求和流程执行

在电子政务建设中应围绕重大政策咨询评估的需要建立信息收集、整理、储存与开发的方案；为咨询评估各方建立获取必要信息的渠道，以避免出现信息不对称现象；同时将政策咨询评估的流程内嵌到电子政务系统平台之中，以确保在电子政务支持下重大政策必经咨询评估程序才能出台与实施执行。

（11）试行在政策可行性论证同时推行政策非可行性论证

为防止重大政策出台时的可行性论证走过场，可试行在做可行性论证报告的同时，另行组织人员进行该决策项目的逆向论证，即非可行性论证。这种看上去自找麻烦的做法，其实是对人民高度负责的严谨和有成效的做法。通过正反两方面的论证给政府决策者提供双向而且集中群体智慧的有价值的咨询与建议，对不可预测的情况主动采取预案处理和风险防范措施，对决策方案实施后可能带来的负面影响和效益因素引起重视，以有效地减少决策的失误。