政府人才国际化体系实现分析报告

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一、人才国际化的内涵

随着世界经济全球化趋势的明显加快，**经济与世界经济的联系越来越多。**作为中国乃至国际重要经济城市，将面临巨大的经济发展机遇与挑战。现代经济的核心是人才，一个人才可以创造一个产业，一批人才更可推动一批产业发展。以这种“人才为本”的理念延伸，人们已渐渐意识到：培养、教育人才是发展经济特别是发展高新技术、知识经济的前提。

人才国际化，简单地说，其内涵就是指按照国际通行的人力资源规则和惯例，在全球范围内开发和配置人才资源，全面参与国际间人才分工和交往的过程和状态。具体地说，是指在人才管理和开发的过程中，以培养跨国工作能力的国际型人才为基础、以吸引和使用国外人才为重点、以开放型思维和全球性观念为导向的人才开发战略。人才国际化包含了不断地使用国际化人才和培养现有人才达到国际化人才基本素质要求两个层面。其蕴含了以下几点：其一，人才国际化的目标是要充分培养和使用国际化人才，以更好地服务于国际大都市的经济社会发展；其二，途径是采取培养和引进的双重手段，前者有利于做到国际化人才的独立自主，后者有利于缩短培养国际化人才的时间和增加跨文化优势；其三，实施人才国际化的前提是要有开放型思维和全球化观念，使自己主动地溶入全球化浪潮。

二、**人才国际化指标体系研究

（一）**人才国际化指标体系

现代化国际大都市都是国际化程度很高的城市，人才国际化是一个重要的衡量指标。对人才国际化怎样进行量化，需要基于人才国际化的内涵和外延设计指标和建立指标体系。

人才国际化指标体系的设计一方面要反映国际大都市人才的发展要求和趋势，另一方面还要结合实际，也就是要建立有国际标准的和有中国特色的人才国际化指标体系。具体地说，要遵循如下准则：

1、国际性和科学性。指标的设置必须以人才国际化的内涵和外延，以及人才国际化的特征为依据，在指标的构成、评价方法的确定、数据的选择和计算上，均符合国际准则和惯例，增强指标体系的国际通用性和科学性。

2、可比性和一致性。目前，在人才国际化方面，统计指标的信息和统计指标的构建存在不少空白，这对指标的选择和数据的采集等方面造成很多困难。在统计范围、统计口径和测算方法上，参照国际上人才评价的规范指标，尽可能地与国际上通行做法保持一致，以便于在中外国际大都市之间进行比较。

3、可行性和可操作性。人才国际化指标体系的设立既要考虑国际通用的评价标准，又要适合中国国情和**市的特点；既要把眼光放在世界范围的高度考察人才国际化问题，又要立足于**市目前的人才国际化的现状。

人才国际化指标体系的设立，应考虑体现人才国际化的内在要素和影响人才国际化的外在要素两大类指标。内在要素指标体现人才国际化的现实状况，包括人才数量、人才质量、人才创新能力，其中，人才创新能力是一类核心要素。外在要素体现人才的未来竞争力，包括人才使用效益、人才状态和人才环境，其中人才环境是一类核心要素。每类指标包含若干子指标，共有42个子指标。人才国际化指标体系的构成。

（二）**人才国际化十大核心指标

上述人才国际化指标体系从不同的层次和侧面描述和反映了**人才国际化的基本态势，构成了一个完整而科学的指标体系。然而，为了更直观、更简洁地勾画出**人才国际化建设过程中的基本状况，在此，经反复筛选，并考虑到数据的易获性，提出**人才国际化的十大核心指标，它们是：（1）研发人员数占从业人员的比例；（2）在校大专及以上受教育人数占在校学生比例；（3）大专及以上文化程度占15岁及以上人口比例；（4）熟练使用两种语言以上人口占5岁以上人口比例；（5）常住外籍人口占总人口比例；（6）研发支出占GDP比例；（7）国际组织数；（8）海外企业数；（9）人均公共教育经费；（10）人均卫生费用支出。

需要说明的是，这十大核心指标不是一成不变的，只是由于数据的局限性和可获性等原因，才选择上述十大指标。这些指标可以从不同的侧面来反映人才国际化的程度。有些指标，如外国留学生在沪人数等，它们也可以较好地反映一个城市人才国际化的状况和水平，但由于目前尚无这方面的统计数据，故暂且不放在十大核心指标中。待有这方面的统计数据后，再将其加入其中。

五、**人才国际化实现途径及其对策建议

根据**市人才国际化的指导思想和战略目标及其分阶段实施步骤，需要开阔新视野、打开新思路、营造新体制、创造新机制，提出新对策。

（一）加强以市场机制为基础的制度建设，创新人事制度和分配激励制度

**要实现人才的国际化目标，必须建立以市场配置为基础的人事制度、建立以市场工资为指导的分配激励制度。

1、继续推进人事制度改革

建立市场配置的人事制度，明确政府在人才开发中的定位和功能，采取“政府搭台，企业唱戏”的方式，为培养和引进国际化人才提供良好的制度保证和政策支持。具体措施如下：

第一，重新审视政府机关、市场机制和中介组织的功能，将传统意义上的人事管理，分解为政府宏观人事管理、用人单位微观搞活和市场化协调服务三部分，破除重微观，轻宏观，单纯依靠行政审批手段进行管理的旧观念，转变政府职能，转变工作方式，转变工作作风。学会运用经济、法律和行政手段实现间接管理。从指挥转变为指导，从管理转变为服务。

第二，应把人才国际化建设工作纳入各级党政领导班子工作目标责任制，定期考核。思想解放的程度，应列入这一考核的首要内容，且应出台与考核相配套的激励性措施，以促进各级党政机关、职能部门、用人单位在人才引进工作上更有作为。尽管政府出台了不少好的吸引人才的政策措施，但一些职能部门落实不到位，一些单位在制定引才政策时，仍然心理失衡，找出各种借口阻挠政策的实施，影响了人才引进的良好环境。究其原因，就是思想解放不到位。因此，要真正解放人才、解放科技生产力，必须把解放思想落实到位。

第三，在国际化人才“柔性流动”中，政府应提供必要的制度保证和政策支持，要进一步完善居住证管理制度，根据人才“柔性流动”不改变国籍、不入户口的特点建立一套全新的人才“柔性流动”机制。对已取得**居住证的国内外“柔性流动”人才应享受市民待遇，并建立相应的“柔性流动”人才的社会保障制度。

第四，按照党管人才的要求，政府应把非公经济组织的国际化人才工作纳入视野，为非公经济组织引进国外高级人才积极创造条件，加大多层级、多渠道、多种所有制单位引进外国专家的力度。

第五，要真正形成“重能力、重业绩”的用人标准。对党政领导人才，要形成“群众公认”机制；对企业经营管理人才，要形成“市场公认”机制；对科学技术人才，要形成“学术公认”机制。要进一步改进人才的选拔任用方式。在党政机关内部全面推行竞争上岗制度；在企业经营管理人员中推行择优录取、竞争上岗制度；在专业技术人员中推行专业技术职务聘任制。要积极推进能上能下机制建设。要通过制度创新，积极进行人才的聘任制、辞职制、待岗制等探索，合理安置被调整人才，努力形成能上能下机制。加快形成优秀青年人才脱颖而出机制。对特别优秀的青年人才要设计“快车道”，允许破格提拔。

2、不断创新分配制度

建立灵活而有效的薪酬激励机制，为国际化人才提供动力保障。要引进国际化人才必须从制度上保证这些人才得到他们的劳动和贡献相适应的报酬，也就是说，要确立人力资本的产权地位，让人力资本所有权真正拥有部分索取权。因此必须建立有效的人才激励机制。具体措施如下：

第一，推进管理、技术等生产要素参与分配，根据专业技术人才和管理型人才的收入特点，推动建立适合市场经济规律的收入分配和社会保障机制，尤其是在高新技术领域应实行按要素分配制度。

第二，坚持和完善机关职位分类制度，探索建立政府雇员制度，建立符合公务员特点的分配制度和收入增长机制。

第三，完善国有企业经营者的激励约束机制，构建以经营业绩为核心的多元分配体系，探索年薪制、风险抵押经营、个人或群体持股、期股（权）等多种激励办法，建立企业经营业绩考核制度和决策失误追究制度。

第四，按照分类、放开、搞活的原则，建立体现不同事业单位特点的工资分类管理制度，进一步扩大事业单位内部分配自主权，重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜。

第五，应较大幅度地提高国内专业技术人才的工资待遇。可以预见，入世后，更多的跨国公司会大举抢占中国市场，但并不会从本国派遣大批员工到其驻华分支机构来，而是会努力实现雇员本地化。在这种情况下，国内企业在近几年内将面临技术业务和管理骨干人才流失的巨大压力。要解决这一问题，必须较大幅度的提高国内专业技术人才的工资待遇。特别是在高新技术领域，岗位工资水平要努力达到国际同类岗位的市场水平。提高工资待遇必须引入竞争机制，不能搞“平均主义”。

第六，可先在高新技术园区，进行工资制度改革试点，综合运用岗位工资制、要素参与分配等方式，建立全新的符合社会主义市场经济特点的工资分配制度。在经验成熟的情况下，向各类用人单位尤其是国有企事业单位推广。同时，通过试点可考虑在产权上解决和落实知识、管理等无形资产价值评估体系，真正做到入股法律化、程序化、规范化。

（二）坚持以产业集聚带动国际化人才的集聚，实施人才引进战略。

1、加大海外留学人才的引进力度

坚持海纳百川、广纳群贤，扩大选人视野。要加大引进海外优秀留学人员的工作力度。重点引进高层次的留学人员。高层次主要指三方面海外留学人员：一是在世界著名跨国公司、金融机构、国际组织担任高级职务的专业技术人员；二是持有国际水平或者填补国内空白的高新技术成果的人员；三是在世界一流刊物上发表学术论文，并在国外著名大学或科研机构担任教授或领衔研究的人员。坚持把引进海外优秀留学人才作为推进**人才国际化的主要手段，尤其是对正处于创造力旺盛期的优秀青年人才的引进，使**成为优秀青年人才的高地。具体措施如下：

第一，以已建立的张江、嘉定、漕河泾、松江、虹桥等10个留学人员创业园区和留学人员科技创业孵化基地为基础，大力推进留学人员创业园区和高科技园区的功能建设，实施海外人才集聚工程。积极推行“产业引进、课题引进和管理引进”三种模式，大力吸纳各类高层次的留学归国人员。

（1）积极推动紧缺人才和特殊人才的引进工作。围绕园区的产业发展和产业升级，对一些急需的紧缺人才、特殊人才和高级技能人才，可突破学历、年龄的限制，按照特事特办，个案处置的原则引进，形成不同层次的人才整合优势。

（2）注意引进主导产业配套行业的人才。园区高科技主导产业的发展，必须有相关配套行业的支持，如包括资产评估、信誉评估、专利、法律顾问、会计服务等的中介服务以及风险投资，这些配套行业是企业成功创业的重要的外部环境和保障。园区应通过人才引进，造就一支以主导产业人才和创业性人才为核心的、以高水准管理人才和中介服务人才为支撑的人才队伍。

第二，坚持回国服务与为国服务并举，不断创新引进海外高层次留学人员的手段和方法，建立长效的海外留学人员联系机制和招聘机制；

第三，积极吸引跨国公司总部和地区总部、跨国采购中心、研发中心和培训中心落户**，形成海外人才集聚与**产业发展相互促进的格局。

第四，积极打造适合国际人才居住的多元化的国际社区，提高海外人才的规模和外籍人口占户籍人口的比例。

第五，加快制度改革，积极推动人才“柔性流动”机制建设。凡在**生活、工作半年以上的，虽然没有更改国籍、户籍，应发给**市居住证，纳入**市常住居民统计范围；对于取得**市居住证的国外“柔性流动”人才，其家属就业、子女就读，视为**市市民予以同样解决；本人因事业发展、购买住房等需要贷款的，应参照**市民的标准，予以借贷；如人才本身所创办的企业或所从事的项目，属高新技术认定项目，可享受**市相关的优惠政策。

第六，充分发挥海外留学人员的作用，鼓励海外优秀人才竞聘本市国有企业、事业单位、金融机构的技术领导职务或行政领导职务；领衔承担国家和本市的重点科研开发项目、高科技攻关项目和高新技术成果转化项目；投资创办国家和本市鼓励的高新技术企业和社会中介服务机构；受聘兼职担任本市国家机关、事业单位和企业、金融机构等的高级顾问或咨询专家。

2、多渠道引进本土国际化人才

坚持人才直通车制度。国际化人才不在于是不是外国人或是不是留学人员，而关键在于他是否超越狭隘眼界，具备广阔的国际视野，是否具备全球经营意识和能力，是否能够跨越国界和地理空间进行国际思维，是否具备跨文化的沟通能力。因此，**在大力引进海外优秀人才的同时，应该多渠道引进本土国际化人才。具体措施如下：

第一，“柔性流动”的国内人才，凡在**工作、生活一年以上的，必须纳入**市社会保障的统筹范围，并按照一流人才、一流贡献、一流分配的原则，享受与海外留学人员同等的待遇，避免引进海外人才的同时，造成本土国际化人才流失的局面。

第二，重点引进有利于促进产业层次提升的核心技术研发和高级管理人才，有利于提高制造业以及其他行业生产工艺水平的高级技能人才、有利于推动社会全面发展的教育、文化、卫生和其他服务领域里的专业技术人才和高级管理人才，以及各行业中的精英人才。

第三，加大“领军人才”开发力度，实施“世博人才”开发计划，大力引进金融、财务、贸易、会展、物流、招商、广告、设计专业类服务型人才和具备项目管理、工程规划与建筑设计类的城市管理与建设专家型人才，以及具备国际联络、善于公关推介，了解国际政治、经济、文化发展趋势的文化类专家人才。

3、积极引进外国专家和海外智力

坚持“引才”与“引智”并举，积极引进外国专家和海外智力。具体措施如下：

第一，尽快实现引进外国专家体制、程序、范围和分配方面的突破。本市引进外国专家工作由**市外国专家局统一归口管理，以提高管理效率；凡具备聘用外国专家条件的单位，可按需要直接聘用外国专家，大大简化原来的引进手续；集体或民营企事业单位、中外合资、合作企业，以及中央和外省市在沪企业，可以向市外国专家局申请引进；外国专家个人的专利、高新技术成果可以入股的形式与项目执行单位进行合作、合资。

第二，对于“柔性流动”的外国专家，应会同各有关部门，尽快研究出一套相应的社会保障制度。

第三，积极吸引外国专家通过参与项目研发、规划计划、咨询规划、提供信息咨询服务等各种形式参加**开发。

第四，实行海外专家咨询制度，鼓励政府部门和经济组织，聘请海外专家作为决策顾问。

第五，积极开展学术交流，通过外商联谊会、各种学术组织以及政府培训活动，定期邀请外国专家来**进行学术交流、专业培训和举办讲座。开拓民间交流渠道，发挥社会中介、民间组织引进海外智力的作用。

（三）着眼于构建人才国际化资源高地，全面提升国际化人才的培养能力。

1、创新教育、培训的运行机制，加大教育和培训的外向度

第一，健全和完善政府主导、多方参与、市场运作的人才培养机制，形成广覆盖、多层次的教育培训渠道，根据国际化人才的特点和培养目标，采取学校培养、国外深造、外资企业挂职等方式，提高培训的针对性和有效性。

第二，定期选派年纪轻、有发展潜力的党政人员、企业经营管理人员、专业技术人员到国（境）外接受培训。

第三，鼓励中高级人才以访问学者身份与国外科研、教学机构合作，加强对外学术交流。

第四，开展不出国门的外向型培训，在有条件的跨国公司建立若干个人才实践锻炼基地。积极利用国际化培训资源，吸引一批跨国公司、国内外著名培训组织到**合作建立培训机构，创建若干个国际性人才培养基地。

第五，鼓励科研院所、大专院校、企业的科研人员进行各种形式的外向型交流，产学研结合培养高层次人才。

第六，综合运用“合作式”、“引进式”、“混合式”的境内外合作办学模式，吸引和鼓励世界一流大学、研究院到**办分校、培训机构或通过远程教育等现代高科技手段实施培训，鼓励和支持世界500强企业在**设立培训中心和研发中心，为**培养国际化人才服务。

2、建设具有外向型的现代国民教育体系和终身教育体系

第一，坚持科教兴市战略，强调教育的国际化。借鉴《美国2002年教育目标法》和日本培养国际化人才的目标，在**若干高等院校中，实施教学内容和教学方式的改革，引进国外优秀教材和教学理念，加速人才国际化的文化融合度。全面推进双语教育，使学生都能达到知识的世界级标准。从小学和中学进一步强化外国语言的学习。

第二，加快基础教育均衡，优质发展，全面实施素质教育。建设若干所高水平大学和特色大学，形成与**产业布局、功能定位和社会发展相适应的高校布局和重点学科。

第三，加快国际化人才的培养进程，加强各类人才的培训和继续教育，提高终身教育的质量和成效。

第四，建立国家、单位、个人三方负担的继续教育投入机制，推动建立带薪学习制度和经费保障制度。

第五，推动建立和完善全员、全程、全方位的终身教育和终身学习网络，建设学习型社区、学习型组织、学习型家庭。

3、大力实施重点人才培养工程

第一，围绕建设**国际化人才队伍的要求，在金融、贸易、航运、科技、教育、文化、卫生和企业界等领域分类实施领军人才开发工程。

第二，围绕建设具有国际视眼、高素质干部队伍的要求，实施党政人才开发计划和公务员素质提升计划。

第三，按照掌握国际最新、最先进的知识、技术与信息动态的要求，实施21世纪专业技术人才的振兴计划。

第四，按照熟悉国际规则和具有较高的国际化运作能力及管理水平的要求，分阶段实施企业经营管理人才的培训工程。

第五，按照筹办世博会的战略需要，实施世博人才培训工程。

（四）着眼于加快人才国际化建设，加强法制环境、人文环境、市场环境和信息环境的建设

从加速人才国际化、构筑国际人才高地的要求出发，**要着力于从提高生活、教育、卫生、娱乐等基础设施的“硬环境”建设向营造法制、人文、素质、服务等“软环境”建设发展，提供一个适合包括国际化人才在内的各类人才创业、工作、发展和生活的良好环境。

1、营造有章可循、规范有序的法制环境

良好的法制环境，是吸引人才不可或缺的重要条件。要充分发挥政策法规对人才国际化建设的支撑和保障作用。在法律法规的框架下，不断梳理、整合**人才政策，评估、检查政策的落实情况，充分发挥政策的放大效应，积极构筑有利于国际化人才发展的政策平台，使人才工作的各个环节都有法可依，有章可循，并与国际通用规则接轨。要切实将人才法制环境建设作为“依法治市”方略的重要内容。政府要依法管理人才工作，提高有关部门在人才工作上依法行政的水平，加强对各类人才市场的监管力度，依法保障人才和用人单位的权利，为人才的有序流动创造公开、公平、公正的市场环境。要努力提高全社会的法律意识和法制水平。积极开展人事人才法律法规宣传教育，维护人才的合法权益，加强知识产权保护，使**市的法制水平与率先基本实现现代化的要求相匹配。

2、营造鼓励创新、宽容失败的人文环境

培育有利于国际化人才发展的文化土壤，是人才工作的战略新命题。要加强对创业人才的支持力度。立足于服务人才、扶持创业、鼓励创新的原则，切实用好政府各类专项人才资金，加大各种配套服务力度，使创业、创新成为全社会共同的价值取向和行动追求。要完善优秀人才奖励制度。要形成面向全球、兼容并蓄的文化环境。按照“百家争鸣、百花齐放”的文化方针，从“单一文化”建设向“多元文化”建设发展，在多样性、包容性、创造力上下功夫，满足不同人群的文化需求，构筑中西交汇融合的文化品质和宽松和谐的社会氛围，使**成为海内外人士创新的热土、创业的舞台和生活的乐园。

3、营造机会均等、公平竞争的市场环境

要进一步转变政府职能。按照“事企分开、管办分离”的原则，进一步明确政府委托或授权职能服务和市场化服务相分离的运作模式，组建公共人事服务平台和市场化服务平台；要建立开放、有序、规范的人才市场体系。开放人才中介服务市场。实行倾斜政策，把人才中介机构作为现代服务业的重要组成部分着力培育，推动国内外著名的人才中介机构特别是猎头公司落户**或到**设立分支机构。鼓励人才中介机构的有序竞争，不断拓展人才中介机构的服务领域，丰富服务品种，细分服务市场，创造一个开放的充满活力的人才市场，推动人才市场服务的产业化发展。高度重视、大力扶持人才行业协会发展，充分发挥行业协会在提升人力资源管理人员专业水平、提高人力资源管理专业化程度、行业监管自律以及加强政府与行业之间的联系等方面的作用。鼓励外方以合资方式在**投资、参股组建人才中介服务机构。建立与国内市场融合，与其它要素市场融通，并融入国际市场的人才市场运行机制。要完善人才市场服务网络。坚持有形市场和无形市场并举，鼓励建立针对不同层次、不同行业的专业人才市场，推动人才市场向信息网络型发展，拓展网络服务的深度和广度，进一步发挥人才交流、人事、人才顾问等中介服务项目，不断提高人才市场的社会化服务水平。

4、大力推进人才市场信息化建设

建立人才信息搜集、机制，改进人才信息统计方法，建立人才基础信息库和人才分类信息库，加强人才信息分析预测，完善人才信息制度，探索形成人才信息的区域和国际共享交流机制。大力培育和发展网上人才市场，积极推进“**人才网”与国际国内重要人才网站的连接，扩大人才信息网络平台的辐射和影响力，积极推动网上招聘应聘、人才推荐和远程面试，推动人才市场信息化、专业化、产业化发展。进一步深化人才市场和劳动力市场的联网贯通，实现功能整合、资源与信息共享，构建统一开放的人力资源市场。建立规范化、制度化的信息采集机制。适应人才分布多元化、动态化和人才流动国际化、柔性化的趋势，调整统计手段和方式。参照国际通行办法，建立覆盖全市的人才资源调查和统计机制。

（五）加强对人才国际化工作的领导，统一对人才国际化工作的认识

在人才工作中，**市各部门应加强领导、统一认识、形成合力，促进人才与产业协调发展。

1、加强对人才国际化工作的领导

第一，在明确企业在人才引进、人才培养和人才使用方面的主体地位的同时，应加强政府对人才的宏观调控，起草人才发展规划和政策，培育人才市场建立和完善社会化、市场化服务体系，努力营造有利于人才发展的环境。

第二，在部署各项工作时，要将人才资源的来源、数量、质量、结构等作为重要因素来考虑。

第三，在制定发展计划时，要同步抓好人才队伍建设政策的制定、重大措施的落实等各项工作，切实把人才工作作为推进**发展的第一抓手。

2、统一对人才国际化工作的认识

第一，要充分认识人才国际化对于建设世界级城市的重要意义。

第二，对国际化人才的内涵要有正确的认识，即国际化人才不在于是不是外国人或是不是留学人员，而关键在于他是否超越狭隘眼界，具备广阔的国际视野，是否具备全球经营意识和能力，是否能够跨越国界和地理空间进行国际思维，是否具备跨文化的沟通能力。

第三，必须建立国际通用的，以产业、行业、职业为区分的，以能力和业绩为导向的人才统计标准，确实打破人才身份上的、学历上的、国别上或地区上的歧视。

第四，**市各部门要从战略高度认识到人才工作的重要性，树立人才资源是第一资源的观念，主动增强人力资本优先积累意识、人才价值意识和人才资源保护意识，并逐步更新人才管理理念。

第五，以国际惯例为主导思想，形成规范、有序的发展模式，提升**对国际人才的宽容度，增强对国际人才的吸引力；用“人才共享”替代“人才争夺”的思维定式，采用“柔性流动”和“人才租赁”等国际通用方式将使**的人才资源更富活力和竞争力。

第六，在人才引进过程中，不仅要遵循**产业规划和整体发展部署，还要充分重视人才的自我发展、自我实现的需要，在服从国家利益的基础上，兼顾个人利益。