政府社会人力资本投资研究报告

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人力资本是目前全球经济发展中最主动、最活跃的因素。拓展人力资本总量、提高人力资本质量是现代国际社会所共同追求的目标。为了获取高质量的人力资本，增强自身的核心竞争力，近年来，各国政府不断加大财政支出中人力资本投资的分量，并以此迅速推进各国的经济增长速度和收入水平。**作为国际化的大都市，其公共财政向人力资本的投资具有自身的特点和方式。对这个问题加以探讨和研究，不仅对**在新一轮发展中的战略决策有重要的意义，而且对探究我国公共财政向人力资本投资的战略模式也有一定的借鉴作用。

一、课题的研究目的和意义

（一）课题研究的重要性

21世纪，党中央提出了“人才强国”战略，这是审时度势，高瞻远瞩，为全面建设小康社会所作出的重大战略决策，也是顺应世界多极化、经济全球化的趋势和科技进步日新月异、综合国力竞争日益激烈的新形势，为提高我国的综合国力和国际竞争力所采取的重大战略举措。以此为指导思想，**市政府提出了“人才强市”战略，把人力资源作为经济社会发展的第一资源。正如美国著名经济学家舒尔茨所指出，人类的未来不取决于空间、能源和耕地，而取决于人类智慧的开发。影响人类前途和命运的不是石油，也不是其他矿藏，而是通过人类智慧的开发来更好地利用这些矿藏。由于人力资本是人类智慧的主要载体，因此，新世纪的竞争实质上就是人力资本竞争。它是当今世界综合国力竞争的核心和焦点。中共中央在“十一五”规划建议中，更进一步提出了要提高自主创新能力，转变发展观念，提高发展质量，深入实施科教兴国战略和人才强国战略，推进社会主义和谐社会建设。

**在人力资本投资上和国际发达国家相比，仍存在很大差距。因此，充分研究国外人力资本理论的相关研究成果，在了解**目前公共财政对人力资本投资现状的基础上，重视人力资本投资与积累，充分借鉴国外人力资本的投资经验，加大投资力度，培养大批高素质专业人才和一批拔尖创新人才，加快实现**经济增长方式和经济体制的根本转变，是经济发展、社会进步和城市振兴的根本大计，对**实现人力资本优先积累发展的经济模式，构建全国人才高地大有裨益。

目前，**的人才竞争力在全国50个城市排名中，位居第二。

人才竞争力是指一个城市与其他城市相比较，其人力资源的总体综合优势程度。人才竞争力是城市竞争力的核心。表中数据表明，在人力资源数量方面，**居全国第1位；在人力资源质量方面，**居第2位；在人力资源配置方面，**居第2位；人力资源需求方面，**居第4位；在人力资源教育方面，**也居于第2位。

目前**在全国范围内的人才竞争力优势比较明显，在人才的数量、质量、配置、教育等方面都表现出了很大的优越性和发展潜力。因此下一步**应该通过加大公共财政对人力资本的投入，充分发掘上述潜力，拓展上述优势，全方位加入国际人才竞争。使**在人才集聚的基础上，夯实“十一五”战略性发展的平台。

（二）课题研究目的与重点

本课题的目的在于，通过对目前**公共财政对人力资本投资的现状调查,结合国外的实践经验,研究**人力资本投资的适当水平,在教育，培训，人才引进等方面充分发挥**政府部门的主体角色，使政府从战略的角度公平有效地配置人力资本投资，通过提高政策质量和发挥政策的杠杆作用，促进政府人力资本投资目标的实现。在此基础上，设计**实施人力资本优先积累战略的架构，并给出相应的加大公共财政向社会人力资本投资的对策与建议。

人力资本投资包含内容众多，根据国外通行的研究界定，政府的人力资本投资聚焦于以下四项：

——教育投资，即政府通过财政教育经费的支出，兴办各种正规学校教育系统，包括初等、中等和高等文化教育。

——培训投资，主要指在正式的学校之外，为职工提高生产技术、学习和掌握新技能而提供的继续教育或培训，比如各种技术培训班、职工夜校等。

——卫生保健投资，由于人的健康状况决定了人的体力，而人的体力又是人的智力和精神活动的基础，因此，医疗保健是其他各种人力资本投资的基础。

——人口迁移与流动，是指投资于人力资本，使之在地域与产业间的迁移与流动来变更就业机会，创造更高的收入。

本课题主要论述公共财政对教育以及培训两方面的投资，本课题中的教育包含基础教育、高等教育和职业教育，培训主要是指在职培训。在人才迁移方面，研究主要涉及公共财政对人才引进的投资。由于是政府人事部门的课题，故对卫生保健投资暂不予研究。

（三）相关概念界定

1.人力资本投资的概念

人力资本一词，最早由美国经济学家西奥多•舒尔茨**年提出。根据他的研究，人力资本可以被定义为“存在于人体之中、后天获得的具有经济价值的知识、技术、能力和健康等质量因素之和”。它是体现在劳动者身上的以劳动数量和质量表示的资金投入，主要是通过教育、卫生保健和劳动力流动的投资形成的，而其中教育投资是最重要的人力资本形成途径。作为理论概念，人力资本的含义相当明确，即通过人力的投资而形成的体现于人身上的“非物质资本”。

关于人力资本投资的概念则可以在另一位人力资本理论的代表人物——美国经济学家加里•贝克尔于**年出版的专著《人力资本》中找到，他认为：“所有用于增加人的资源并影响其未来货币收入和消费的投资为人力资本投资，其中主要是教育投资、保健支出、劳动力国内流动的支出或用于移民入境的支出等形成的人力资本。”

从以上两个定义可以看出，人力资本强调把人的教育和培训当作一项生产性的资本投入；知识和技能的形成是教育的结果，是人的能力资源的主要因素；人力资本和物力资本、货币资本一样，是带来利润收益，并使资本得到保值和增值的所有权资本；人力资本强调人口和劳动的内在质量，人力资本的内在质量高低的差异，是由劳动者参加工作前所受的教育程度和工作后接受职业培训的程度决定的。人力资本是体现在人身上的、以其数量和质量形式表现出来的资本。人力资本的保值和增值，必须通过对人的不断投资、配置和整合才能做到。

2.人力资本投资的重要作用

人力资本投资不同于物质资本投资，它既是一种消费行为，又是一种投资行为。人们在教育和健康等人力资本投资上的花费是人类自身生产的过程，是把人作为“手段”意义上的对象所进行的投资活动，同时也是以满足人们物质文化需要为“目的”的消费活动。从投资行为来看，人力资本投资会产生积极的外部效应。人力资本的投资是由政府、企业和个人共同承担的，因此，人力资本活动的收益不仅表现为个人收入的增加、企业利润的提高和政府经济实力的增强，而且表现为人的自身能力的提高、企业可持续发展潜力增加以及社会进步等方面。人力资本投资所形成的知识以及由此引起的创新、发明具有很强的积极外在特性，社会其他成员只需花费很少成本就能从别人的这些投资中获得利益。人力资本投资对国家和地方的经济增长具有重要贡献，这是因为在技术进步、技能需求增加的情况下，人力资本投资可以提高劳动者的生产率从而推动经济增长。

3.人力资本的投资主体

人力资本投资具有三大主体，即政府、组织和个人，而政府在人力资本投资和积累过程中承担着重要的作用。这主要是由于在人力资本形成过程中，私人投资存在市场趋利倾向，会产生投资效率低下和投资不足状况。而通过政府的导向性投资行为，可以对社会人力资本投资形成平衡供求、规范格局、引致增量等作用，优化人力资本投资。

作为人力资本投资第一主体，政府在人力资本投资过程中将起到以下作用：

——克服投资盲目性。私人往往从追求个人利益和需求的角度出发进行投资，因而具有一定的盲目性。通常只有在判断预期未来收益的现值之和大于投资成本时，个人才会进行人力资本投资。但由于信息的不对称，个人投资往往缺乏全面性、科学性，与实际社会需求不一致，造成投资浪费。小而言之，影响个人的一生发展；大而言之，如果大量的供求失衡则会造成社会经济增长的损失。而企业为了获得最大利润，往往只注重对具有资产专用性的人力资本进行投资。只有政府能够从国家整体利益和长远利益出发，合理统筹安排人力资本的投资，保证国民经济的长期、稳定发展。

——推进外部效应性。人力资本投资具有外部效应，在市场机制下，这类外部效应无法充分实现，人力资源无法得到最优配置，政府的人力资本投资则可通过宏观规划，致力于推进人力资本投资的外部效应。

——实现机会均等性。现代社会获取收入的能力主要取决于人力资本投资所得的知识、技术等因素，个人因受人力资本投资机会不均而导致获得收入能力的不等，最终会导致收入分配不公，进而阻碍经济增长，不利于社会稳定与发展。只有政府的参与，才会有助于提高人力资本投资的公平程度和效率水平，推动社会经济的可持续发展。

——解决私人投资不足性。人力资本投资的机会成本较高，同时，个人进行人力资本投资时，其受益者并不一定就是投资者本人。这些都可能会造成投资不足，进而造成经济在动态上的低效率，而政府投资恰好可以弥补私人投资的不足。

——承担人力资本投资公共性。在基础教育、卫生保健、人口迁移等方面的投资，由于其本身具备的公共品特性，使得个人与企业不愿或根本无力进行投资，这些公共性的人力资本投资活动当仁不让地要政府承担。

有鉴于此，政府应该在人力资本投资过程中发挥主导作用。当然，政府投资的有序进行需要有良好的公共财政体系作为保证。

4.公共财政的界定

公共财政产生于近代西欧国家，起源于资本主义市场经济，是建立在市场经济基础上的一种财政类型。西方发达国家已形成了较为完善的公共财政体制。不同的经济体制需要对应与此相适应的财政制度，二者相互促进，相互影响。公共财政区别于其他类型财政体制的特点在于，公共财政实际上是一种政府财政。公共财政的主体是政府，凭借政治权力强制税收，是直接意义上的社会公众财政，社会公众通过法律程序对政府财政行为进行约束、规范和监督。

各国针对各自的经济体制采取相应的公共财政体制，从而保证了政府投资的效率，使政府能在人力资本投资过程中发挥主导作用，从再分配的角度出发，积极参与人力资本培育事业，最终使每一个社会成员，都可以享受到基本的人力资本投资的机会和权利。

当前，我国存在着严重的人力资本投资不足的状况。国际上对人力资本投资的衡量，主要看教育费用的投入，也就是公共财政列支的教育投入。因此，不断加大公共财政对于人力资本、尤其是教育投资的力度，对于促进国民经济发展有着举足轻重的作用与意义。

二、国外人力资本投资的情况

（一）国外教育投资现状及其特点

教育投资是人力资本投资最主要的形式，也是衡量一国或地区人力资本投资状况最直接的指标。国外长期重视教育投资，在教育投资的总量、主体和结构等方面不断进行改革与调整，基本形成较为成熟的教育投资体系，具有“大量性、多元性、均衡性、健全性”等特点。

——投资总量较大。国际上一般用教育支出占GDP/GNP的比重来衡量一个国家教育投入水平的高低。表2列出了部分发达国家与发展中国家历年公共教育支出占GNP比例的变化情况。

主要发达国家公共教育支出占GNP比例年平均值大体在4%－6%之间。而发展中国家在七八十年代对于教育投资重视不够，导致教育支出占GNP比重较低，大多维持在2％－3％之间，甚至低于2％，但是自80年代中后期，这一比值迅速增加，尤其到90年代后期，已大致赶超了部分发达国家的水平。

——投资主体多元化。目前国际上流行多渠道经费筹措。美国、日本、西欧等发达国家，以及印度等发展中国家，其教育投资均具有多元化特点。如美国的教育投资主体有美国各级政府、社会各部门和社会团体、组织及私人等。西欧各国虽然公立学校的教育资金来源较为单一，主要是政府财政支出，但私立学校的教育经费很大部分来源于学费、社会团体等非政府投资。而在印度等发展中国家，其基础教育投资经费主要来源于政府公共财政，而高等教育经费的来源则大体分为政府投资和学费、家庭教育支出和社会捐款等非政府投资。

——投资结构分级化，注重均衡。在教育投资结构方面，西方发达国家如美国、日本以及西欧各国在财政拨款方面一直坚持以基础教育为主，兼顾高等教育，而发展中国家如印度更是将基础教育作为教育投资的重中之重，如表3所示。

与中等教育和高等教育相比，印度的初等教育占教育经费的比重较大，高等教育所占比例相对较小。法国中等教育所占比例较大，美国、日本三级教育经费支出比例比较均衡，其高等教育所占比例较高，这是因为发达国家教育投资起步较早，已基本上普及了初等教育，中等教育和高等教育发展水平较高，中等教育和高等教育经费支出所占比例也较高。

——教育投资法律、法规健全。一些发达国家，例如美国、日本都比较重视从法律的途径来为教育投资和教育经费的使用提供保证，依靠各种立法，保证了教育投资的顺利进行，也保证了教育经费的合理分担与分配，为人力资源的开发提供了可靠保障。

（二）国外（地区）职业培训现状及其特点

职业培训也是重要的人力资本投资方式。随着科学技术的发展以及超强的竞争环境，政府和众多企业认识到培训是其构建人才优势的重要途径。而政府则应该在加大投资力度、健全培训体系、完善法律法规等方面做出努力，从而达到提高就业率，保证经济增长的目的。

职业培训资源配置方式与教育体制密切相关，最终取决于经济体制。

在市场经济模式下，政府对职业教育的干预程度和形式有很大差别，导致职业教育资源配置产生明显差异。但无论是哪种培训制度，政府公共财政投资都起着巨大的作用。西方一些发达国家的职业培训机制已经相当完善，表现为“三高”，即“高力度、高效率、高质量”。

——“高力度”指在政府投资力度上，许多发达国家和地区对职业培训的投资不遗余力。如**年英国政府拨款1.25亿英镑推行职业培训计划，大大推动了该国职业培训体系的发展。美国在布什总统提出的年度预算计划里，政府大大加强了对就业培训的财政支持。从**年10月1日开始，政府可用于就业和再就业培训方面的款项高达90多亿美元。在香港，政府是投入的主体，在所有的再就业培训经费总额中，香港政府的投资就占80%以上。

——“高效率”指在培训内容与培训形式上灵活主动，以市场为导向。德国自**年起逐步建立了“二元制”的职业教育体系。其中，企业传授培训规章中所规定的实际技能及必要的理论知识；而学校则以课堂教学的方式，传授系统的理论知识，同时也进行必要的实训。美国则根据当地的失业和劳动力市场需求情况进行培训项目的开发和管理。香港在培训课程设置上，以针对性、实务性、操作性为主，而理论教学内容所占比例很少，有时甚至把教学场所安置在生产车间和各种经营机构等。经过培训的学员，就业率高达70%以上。

——“高质量”指培训体系的完善及其对培训的统筹管理。如美国有成人就业培训计划、青年活动计划等，德国有“二元制”培训体系，澳大利亚成立国家培训署，香港政府始终处于职业培训主导地位，通过运筹策划、投资拨款、委派官员等方式来统筹管理整个工程。

（三）国外人力资本迁移现状及其特点

在西方理论与经验中，人力资本迁移是重要的人力资本投资过程，对城市经济，产业发展具有促进作用。国外人力资本迁移主要表现为三种形式：在人口迁移中的人力资本提升、人才引进及人才流动。

1.人口迁移中的人力资本提升

美国由于经济结构调整，产业格局变更等原因人才迁移十分频繁。美国国会与政府还高度重视通过境外人口迁移，提升本国人力资本的存量与质量。20世纪80年代以来,美国不断修改与颁布相关移民法案，优先批准外国熟练工人、工程师和经营管理人员迁居美国。每年大约有615万的外国高技术人员通过获得工作签证进入美国。

与美国相似，日本也是一个很典型的人口迁移频繁国家，在长期的城市发展和城市化过程中，人口包括人才纷纷集聚于东京、大阪以及名古屋，形成了三大都市圈，即“三极集中”。

人才迁移与经济发展密切相关。国内人才在地域间的横向流动和社会各阶层间的纵向流动，一方面，实现了人才的优化配置格局；另一方面，推动了人才素质的提升，加速了城市化的进程和经济发展，使国家经济在长时间里保持较高的增长速度。

2.人才引进

在人才引进方面，美国和日本把争夺世界各国优秀人才作为一项国家战略，通过吸引各国高素质人才，最大程度地提高科技和经济水平，表现为“高投入、多渠道，大范围，强吸引”的特征。

——高投入，即政府对人才引进的资金投入高。美国政府以高奖学金、高薪待遇延揽国外科技人才，并充分利用这些英才所携带的技术、智慧和资本，加快美国经济与科技的发展。在国外聘请一位外国专家，其效果相当于派遣20个本国研究人员出国进修。日本以其雄厚的经济实力，高薪聘请专家，在全球范围内广招贤才。

——多渠道，即政府对人才进行多途径引进。日本经常举办国际性学术交流及短期研究，邀请外国科学家到日本参观、讲学，广泛吸引国际上各学科精英。日本的重点实验室就是以这种方式接待了数以万计的国外科学家来做短期研究的。日本还瞄准美英等国的大学和国家实验室，通过建立研究机构或资助等方式，网罗人才、引进技术。

——大范围，即政府从各个国家或地区，各个领域大量引进人才。美国跨国公司在国外的科研活动，十分重视东道国一流专家和科技人员作用的发挥，他们以丰厚的薪水和高福利手段吸引这些优秀人才为其服务。日本在海外的企业己雇佣外国科技和管理人才5万多名，其中在远东和东南亚地区招聘的高级人才数量，每年以20%的速度递增。

——强吸引，即政府用各种优惠政策与良好的科研和生活条件吸纳人才。继硅谷之后，美国在全国各地不断建立众多新的科学园区。以此吸纳大批外国优秀专家，极大推动了高新技术的提升和进步，促进了经济贸易的不断扩大和发展。

3.人才流动趋向

人才流动趋向表现为三种形式：

——从发展中国家流向较发达国家和发达国家。据联合国开发总署统计,目前发展中国家在国外工作的专业人才已达50万人,并且以每年10万人的速度递增。其中亚太地区人才外流最为严重:印度每年外流的高科技人才达6万余名；土耳其平均每年外流370余名专家；菲律宾培养的专门人才有12.3%移居国外；埃及有350万人在发达地区和国家定居、工作和学习。

——从较发达国家流向发达国家。较发达国家一方面从发展中国家输入人才,另一方面又向发达国家输出人才。据澳大利亚研究生协会调查,该国的研究生外流人数正以每年10%的速度增长,仅**年就有60%的自然科学研究生毕业外流。加拿大也面临类似问题。

——从发达国家流向少数发达国家。由于美国、法国、德国和日本等国家采取了高薪聘请和提高科研经费等办法,致使一些发达国家之间的人才外流也很严重。英国每年流失的高级人才超过1000人，其中90%到了美国。

三、**公共财政向人力资本投资的现状

（一）**人力资本积累的模式

1.人力资本优先积累战略概述

二战后，发展中国家曾有过两种不同的经济发展模式：一种是以物力资本优先积累发展经济的模式：发展进程是先致力于工业化，再致力于教育投资，代表国家有巴西、墨西哥、哥伦比亚、巴基斯坦和西班牙等。其对物力资本的投资约20倍于人力资本投资，最终形成了物力资本相对充裕而人力资本相对短缺的资本结构。国家竞争优势是资本密集型产品的生产。另一种是人力资本优先积累发展经济的模式。发展进程是先大力投资于教育事业，再大力推动工业化进程，这些国家对物力资本的投资仅为人力资本的7倍左右，最终形成了丰富的人力资本，掌握了技术密集型产品的生产优势。代表国家（地区）有韩国、菲律宾、斯里兰卡和我国的台湾等。两种战略的实施结果在20世纪中叶见分晓：**年至**年，以物力资本优先积累的国家和地区，人均GDP平均增长率为3.86%，而以人力资本积累优先的国家和地区则为4.86%。这在宏观层面上为世界各国提供了借鉴：不同的发展观、发展战略，直接决定着经济发展模式、路径及结果的不同。

2.**目前的增长模式及其特点

**作为全国经济发展的龙头，近年来一直保持着高速迅猛的发展速度。上世纪90年代以来，**的经济发展战略，基本上是属于以物质资本为中心类型的。见表5。

**在上世纪90年代以来，固定资产投资一直保持在教育投资的20倍以上，**年更达到了40.6倍。90年代末这一数值开始下降，但仍保持两位数。这说明**以物质资本投资为中心的发展进程仍在继续，但这一状况已开始有所改变，**正处于以物力资本优先积累发展战略和以人力资本优先积累发展战略进程的转型之中，并开始进入以人力资本投资为中心的发展进程。

**目前的高增长率，是与固定资产的高投资率密切相关的，即，**近年来的高增长，主要来自固定资产与投资的贡献。见表6。

**这几年的GDP增长率，与固定资产投资的增长率有直接的关系。根据《**统计年鉴》相关数据计算，1991至1999年**GDP增长与固定资产投资总额年增长率的相关系数达0.94，1995—1999年的系数达0.99，1995—2003年的系数也达到0.815。

其原因主要是90年代初期，**既要进行经济上的改革，同时，又要弥补历史上在基础设施等方面的缺失，因此，在90年代以高固定资产投资支持GDP的高增长是必要的。但到90年代末，这种状况就难以继续维持。**固定资产总额经过20年的发展，到**年已经达到**.83亿元，1999年达到1852.24亿元，比之70年代，增加了将近70倍。在固定资产投资总额基数较大的情况下，要大规模增加投资已不太可能。从表5可以看出，事实上，**年的固定资产投资总额年增长率分别为-0.6、-5.5，即增长为负数。而到了新世纪，固定资产投资总额年增长率又逐年上升，这主要是因为**“十五”规划中对房地产业发展的要求，政府加大了对住宅的投资。

**目前仍以物力资本优先积累发展战略为主，人力资本在城市经济发展中的作用尚未凸显。根据国外经验，即使物质资本丰富，但如无技术进步，人力资本比重低，国家和城市经济发展的潜力就小，缺乏后劲。如果不转化增长方式，单以物力资本优先的增长不能长久持续，亚洲金融危机已经证实了这一点，经济增长的发动机必须转移到人力资本的增长和技术进步上来。因此，只有实行以人力资本优先积累战略才能不仅取得快速的经济增长，而且取得持续的经济增长。

（二）**公共财政向人力资本投资的类别

如前文所述，按投资类别划分，人力资本投资包括教育投资、培训投资以及人才引进等方面。

1.**教育投资现状

教育投资对于经济增长和社会发展起着重要作用，因此，教育投资额度在公共财政支出中应占有一定比例。

2.**职业培训投资现状

职业培训是人力资本形成的第二大途径和重要环节，通过职业培训，可以延长人力资本寿命，延缓其折旧速度，使组织内部的人力资本得到调整和更新。符合经济发展需要的科学职业培训体系，可提升国家或地区的人才竞争力，保持高就业率，实现经济的可持续增长。和发达国家的职业培训体系相比，**的职业培训仍处在发展初期。

目前**主要存在两种培训需求，一是失业人口对职业培训的需求，二是期望获得更好职业发展前景的在职培训需求。**政府层面的培训主体主要也有二：政府直接主管部门如人事局、劳动保障局；以及政府产业主管部门，如信息委、商委等。对前者而言，其培训包括失业培训和在职培训；对后者，主要强调在职培训。

（1）失业人口培训

据统计**年底，**城镇失业人数达到30.11万人，失业率达到4.9％，为历年来最高。

另据**市劳动保障局统计数据显示，**市内没有工作岗位的失业人数超过60万，但这并不意味**劳动力供给能充分满足需求。**年6月**专业人员招聘网人才供求状况说明了这点。

（2）培训内容及培训机构

目前，根据人才市场的供求比例和需求情况，在政府政策引导下，市人事局、劳动局等政府直接主管部门提供了多种形式的培训。例如，由**市劳动保障局提供的政府补贴培训、公共实训基地、职业见习、远程培训等项目，为培养合格的专业技术人才提供了广阔舞台。部分培训项目经鉴定合格后，还可以享受政府补贴。

早在**年，**市人事局就成立了**市干部培训中心，先后开设了公务员培训系列、人力资源开发与管理系列、公司经营管理系列、企业内训系列，以及国际、国内专业资质认证系列培训。

目前，已在**市人事局、劳动保障局登记注册的社会培训机构，以及产业主管部门，各大高校的培训机构，总数不下千余家，部分培训项目由境外培训机构协助完成，保证了培训质量。

（3）产业主管部门培训

产业内员工素质的高低直接关系到产业的发展，因此，政府产业主管部门在近几年加大了对人才培训的投资。产业主管部门的培训既具有人事直接主管部门的培训特点，又带有明显的产业特色。

以**市信息委为例，目前信息委的投资侧重于临时性的、非常规性的培训项目，这也是产业主管部门培训的一大特色。如IBM等企业来谈合作，信息委就会根据合作内容与合作意向，配套一部分专项资金，开展合作培训。目前的信息化培训在培训种类、培训主体、培训资金来源等方面均呈多样化的特征。包括普及型的培训和技术型的培训。近年来，信息委投资了多种培训项目：

——下岗工人培训。为提高下岗工人自身能力，信息委筹资10万美金，用以培训。

——“百万家庭网上行”，为普及网络知识，区政府划拨部分资金，信息委划拨900万专款。

——信息委划拨600万专款，与妇女儿童联合会合作设立专项基金，用于信息化普及项目。

——电子商务培训，由**教育电视台拍摄专题片，定时播放。

——公务员信息技术考试。信息委负责考务工作；人事局负责考核工作。目前已经进行了两轮，基本上45岁以下，80%以上的公务员参加了考试。目前已投入约2000万资金，但投入比较分散。

——局级干部培训，增加了信息技术应用课程。市委组织部出资，市委党校提供场地和设备；信息委派出大量的指导老师。

——**市信息化培训协会和**市电视大学合作开展计算机应用能力等级考核。

总体而言，政府产业主管部门的培训，主要起引导、参与、宣传和鼓动作用。从长远来看，今后可能会设立专项培训投资资金。

（4）政府公共财政对人力资本投资的引致效应

政府在人力资本投资上的最大作用在于其引致效应。即政府可以通过人力资本的启动性投资，引发社会、企业、个人等一连串后起投资，形成类似经济投资乘数效应的结果，从总体上迅速提高**人力资本投资的水平。如目前在**人才市场上，期望能通过培训来提升自身素质的需求日益强烈。以每年的国家职业资格认证考试为例，**年，**市报考人数为37.6万，**年，达到41.5万。其中，中高级资格认证数目成倍增长，二级证书**年比**年增加了100%。，对此政府应该充分利用自身优势加以培育与引导，通过政府专项投资，引致各方面包括个人的职业资格投资，满足如此庞大的市场需求，以小成本获得大收益。

尽管**政府在职业培训投资方面取得了一定成效，但仍存在以下不足：缺乏完善的统一平台、缺乏完善的培训投资法律体系、培训资金渠道单一等。其原因关键在于目前尚未形成完善的，以市场需求为导向的职业培训投资体系和相应法规与政策。

3.**人才引进投资现状

**年，**市人事局人才引进专项费用达4000万元。**市目前的人才引进投资状况也呈现出相应发展特点。

其投资来源于市人事局和市科委，其中人事局投资1000万元，科委投资3000万元。该计划为解决“万名海外留学人才集聚工程”实施过程中，以及广大海外留学人员来沪工作和创业初期缺乏启动资金的瓶颈问题，加快集聚海外优秀留学人才，进一步优化科技创新和自主创业环境，全面实施“科教兴市”主战略提供了启动性的推力。

人才的存量和流量将在一定程度上反映城市的发展潜力。因此就目前的**而言，政府必须紧紧围绕城市发展重点，以政府公共财政对人力资本的投资为抓手，引导人才资源向重点产业、重点行业和重点地区优化配置。重点关注高层次人才和高技能人才，尤其是对**发展具有重大影响的各行各业的领军人才。

3.环境投资

环境投资指政府提供的有利于发展教育、完善培训以及人才流动的环境，多体现在政府的相关政策、法规上。从近几年的发展来看，**市的环境投资可以概括为“三化”。

——教育投资规范化。**年，**市教委编制了教育地方性法规规划，为教育发展提供了广阔的空间。为解决贫困生就学问题，市政府提供“绿色通道”，联合银行运用金融信贷手段，向学生提供免息贷款，保证每位学生的学习，支持教育事业的发展。

——职业培训多元化。目前**已形成多种职业资格培训和证书培训并存的多元人才培训模式，并已有了一系列涉及职业培训的法律，如劳动法、教育法、职业教育法。

——人才引进投资一体化，即人才引进、项目支持、创业基地三位一体。在人才引进方面，市政府一方面加强政策和资金扶持力度，制定相关政策，将人才引进和项目支持相结合，解决留学人员来**工作和科研缺乏启动资金等问题。另一方面政府又致力于打造创业基地，创建了十大留学人员创业园。目前，**40%的留学人员企业注册在各园区中。在政府扶植下，累计到**年，全市共有孵化器28家，其中5家国家级创业中心，孵化面积65.3万平方米，孵化企业1509家，累计毕业企业256家，初步形成以张江高科技园区为龙头的创新型人才、研发机构和高新技术企业的集聚和辐射基地。

到目前为止，来**工作、创业的海外的留学人员已经达到5.6万人，创办企业3100余家，投资总额超过4.4亿美元。为了深入推进科教兴市、人才强市战略，进一步加大海外引智力度，**市委、市政府组织开展了“万名海外留学人才集聚工程”，就是在2-3年内，集聚一万名海外留学人才，以提升**人才的国际化水平，加速现代化国际大都市建设的进程。目前已集聚了海外留学人才9000余人，涉及本市各级党政机关、高等院校、科研院所、医疗机构、国有大中型企业、金融机构等。

四、**加大公共财政向社会人力资本投资的对策建议

（一）**加大公共财政向人力资本投资的总战略

以邓小平建设有中国特色社会主义理论和“三个代表”重要思想为指导，以党的“十一五”规划提出的“以科学发展观统领经济社会发展全局”为依据，坚持以人为本，从“十一五”期间开始，实现**经济发展模式的转换。以公共财政向人力资本的投资为抓手，坚持“科教兴市、人才强市”主战略，以“三大转换”为基本框架，提高政府的统筹和管理服务能力，满足**发展的需要，在全国率先打造人力资本高产出平台，实现**人力资本优先积累发展的经济模式。

（二）**加大公共财政向人力资本投资的战略框架

**加大公共财政向人力资本投资目前必须实现三大战略转换。

在教育投资上实现单纯增加投入到提高绩效的转换。即在继续增加公共财政对教育投入的同时，积极吸纳社会资金、鼓励社会力量参与教育发展。同时，通过公共财政资金对**教育薄弱环节的投资，以及投资回报的把握，努力提高教育投资绩效。

在职业培训上实现政府单一主导投资到以公共财政投资为龙头的社会多元化人力资本投资体系的转换。通过政府人事部门，发展和完善主导职业培训体系，实施公共财政向人力资本的启动性投资，并辐射相关引致效应，刺激社会各界、企业和个人的人力资本投资。形成**多元人力资本投资体系，使**人力资本投资水平在“十一五”期间有突破性的发展。

在人才引进投资上实现从国内人才为主到国际高层次人才为主的转换。在**现有“浦江人才计划”的基础上，将它扩展为**引进国际高层次人才的知名基金组织。通过公共财政基金投入启动，吸纳国内外人力资本投资资金。再以资金为推力，项目和基地为平台，将国际高层次人才的引进与**各个领域发展中的短缺项目研究相结合，形成**投资、人才、项目、基地连动的格局。大幅度提升**公共财政向人力资本投资的效率和社会效应。

（三）**加大公共财政向人力资本投资的对策

构筑**人才资源高地，实施人力资本优先积累的发展战略是促进**经济发展的首要任务，其关键在于加大公共财政向人力资本的投资。因此，必须在现状分析的基础上提出实施人力资本优先积累的各项目标，得出相应可行的对策思路。

按照实施人力资本优先积累战略的标准，政府对物力资本的投资应该是对人力资本投资的7倍，根据**目前的状况（见表4），两者比值要达到7倍左右，用统计方法推测，估计需要13-15年时间。这意味着**必须利用这15年的时间，加大对人力资本的投资，蓄积薄发，完成战略转型。

要成为真正意义上的国际大都市，**必须具备极强的竞争力，尽快缩小国际差距。根据**的发展规划以及目前的发展水平，如在此期间政府采取强政策措施，可以保证**在10年内完成战略转型，即到2015年，**已基本完成以物力资本优先积累的发展模式向以人力资本优先积累的发展模式的转变。

为达成此战略目标，本着既快速又稳妥的原则，可以将这10年具体划分为两阶段，以**年为界，前5年为战略转型期，重点在于战略启动，侧重于理顺各个职能部门之间的关系，营造外部要素，为后5年夯实基础；后5年为战略推进完成期，重点在于战略执行，此5年中，要在前5年的基础上，正确处理好政府与市场、政策与产业发展、投资与效益、人才培养与人才引进、人才集聚之间的关系，以顺利达到目标。

在此过程中公共财政投资应向教育、培训和人才引进倾斜。根据总战略以及战略框架，我们提出加大公共财政向人力资本投资，重点构建三大板块的对策建议。

1.教育投资板块：率先实现教育现代化，构建终身教育体系。

教育投资是人力资本投资最主要的形式，也是衡量一个城市人力资本投资状况最直接的指标。**政府财政支出的重点，应逐步从市政、工业等硬件建设方面转移到人力资源培养和科技发展等软件建设方面，促进**在**年率先基本完成教育现代化。

**年，首先要完善教育投资机制以及相关立法，为教育发展创造良好环境；**年，进一步强化教育投资，推进基础教育、高等教育、职业教育的持续高效发展。

——建立政府教育投资持续增长机制，提高市、区(县)两级政府财政对教育经费支出的增长速度，达到中央增长速度的水平，用2-3年，使全市财政性教育支出经费占GDP比值达到4%，达到发展中国家的平均水平；到**年，达到6%，与发达国家持平。对财政困难的区县，可由政府给予适当补贴，发挥市级财政统筹发展的作用。

——教育税费的征管，开征专用于人才投资的地方性教育专项税收，扩大人才投资财政资金来源。可在原有税项的基础上加征固定资产教育费附加，从固定资产投资额中抽取2～3%的人力资源开发附加费；建议开征高消费教育费附加；对三资企业开征三税教育费附加等。

——设立政府财政专项学生资助基金，完善贷款制度。积极探索教育的储蓄、保险、贷款等办法，将贷款记录与贷款人个人诚信记录结合，防止赖帐、坏帐。根据国家政策和**教育实况，设立政府财政专项学生资助基金，优先资助**短缺人才的超前培养，并作为现有国家助学贷款体系以外的第二条渠道，促进**的人才积累。

2.职业培训投资板块：优化投资方向，构建多元化投资体系。

（1）具体思路：

——加大公共财政对培训经费投入的力度，投资方向调整与优先并行。政府公共财政投资重点用于发展和完善职业培训体系，增加落实培训项目、引导**社会人力资本投资，为**人才培养提供足够的经费保证。如政府投资完善社会紧缺人才培训项目，适当增加投资比例。围绕**发展长期规划，每年更新调整紧缺人才的定义与指标，引领培训市场；对涉及**今后重点发展行业所需的人才优先培训。

——建立职业培训基金。充分发挥政府的引致效应，以政府相关培训机构为主体，调动社会各方面力量，在时机成熟时建立培训基金，从政府与社会两方面筹资，可以通过地方法规，根据国际惯例对企业资助教育资金的予以免税，用于基本的培训建设。还可以利用优越的经济和区域优势，寻求国际组织的贷款和资助，通过国际间的联合，引进一流培训资源，解决资金和技术的困难。

——职业培训的政府推动向利益驱动的转变。完善企业培训体制，加大培训力度是促进企业自主创新体系建设与发展的重要手段。

政府应支持以市场需求为导向的“政府调控、行业指导、单位自主、个人自觉”的培训管理机制，使培训从政府推动走向利益驱动，调动各方面的积极性，依托和发挥行业和其他社会组织力量办学的作用，形成**多渠道、多层次、多形式的人才培育网络。

（2）基本原则和步骤

政府人事部门是培训市场的中坚力量，目前培训市场上各类培训机构良莠不齐，需要政府人事部门正确加以引导。根据总战略，参照“抓两头，放中间”的原则，**职业培训发展的战略步骤可以分为两步走：第一步，以市场需求为导向，建立适应**经济发展的职业培训体系；第二步，在已建立的培训体系基础上，实现**职业培训产业化运作、规模化经营，建立与国际接轨的职业培训质量标准体系。

**公共财政向职业培训投资的基本原则是：

——抓两头，放中间。抓两头，即由人事部门向市场颁布相关的培训信息和负责最终的考核认定及证书发放；放中间，即由人事部门选择社会有资质的资源负责相关项目的培训。社会培训机构多以盈利为目的，需要有人事部门相关机构操作的利民性、规范性进行引导。

——完善体系。根据产业结构调整、升级，企业与人才市场需要的实际状况，规范职业培训机构，建立新型的多层次的培训体系。

——产业运作。按国际惯例将职业培训作为一种产业来经营，使培训资源在市场化进程中真正实现优化配置，利用规模优势和特色抢占市场。以政府人事部门的引导，结合市场发展，通过结构布局调整和资源重组，盘活**现有培训资产，打造一批**培训精品品牌。

——建立标准。从长远发展的角度，建立符合国际质量标准和国际质量认证制度的培训管理质量标准体系。

**公共财政向职业培训投资的基本步骤是：

战略转型初期：确定项目，扩大培训平台。

政府人事部门要首先根据**经济与社会发展的需求，确定培训类别及项目。由政府承担的培训项目往往投资数额大，受众面广，多为满足社会特定需要，社会效益显著。这些培训项目常为企业等盈利性机构所忽略、不愿或无法进行。同时企业、个人的培训具有一定滞后性，需要正确的引导，保证整个培训系统紧紧围绕城市的长期发展。

同时，政府人事部门可与劳动部门、政府产业主管部门联手，设立培训专项资金，用于职业培训以及公共实训中心的建设。争取到**年，在**建成百家有较高资质的职业培训实训中心，与现有的实训基地构成覆盖全市的培训、鉴定网络。

战略转型后期：培训产业化发展“三步走“

——第一步，政府人事部门在此前的基础上，进一步规范人才培训，成为**人力资本投资的信息中心、政策指导中心和高层次人才与项目结合的运作中心，引导整个**培训市场的有序运行。

——第二步，在此基础上，实现培训产业化经营，形成规模效应。

——第三步，为全国尤其是长三角和中西部地区提供具有国际化水准的培训服务，将职业培训产业建成**现代服务业的拳头产业。

3.人才引进板块：积极引进人才，形成高效集聚，建立人才基金。

根据**人才新高地建设的目标定位，到**年要将**基本建成人才发展的四大中心，在此10年间，必须加快对人才的培育与引进，完成**人力资本的初步积累，为建设世界级城市和国际经济、金融、贸易、航运中心提供强有力的人才保障。

**公共财政向人才引进投资的基本原则是：

——投资与政策引导相结合。**年期间，政府人事部门可参照《**重点领域人才开发目录》，设立公共财政向人力资本投资的项目，优先引进**的紧缺、急需人才，并相应给予优惠政策。

——投资与提高层次相结合。公共财政向人力资本投资重点向引进“高层次人才”倾斜。如在世界著名跨国公司等担任重要职务的专业人才；拥有国际专利或国际研究成果的高科技研究人员；国内外著名高校、研究机构的首席教授或研究人员；在学术或某专业研究领域具有突出成果的人员等，再带出一批人才梯队，从总体上提升**人才的质量和层次。

——投资与打造平台相结合。公共财政向人力资本的投资不仅要致力于直接投资，而且要投资于搭建有利于人才引进的项目基地平台和市场环境平台，完成**人力资本的基本积累。

——投资与向外辐射相结合。公共财政向人力资本的投资要致力于扶持统一开放、多元有序的**地方人才市场，并向周边产生辐射作用，充分实现人才效能。

**公共财政向人才引进投资的基本步骤是：

**年：完成基础平台建设，吸引社会资金投入

以政府人事部门为主导，以公共财政向人才引进的投资为抓手，打造人才引进三大平台：

环境平台：以一流的教育、科研体制、充裕的研究经费及提供丰厚薪水、良好工作条件、舒适生活环境等方法吸引、留住国内外人才。

项目基地平台：以大学、科研机构为依托，设立科学园区及创业中心，配备完善的公共设施和一流的科研设备，吸纳各行业领域人才，推动高新科技的发展和进步。对已建成的园区或孵化器，给予大力扶持，保证园区的稳定发展。使**的园区、实验室成为人才的集聚平台。研发投入占GDP的比值由2001的1.78%达到4%，专业技术人员占从业人员的比值达到17%-20%，达到发达国家上世纪末水平。

基金平台：将“浦江人才计划”纳入政府的政策规划中，加以总结、完善和拓展。充分发挥政府投资的乘数效应，变对公共财政的引致为对社会资金的引致，吸引社会团体、企业和个人对人才的投资。

**年：建立人才基金，打造人才大平台。

进一步提高研发投入占GDP的比值以及专业技术人员占从业人员的比值。以政府人事部门为依托，在“浦江人才计划”的基础上，优化人才引进的综合环境，实现**人才政策与周边地区、“长三角”区域的对接，建立“长三角”大都市圈的人才大平台，与国际接轨。

利用**城市优势，吸引国内外企业、社团、民间组织和个人的捐赠筹资，在全国率先成立“浦江人才基金”。市政府尝试在税收等方面对基金实行减免。争取在**年末，使“浦江人才基金”成为世界闻名的基金体系，并以此为契机，吸引国内外高层次人才。

政府人事部门可以利用3-4年时间，建立综合人才信息库，涵盖**、“长三角”地区、全国乃至国外的人才信息，并逐步建成国际人才信息网络，实现人才的国际化流动与整合。

在此基础上，到**年，形成以**为龙头，“长三角”地区为辐射面的大人才市场；到**年，全面实现国内、国际人才的立体移动。