政府公务员能力素质标准研究报告

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一、认清形势：推进公务员能力建设势在必行

随着科技日新月异的发展及经济全球化进程的不断深化，一个建立在人的素质和能力基础上的现代社会正在形成。作为政府行政管理的主体公务员的能力素质的优劣，直接关系到政府办事效率的高低，关系到人民群众对政府满意度的大小，更关系到国家的生死存亡和荣辱兴衰。根据**要实现现代化国际大都市的新目标和科教兴市的新要求，加紧研究国家公务员能力素质标准势在必行。这对于提高公务员队伍的能力素质，提升特大型城市政府行政效率和执政水平，有其不同寻常的重要意义。

（一）推进公务员能力建设，是顺应世界能力主义潮流的需要。

以能力为导向的人力资本积聚和开发已在发达国家引起高度重视。能力主义观最先在发达国家的公共部门中得以运用。美国在60年代建立了人力资源开发部，提出了“人才绩效管理”；英国撒切尔夫人一上台就提出了“业绩文化”；韩国专门制定了《技能奖励法》，体现能力至上的精神。尤其是日本，最近在公务员人事制度改革中明确提出了“能力主义”，并建立了公务员职务执行能力标准体系，形成了公务员能力发现、能力评价、能力开发的新系统。人力资源能力建设在国际层面受到了高度重视，在亚太经合组织**年至**年开展的项目调查中，属于人力资源能力建设的已达到42%。中国也不例外，在**年5月，同志在“亚太经合组织人力资源能力建设高峰会议”上，以高度的政治洞察力，提出了“当今世界，人才和人的能力建设，在综合国力竞争中越来越具有决定性的意义。人类有着无限的智慧和创造力，这是文明进步不竭的动力源泉。开发人力资本，加强人力资源能力建设，已成为关系当今各国发展的重要问题。”我国领导人从中华民族伟大复兴的历史高度，提出了“加强人力资源能力建设”的发展思路，这为**公务员能力素质标准研究指明了方向，同时也是顺应世界能力主义时代的发展潮流。

（二）推进公务员能力建设，是提高现代化国际大都市政府行政管理水平的需要

新世纪初，**面临全新的历史发展机遇。一是十六大以后国家加快推进社会主义现代化建设，使**有条件率先基本实现现代化，全面建设小康社会，从而发展成为代表国家实力和水平的特大型城市；二是入世和申博成功，使**在全球经济分工格局中发挥更大作用、提高国际地位成为可能；三是**建设国际大都市的战略定位和下一个五年计划，人均GDP要达7500美元左右的目标，为**的经济社会发展提供了强劲的动力。能否抓住这三大机遇，能否在社会主义市场经济建设的最前沿发挥全面建设小康社会的示范作用，关键取决于人才，尤其是取决于公务员队伍素质和政府执政水平的提高。从某种意义上说，政府管理现代化和公务员能力素质适应国际化，是实现**国际“四个中心”战略目标的重要条件，同时也是创造其它条件的基础。这就需要我们从公务员职务能级这一根本问题入手，重点研究市场经济及经济全球化条件下公务员队伍素质如何提高、现代化国际大都市政府执政水平如何强化等问题，这对于增强**人才的国际竞争力及提高**城市的综合竞争力，都具有十分重要的意义。

（三）推进公务员能力建设，是提高公务员队伍整体素质的现实需要

按照建设一个忧民所忧、乐民所乐的服务政府，建设一个务实高效、廉洁勤政的责任政府，建设一个依法行政、公正严明的法治政府的目标要求，改革公务员选拔任用制度，大力加强公务员培训，全面提升公务员能力素质，其关键就是要硬化公务员职务执行能力指标。这对于探索公务员的进与出、奖与惩以及实施分类管理和合理配置优化公务员队伍等都具有十分重要的意义。尤其随着我国社会主义市场经济的不断完善，市场机制的作用日趋明显，政府管理的专业化程度越来越高，要求必须按照经济发展的内在规律来管理国家和社会，宏观调控经济；必须转变政府职能，规范政府行为，提高政府治理水平；必须提高公务员驾驭复杂局面，解决复杂问题的能力。因此，建立公务员能力素质标准体系，可以为公务员选拔使用提供客观的标准、考核评价提供科学的依据、能力培训提供目标方向。这对于全面推进公务员队伍能力素质建设是具有十分必要的工作。

二、理性分析：找准公务员能力素质建设存在的问题

据**市**年国家公务员基本情况统计，**市公务员总数为90，848人，占总人口的6、99%，平均每10万人中有699人。在文化程度上，专科以上学历公务员的比例达到58.16%，在全国居于前列，但是从应对经济全球化挑战和建设现代化国际大都市的需要来看，公务员队伍能力素质建设各个方面仍然存在着较大的差距和问题，具体体现在以下三个方面：

（一）底气不足，存在本领恐慌

（1）文化程度较低，应对挑战的实力不够

尽管**大专学历以上公务员人数比例较高，但是具体到本科以上学历的公务员人数较少，只占总体的16.73%，研究生匮乏，仅为1.35%，远远不能满足**作为现代化国际大都市城市管理、建设和社会发展的实际需要

（2）国际化素质较低，应对挑战的能力不强

在经济全球化的背景下，**要参与激烈的国际竞争，其公务员必须要具备较高水平的国际化素质，不仅熟悉国际规则、惯例、WTO有关知识，而且要具有跨文化沟通的能力，而这些正是当前**公务员队伍能力素质存在的薄弱环节。根据**年**公务员抽样调查资料显示，公务员外语水平非常低，其中英语四级水平以上的为254人，占总体比例的26.91%。此外，在对WTO知识和国际规则的熟悉程度上，情况也不容乐观，不清楚和稍微了解的比例高达近70％

（3）恐慌心理较强，应对挑战的信心不足

与整体实力不足相应，公务员恐慌心理较强，对自己的能力水平评价较低，在应对经济全球化和WTO带来的挑战上显得信心不足。根据**年**公务员抽样调查显示，绝大部分公务员认为自己在文化程度、知识结构、能力水平、国际化素质等方面不能从容应对入世后面临的挑战。

(二)机制缺失，凸显管理落后

（1）在选拔任用上，传统的用人标准压制了公务员中的优秀人才

经过多年的改革，**公务员队伍建设突破论资排辈的阻碍，初步建立了公平、公开、竞争、择优的选拔任用机制。但是，由于缺乏一套科学、量化的公务员考评指标体系，反映能力和业绩的客观公正的标准尚未建立，传统标准要素仍在扮演着重要角色。具体表现在：一是看重资历，论资排辈现象仍在一定范围内存在；二是看重学历，对公务员个人的实际业绩和动态发展关注不够；三是看重关系，领导意志决定一切，选拔任用存在个人感情因素，使公开选拔、竞争择优流于形式。

（2）在考核评价上，宽泛的综合评价难以实现定性向定量的转化

**公务员实行综合考评制度，以德、能、勤、绩、廉五方面为考评内容。由于没有进行指标细化和设计评定分值，考评无论从内容，还是从形式上只能是一种综合性的定性描述，这使得考评结果不能正确反映一个人的能力大小、素质高低，无法为公务员晋升、降职、辞退、奖励与惩罚等一系列管理环节提供公正客观的尺度。由此，在一些部门，公务员年度考核变成了“年底评优”，民主测评变成了“以票取人”，等次评定变成了“轮流坐桩”，不仅使考核结果失真，而且使评价功能失灵。据**年**公务员抽样调查显示，有46.72％的人员认为，当前考评制度有点问题、问题较多或形式主义严重，反映出**公务员考评制度存在很多问题，有待改进。

（3）在教育培训上，“一维开发”的培训内容无法满足公务员个性化的要求

近几年来，为提高公务员的知识水平和能力素质，**市政府加大了对公务员的培训力度，但是绝大多数培训属于一种“知识更新一维开发”培训。从科目的设置与培训的内容来看，主要是以提高公务员的思想政治水平、知识水平和业务水平为主。最近，为了适应“入世”新形势的需要，及时更新、补充与拓宽知识结构，提高适应国际化行政管理能力，提出了计算机应用能力、英语口语300句、WTO基本知识、管理创新能力、普通话训练等内容。但从总体上来看，基本上没有摆脱知识更新的“一维开发”培训模式。同时，**公务员培训并没有根据不同层次公务员的个性化需要及能力要求，有针对性地进行课程设计和能力差别培训，而是采取同一类别、同一规格、同一内容的培训，最终难以达到培训的预期效益。

（三）标准陈旧，脱离时代要求

（1）能绩标准构建局限于非领导职务，尚未覆盖全部政府公务人员

**市人事局1995年就出台了《**市国家公务员非领导职务规范》，其中对办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员八个非领导职务进行了能绩标准方面的规定，但对于处级及以上领导职务的公务员没有制定能力标准，导致领导干部考核评价缺乏依据、选拔任用缺乏“能力标杆”、奖励惩处缺乏有效针对性。

（2）能绩标准内容过于僵化，尚未形成时展的能力素质指标体系

经济全球化的发展，将使人才“国际竞争国内化，国内竞争国际化”，人才竞争的背后是人才能力的竞争。**正处于跨越5000―8000美元发展阶段的关键时期，又要筹办**年世界博览会，这些新的形势和任务相应地对公务员的能力素质也提出了更高的要求，但是**公务员的能力标准还沿用1995年制定的非领导职务的能绩标准。这些标准没有根据形势的发展变化和城市不同阶段的历史任务及时进行内容更新和结构调整，难以形成能力的动态发展。因此，也无法反映时代的要求。

三、路径选择：构建公务员能力素质指标体系

综观**公务员能力素质存在的种种问题，归结到一点就是缺乏一套客观公正、体系健全、便于实施的能力素质指标体系。因此，我们必须根据时代特征、中国特色、**特点以及担负的历史重任，不断地对能绩标准内容和结构进行更新和调整，建立一套动态发展的符合时代要求的能力指标体系。

（一）能力素质标准的原则

（1）国际性原则

**公务员能力素质标准设计要洞察世情，注意借鉴国际先进经验，特别要研究、学习西方发达国家及其世界级城市公务员的能力素质标准体系。我们在指标结构布局的设计上，尽可能地参照国际上其他世界级城市成熟的指标，增强**公务员能力素质标准的国际通用性、科学性、可比性。

（2）现实性原则

作为现代化国际大都市，**是中国的**，其公务员能力素质标准设计不能脱离国情，不能违背社会主义发展的根本方向，要以“三个代表重要思想”为指导思想，坚持一种广义综合的能力观，突出政治鉴别能力等政治性指标。

（3）超前性原则

**是我国市场经济较为发达、对外开放程度最高的地区之一，特别是在加入WTO后，更是站在改革开放的前沿阵地，直接处于经济全球化的浪潮之中，与国内其他省市相比，具有不同的定位和历史任务。因此，在制定公务员能力素质标准指标体系时，一定要认清市情，在创新方面要先行一步，面向全国，面向世界，面向未来，除了原有的基本能力外，还要增加经济全球化背景下所需的国际交往、跨文化沟通、开拓创新、战略思维、成本意识等方面的能力。

（4）可行性原则

**市公务员能力素质标准设计不仅要考虑到适应中国国情和**特点，而且还要考虑**公务员队伍的现状，指标设计要考虑操作性。尽可能努力做到向量化方向发展，使每一项能力指标都要尽可能地用客观的、可计量的要素反映出来，以保证考核评价结果的准确无误。

（二）能力素质标准的对象

能力素质标准构建的对象是**市全体政府公务人员。由于每一职务所担负的工作性质、责任轻重、难易程度、所需资格条件等因素的不同，所以在能力素质标准的构建上不能采取单一的做法，必须对公务员进行分类。

根据国际上一般做法，**市公务员能力素质标准构建的对象划分为三个层次：一是基层行政人员，包括办事员、科员、副科级公务员、科级公务员；二是中层行政人员，包括副处级公务员、处级公务员；三是高层行政人员，主要是副局级公务员。

（三）能力素质指标体系

**公务员能力素质指标分为一级指标，有思考能力、行动能力、管理能力、工作态度。二、三级指标，是根据不同层次的行政管理人员，来设定具体的能力指标与要素指标

四、重点突破：推进公务员能力建设的对策措施

（一）确立能力本位的管理理念，探索建立公务员能级管理制度

推进**公务员能力建设，必须倡导能力本位的管理理念，加快建立公务员能级管理制度。这是一项确保公务员管理制度改革向纵深推进的系统工程，也是一项事关政府职能目标切实实现的战略任务。

1、切实把握公务员能级管理的内涵。建立公务员能级管理制度，是一项按照能力本位设计理念，通过运用科学合理的能力素质标准――能级体系，紧紧围绕公务员能力和公务员职位能级要求而展开的制度创新。公务员能级管理的根本目标是要建立和完善公务员的“进、管、出”等与公务员的能力及业绩相匹配的激励机制。从而形成高层次、多能级、完整系统的新型公务员能级管理体系。

2、科学划分公务员能力等级和能力指标。探索建立公务员能级管理制度，推进公务员能力建设需要确认公务员能力范围，划分能力等级。公务员能力建设中的“能力”是指履行公务员职务(岗位)职责所需要的能力，包括智能、潜能、技能和本领等。公务员能力等级划分为基层行政人员、中层行政人员、高层行政人员，要依照这个三个等级确立公务员能力管理的目标方向。公务员的能力范围包括创新能力、把握全局能力、学习研究能力、依法行政能力、综合分析能力、国际交往能力等。但是对各行业、各部门如工商、税务、财政、公安等部门的个性化指标，还要进一步研究。

3、坚持依法行政，实施制度管理。《行政许可法》的出台必将推进法制政府与法治社会的进程。公务员能级管理必须强化各级公务员的依法行政水平，必须提高全体公务员的依法行政能力。制定具备约束力的规章、制度。一是要增强各级公务员的规则意识，依法严惩以行政干预谋取私利或集团利益的行为。二是要优化各级公务员知识结构，要学法、懂法、用法，精通与本职工作相关的法律、法规知识。三是掌握运用法律手段管理国家事务的本领，切实改变与依法行政不相适应的工作方式，切实处理好依法行政与对上负责的关系。

（二）依据公务员能力标准指标体系，对公务员能、绩进行科学合理的考核评价

目前，各级要抓紧制定各类各级公务员推行能力素质标准的具体实施细则，建立和完善科学合理的公务员考核评价机制。

1、确立评价的标准。依据设计的公务员职务执行能力指标体系，要进一步制定相应的各类指标权重、管理难度系数。根据不同能力等级，不同的权重，不同的管理难度系数科学评价出公务员职务及岗位职责和完成工作目标任务情况。

2、实施能级考评。一方面，要确定各级公务员能级考评的能力测试知识点，更新以往传统面试的测试内容，实施情景模拟的测试方法。要建立专职的由用人单位人力资源管理者、资深公务员、心理学专家等组成的面试考官队伍，不断完善目前的结构化面试方法。另一方面，要采用组织考核、群众民主测评、专业技能考核等，全方位、动态地对公务员实施科学、合理的业绩考核。最后，将测试成绩与业绩考核成绩综合形成能级考评总分，作为公务员能级评定的依据。

3、注重能绩评价结果。对确实做出贡献、有业绩的公务员按贡献大小给予相应的报酬与激励，并把公务员能力考核评价结果与公务员的选拔任用、增资晋级、奖惩等直接挂钩，实现公务员考核评价结果与公务员能级管理相对应。

（三）实现按能力配置任用公务员，建立公平竞争机制

公务员的职务与岗位具有稀缺性，公务员的能力具有局限性，必须实现按能力大小配置任用公务员，建立公平的竞争机制。

1、按照能力标准，严把公务员队伍的“录用”关。要应用公务员能力素质标准指标体系，在源头上预防和治理用人上的不正之风，严格依据能力高低选人用人，从而真正打破“人情关”，阻断“关系门路”，实现按照能力大小选贤任能。

2、完善公平竞争机制。一是要进行能力测试。对本部门本单位的公务员均应进行能力测评，推行按能上岗制度，严格按照公务员个体能力大小配置到不同性质、不同难度的工作岗位。二是严格职务能力标准，担任一定职务、就任某一岗位的公务员，必须达到相应的能力水平。三是要实行竞争上岗，并进行任前公示，形成动态、开放的选人用人机制，提高人才资源配置效益。

3、运用能力标准畅通公务员“出口”。目前由于没有按照能力标准来建立科学合理的公务员管理制度，造成公务员队伍“出口”不畅。解决这一问题须处理好两类“不对应”的矛盾。

一是能力与职务缺位的“不对应”。一部分公务员有能力，有业绩，但年龄偏大，又无空缺职位，造成能力与岗位失衡，激励报偿不够，工作动力不足。应当按照其能力素质特长，征求本人意见后，安排到企事业单位任职。甚至也可以在不违背相关法规的前提下，鼓励公务员辞职“下海”办企业，解决高级人才“熬日子等提拔”的问题。

二是能力素质与岗位要求的“不对应”。一部分公务员不思进取，不善于学习新知识，长期“养尊处优”于同类岗位或同一部门，其能力已远远低于其职务或岗位要求。对于这类人就应按照公务员能力素质标准，及时调整，有的要重新培训经考核达标后再上岗，有的要及时交流到低能级岗位，有的要劝其退出公务员队伍，杜绝“低能高职”现象。只有这样，才能优化公务员队伍的年龄结构、知识结构、能力结构。

（四）适应现代化国际大都市建设需求，以提升能力素质为核心，加大公务员教育培训力度

全面建设小康社会，大力推进**“四个中心”建设，给政府职能转变、执政行政水平的提高提出了更高的要求。因此，我们要充分认识公务员的教育培训工作在**新一轮发展中的地位和作用，我们必须创新公务员教育培训机制，着力提高**公务员队伍的整体素质，从而使**公务员能力素质与**现代化国际大都市建设的目标要求相适应。

1、培养造就一批能够担当**“四个中心”建设重任的高级公务员

一是对第一线选拔出来走上领导岗位的公务员，要切实把握其能力素质的现实状况，既要发扬他们实践经验丰富的特长，又要从严要求，提高他们的理论素养，培养其世界眼光、战略思维。二是对各级领导班子中新启用的年龄轻、高学历、担任重要领导职务的公务员，尤其要在党性锻炼、驾驭全局和处理复杂问题等方面，提高他们的综合能力。三是对新录用的公务员，必须从“源头”抓起，要面向全社会、特别要注重把有政治热情、有良好素质、有发展潜力的优秀大学生和青年人才纳入公务员教育培养计划。同时，要创新机制，让真正有本事、有政绩、有能力的公务员脱颖而出，有些还要让他们到部队、到西部、到边疆、到艰苦环境去锻炼，在实践中培养造就优秀公务员。

2、加大培训力度，提升广大公务员胜任现职的能力

探索公务员队伍能级管理的过程，也是培养和锻炼公务员能力的过程。目前，**公务员培训工作的重点是，要不断规范初任培训，突出任职培训，深化专业培训，强化能力知识培训。

一方面，要切实根据公务员个体情况，有针对性地分类加强公务员能力的后续培养。第一，根据公务员个体能力素质现状，实施个性化培训；第二，着眼于提高公务员的复合能力，进行综合性教育培训；第三，按照政府职能及岗位需求，有意识、有目的地培养公务员的专门能力；第四，对部分从事专业性较强的领导职务的公务员，要实施特殊的专业培训，在聘任前要进行能力考试。

另一方面，要重点抓好公务员整体素质提高，更新知识培训。如依法行政、管理创新能力、WTO知识、信息应用技术和外语培训等，不断提高公务员的适应能力和工作技能。并要在“十五”期间，完成对500名市级机关的处长公务员进行MPA核心课程的培训。通过培训切实提升公务员胜任现职的能力素质。

3、不断拓展公务员教育培养模式。首先，探索在职进修、出国考察、课题调研、项目开发等多种途径的培训模式。强化才能训练，全面培养公务员的“持续发展能力”。其次，积极推进公务员跨地区、跨系统、跨部门之间的交流，增长各类公务员的实际才干。再次，对有培养前途的青年公务员要采取指令性选调、挂职锻炼等手段，鼓励他们到基层、艰苦的地区或任务艰巨的单位去工作，放到“逆境”中去经受煅炼考验，培养青年干部自我加压、知难而进、艰苦创业的意识，提升他们驾驭复杂局面、应对各种风险的能力。并敢于给他们压担子、交任务，形成“启用一个、激励一批”的良好环境。

（五）建立学习型公务员队伍，促进公务员能力建设的可持续发展

知识经济条件下的学习型社会正在形成，**公务员队伍能力优势的取得、创新能力的发挥，要靠组织的学习力。因此，**公务员能力建设的根本途径是要建立学习型队伍，从而形成公务员能力素质不断得到强化、可持续发展的良好机制环境。

1、建立学习型政府、学习型部门、学习型处（科）室

中国社会正处于改革转型期，而**更是位于社会主义市场经济建设的前沿。许多重大现实难点问题没有现成的答案，这对政府职能的转变、对公务员能力素质的要求都具有较大的挑战。这就要求公务员队伍率先完善学习型组织，创建学习型政府、学习型部门、学习型处（科）室，不断创新学习模式，创造能者有其位、舞台吸引人、人人强才干的学习氛围，从而为公务员队伍建设的长远发展提供强有力的人才“可持续”保证。

学习型公务员队伍的建立，要注重把握四个方面。一是在学习理念上，公务员所在的部门与公务员个体的学习要由被动学习转向主动创新型学习，其模式要逐步过渡到集体学习和互动学习。二是在思维层次上，要实现国际视野与战略思维，尤其要引导中层公务员通过学习，能善于从现代城市经济社会发展趋势中，准确把握本职工作的目标定位和努力方向。三是在认识模式上，要培养公务员充分把握事物的内在规律，学会从理性高度，辩证地看等客观事物。四是在学习的组织上，既要注重高级公务员对一般公务员的领导和互动作用，更要强调低层级公务员自我加压、自我学习的积极性和主动性。

学以致用，各级部门要引导广大公务员面向改革现状，在实践中发现问题、剖析问题，通过深入调查研究，相互探讨交流，拿出切实可行的解决办法。这样，在公务员系统中形成“在工作中学习，在学习中提高能力”的良性循环。

2、精心设计公务员的职业生涯

我们既要提倡服从组织需要的现实学习，也应鼓励提高自身能力素质的自我成才学习，实现组织学习与个人学习的统一。着眼于提升公务员的职业能力，使每个公务员在职业活动中获得充分的发展，发挥其主观能动性和工作积极性，各级应根据不同岗位的性质、特点和实际需要，以及个人的兴趣、特长和价值取向，按照不同人才成长的基本规律，突出以公务员的核心能力为主要依据，合理设计公务员的职业生涯。

要采取组织引导与个人需求相结合的方式，通过多种途径和方法，积极开发公务员队伍的潜能，全面培养、提高公务员的综合素质，给每一个体的职业发展提供施展才能的机会，使其成为国家和社会需要的精英人才，以达到实现自身价值的目的。