党内民主的调研报告

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党的*提出“积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一。党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证”。党的*报告对*以来发展党内民主的实践经验进行了全面总结，对今后更大力度地积极推进党内民主建设做出了重要部署，为党内民主的进一步发展指明了目标和方向，对于推动地方党委和基层党组织进行党内民主试点与改革创新具有重要的指导意义。

一、发展党内民主对党的自身建设的价值作用

党内民主，是指全体党员在党内当家做主的政治权利和政治制度；是由党的性质，宗旨和奋斗目标所决定的，体现在党的制度和党内生活中的，由全体党员一律平等、直接或间接地决定党内一切重大事务的权利。中国共产党在党内生活的长期实践中形成的民主作风、民主传统、民主方式，是党内民主的具体表现；党的民主集中制、代表大会、民主选举、民主决策、民主监督等民主制度是党内民主的主要制度形式。

（一）发展党内民主是增强党的团结统一的有效途径

辩证唯物主义认为，矛盾是推动事物发展的源泉和动力，党内矛盾的不断解决是推动党不断走向成熟、走向和谐的动力。相反，如果党内矛盾不能得到及时有效的解决，则会破坏党的团结统一，影响党的战斗力。那么，解决党内矛盾靠什么？同志指出：“批评与自我批评是一种方法，是解决人民内部矛盾的方法，而且是唯一的方法。除此之外，没有别的办法。但是如果没有充分的民主生活，没有真正实行民主集中制，就不可能实行批评与自我批评这种方法”。①要切实有效地开展批评与自我批评，就必须坚持民主的程序和方法。只有充分发扬党内民主，才能在化解党内矛盾中不断增强党的团结统一。充分发扬党内民主，能够有效地加强领导班子的内部监督，使党内生活民主化，及时解决党内和领导班子中可能发生的各种矛盾和问题；充分发扬党内民主，有利于建立起信息反馈灵敏、调节控制及时的纠错机制，最大限度地避免和降低决策失误可能带来的损失，有效地预防和克服党内的不良倾向和行为。

（二）发展党内民主是增强党的创新活力的必然要求

同志曾指出：“发展党内民主，充分发挥广大党员和各级党组织的积极性主动性创造性，是党的事业兴旺发达的重要保证。”同时又指出：“八十年的实践还启示我们，必须始终自觉地加强和改进党的建设，不断增强党的创造力、凝聚力和战斗力，永葆党的生机和活力。”②党的活力来自于全体党员干部的创造性、积极性、主动性，依赖于全体党员干部主体地位和作用的充分展现与发挥，最终有赖于党内生活的民主化。党内民主的实质，就是要充分调动全体党员的积极性主动性创造性，提高党员对党的事业的责任心，以主人翁的姿态投身党的事业，不断探索创新，勇于开拓进取。增强党的创新活力，关键就在于发展党内民主，健全党内民主生活。

（三）发展党内民主是尊重党员主体地位的基本体现

党的*报告提出，“要尊重党员的主体地位”。这不仅表明党员主体问题已经日益受到我们党的高度重视，更表明党员主体问题作为一个重要的理论创新，将日益成为党的建设实践活动的一个重要的理论指导。

多年来，在党内体制及党的建设的若干具体机制的运行中，党员实际上主要是作为被教育、被管理的对象即党内客体而存在的，很少以党的主人身份即作为党的建设的能动主体出现，在党内高度集中的体制以及相应的一系列制度下，党员尤其是非领导干部的普通党员很难找到和认同自己的主体地位。在对待党员权利、义务的关系上，党内长期存在着片面强调党员“应尽的义务”、忽视党员“应有的权利”的倾向。在党内监督上，往往片面强调党员是被监督的对象，而忽视党员是党内监督的主体；在党内管理上，往往只把党员作为被管理的对象，而漠视党员有一律平等地参与党内管理的权利；在党的决策上，往往只强调党员无条件地贯彻党的决策的义务，而忽视党员以多种直接或间接的方式参与党的决策的权利，等等。尊重党员的主体地位，是坚持以人为本在党内生活中的集中体现，是坚持马克思主义唯物史观、坚持党的根本性质和根本宗旨的必然要求。紧紧围绕尊重党员的主体地位和保障党员的民主权利发展党内民主，就能从理论和实践的结合上，多层次多角度多渠道培养和提高党员的民主能力，营造讲真话、讲实话、讲心里话的良好氛围，有效克服一些基层党组织中存在的重义务、轻权利，重服从、轻平等，重统一意志、轻主动精神的倾向。

二、发展党内民主的新要求新任务

党的*报告关于发展党内民主的论述，进一步明确提出了积极推进党内民主建设的新要求和新任务。

（一）推进党务公开

在基层和地方，党务公开的内容涉及到党组织工作的各个方面和环节。20*年，成都市新都区在全国较早地实行开放党委常委会和全委会，邀请党代表和普通党员旁听常委会和全委会会议。20*年，江苏省丹阳市在各个乡镇及委办局的51个党委和21个党组中全面推行党务公开，首次将基层所有领导班子成员的民主测评结果和廉洁自律情况通过公开栏的形式向社会公开，同时还向社会公开决定干部升迁去留的具体情况。这些党务公开的做法和经验得到党中央的肯定，党的*报告正式写入“推进党务公开”，必将进一步推动党务公开在党的各级组织和各项工作中展开。

（二）完善党的代表大会制度

党的*报告提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”。*以来，党代会常任制试点在十几个省份几十个县（市、区）进行。一方面，县级党代会常任制确实具有弥补党代会非常任制条件下的制度不足，为保障党员权利和发展党内民主提供有效载体和制度平台。另一方面，党代会常任制在试点过程中也存在不少问题和制度困境。从实际效果看，有些地方的试点由于制度完善、措施过硬，试点取得了良好效果；但也有一些地方的试点流于形式、难以为继，试点效果并不理想。党的*报告采取实事求是的态度，注重实际的做法，在深入分析具体情况的基础上，提出“实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制”。

（三）完善党的决策体制

解决传统决策体制的突出问题是加强党内民主建设的重要内容。20*年，四川制定出台《四川省党的地方委员会全体会议决定下级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选的暂行办法》。20*年党中央通过《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选的暂行办法》，使得原来由常委会决定下级党政正职转变为由全委会投票表决下级党政正职，有利于发挥全委会在重要干部任免上的决策作用。党的*报告进一步明确要求发挥全委会对重大问题的决策作用，提出“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”。而所谓重大问题至少包括中纪委提出的“三重一大”，即“重大决策，重要干部任免，重大项目安排和大额资金的使用”。

（四）常委会向全委会报告工作制度

党的十七报告提出，“建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度”。必将推动地方党委进一步理顺党内权力授受关系，为更好地坚持民主集中制和改善领导体制迈出重要步伐。中央政治局向中央委员会报告工作至少包括了两层含义，一是表明以为总书记的党中央率先垂范，以身作则，为各级党委进一步发扬党内民主提供榜样。反映了党内民主不仅存在自上而下的力量，也存在自下而上的推动和示范。二是表明将进一步理顺党内权力授受关系。党的中央委员会要向选举它的党的全国代表大会报告工作，中央政治局理应向选举它的中央委员会报告工作，这是民主政治的权力授受原则在党内民主中的体现和运用。

（五）改革和完善党内选举制度

体现选举人意志的选举是党内民主的基础，也是发展党内民主的标志。*以来，基层党组织领导班子成员通过党员直接选举的试点不断扩大，从村支部向乡镇党委班子选举拓展。2001年，四川省平昌县进行了乡镇党委班子公推直选的试点，20*年，四川省有45个乡镇党委书记通过公推直选产生。截止2005年10月，全国有210多个乡镇进行了公推直选的试点。基层党组织领导班子成员公推直选作为党领导下有序进行的体现党内民主的选举制度创新，实现了党管干部原则和群众公认原则的结合。党的*报告进一步总结党内选举试点改革的经验，明确提出“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法”。这就明确肯定了非党员群众具有参与推荐基层党组织领导班子成员候选人的权利。这就有利于改善党群干群关系，提高基层党组织的执政合法性。这是与“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”的要求相适应的。

三、积极探索党内民主的实现形式

（一）切实保障党员的民主权利

保障党员的民主权利是发展党内民主的重要基础。党内民主的核心价值就是实现广大党员在党内政治生活中的主体地位，其工具层面的价值则是达成党内的共识。发展党内民主就是要最大限度地调动广大党员行使自己的民主权利，以主人翁姿态对党内事物积极参与、有效管理与监督。这是保障党员的知情权、参与权、管理权和监督权的必然要求。疏通和拓宽党内民主渠道，营造党内民主环境，让不同的意见平等讨论，保障党员的发言权，充分听取党员及各级党组织的意见和建议，使党的各项决策真正建立在群众路线和集体智慧之上，使之不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，防止个人专断，最大限度地保证决策的正确性，即使出现某些偏差和失误也能通过党内民主及时发现和纠正。全体党员不论职务高低，一律平等，均享有党章规定的直接或通过代表间接地处理党内所有事务其中包括确定党的路线方针政策的权利。这是实现党内民主的重要基础。

（二）认真落实党务公开

党务公开是实现党内民主的前提条件。党员行使民主权利的前提在于党员拥有对党内事务的知情权。如果党内充满着封闭性，普通党员只有听命服从的责任和义务，这样就做不到党内民主。列宁说过，没有公开性，谈民主是很可笑的。因此，发展党内民主，要加快推进落实“党务公开”这一重大举措，而不是仅仅搞一些形式。在现代民主政治中，公开性是衡量一个执政党民主程度和开放程度的重要标尺。只有党务公开，增强党组织工作的开放性和透明度，使党员对党组织的决策、决议、人事任免等都有清楚的了解，才能真正实现党内民主。党的*代表选举，按照党的十六届四中全会逐步推进党务公开、增强党组织工作透明度的要求，适时通过新闻媒体公布*代表选举工作的安排部署、程序方法及有关要求。不仅公开了党代表条件、选举产生程序等重要内容，而且公开了代表名额如何分配、选举单位如何划分、代表构成比例和差额比例等基层党员关注的细节，成为党务公开的好例子。党务公开的内容和方式很多，我们要从迫切需要又能够做到的事情做起。如：提前公开各级党代表大会政治报告草案，广泛征求党代表、党员和群众的意见；公开党内职务空缺情况与选任条件，吸引和激发党员参与党内事务热情；公开被查处的党员特别是党员领导干部违法违纪的情况，促进党内监督；公开党费收支情况，提高基层党组织的凝聚力；等等。

（三）强化民主选举功能

民主选举是实现党内民主的主要形式。只有真正落实党员的表决权和选举权，才能充分调动和发挥党员的积极性，创造严肃认真、生动活泼的政治局面。党的*代表选举，中央明确提出，选举单位召开党代表大会或党代表会议进行正式选举时，代表候选人一般应多于应选名额的15%，差额比例比*时增加了5个百分点，进一步扩大了选举人的选择范围，在推荐提名阶段也普遍做到了差额推荐，成为发展党内民主的生动实践。我们要以此为新的起点，改革和完善党内选举制度，制订并实行科学、有效、精细的选举程序和选举方法，积极推行差额选举并强化选举的功能，普遍推进党内选举。如：差额选举各级党委委员；党员直接选举基层的党委、党总支和党支部的委员、书记；扩大党员或党代表提名的候选人比例；建立健全候选人和党员、党代表的沟通表达渠道，支持和鼓励候选人介绍自己和自己的承诺；等等。

（四）加强党内民主监督

党内监督是实现党内民主的重要保证。加强党内民主监督，首先要健全民主集中制，这是党内民主程序化的起点和改善党内民主意识和作风的起点。民主集中制的核心是集体领导，切实实行“集体领导，民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，党委委员一人一票，重大决策实行票决制。切实解决书记权力过大的问题。重大事项的决定，必须由党委全委会通过表决做出，表决按少数服从多数的原则执行。其二，要建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度，理顺党内的权力运行机制。以此为基础，推进并建立健全全委会和纪委会向党的代表大会负责、报告工作和接受监督的制度。其三，要规范党委与人大、政府、政协的关系，并明确三个党组在国家权力机构中的作用，理顺党政关系。党委要总揽全局，协调各方，不能以党代政。要解决党政机构重叠的体制问题，解决民主集中制和行政首长负责制等权力运行机制问题。我们要严格执行《党内监督条例》，保障党员的监督权。如：完善党代会制度，扩大党代表常任制试点，发挥党代表的监督作用；改善纪委系统双重领导体制，进一步增强纪委监督的有效性；加强党内信访工作，保障基层党员的监督权；等等。