监督员知情权调研报告

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一般认为,“知情权”（therighttoknow）一词来源于美国AP通讯社专务理事肯特·库勃在1945年1月的一次演讲,其含义即在特定的法律关系中，一方主体从另一方主体依法了解与自身利益相关信息的权利和自由。

随着人民监督员制度试点工作的深入开展，“五种情形”作为试点工作的新的着力点，人民监督员知情权保障的重要性凸显出来。据统计,人民监督员制度试点工作开展以来，全国检察机关每年都有80%以上的试点院“五种情形”的监督为空白。知情权是人民监督员履行职责的必要前提，可以说，人民监督员知情权得不到保障，“三类案件”的监督就不会有很好的效果，而“五种情形”根本就无法监督。保障人民监督员知情权有利于调动人民监督员的监督热情，有利于提高检察机关的案件质量和办案水平。因此，探讨人民监督员知情权具有极其重要的现实意义。

我们认为，人民监督员的知情权，就是指人民监督员基于特定的身份和地位，为实现对“三类案件”、“五种情形”的监督职能，所应当享有的了解和掌握检察机关查办职务犯罪的相关情况的权利和自由。

一、当前在保障人民监督员知情权方面存在的突出问题

1．缺乏法律的有效保障。

人民监督员制度尚处于试点探索阶段，还没有通过立法的形式确定下来，目前人民监督员制度的明确依据还只有《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》、《最高人民检察院关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》（以下简称《规定》和《规则》），缺少明确的法律支撑。就在这《规定》和《规则》中，对人民监督员的知情权也缺乏明确的刚性的规定。

2.缺乏坚实的服务平台。

虽然《规定》明确在各级检察院建立人民监督员办公室作为人民监督员办事机构已三年多，但至今有的地方机构仍没有设置或人员不能到位，有的地方配置的人员素质不高或年龄太大，人民监督员缺乏很好的知情服务平台。

3.缺乏具体化的制度。

在《规定》和《规则》中，对人民监督员监督的程序作了一些原则规定，但不是很具体，特别是“五种情形”方面，人民监督员制度设计者“考虑到在实践中知情的渠道是多种多样的，即使规定得再细，仍然很难一一列举，相反可能会在一定程度上限制知情权。”①设计者的这种忧虑，直接导致具体化制度的严重缺失，可以说，眼下对人民监督员知情权的保障迫切需要具体化的制度和相关的配套措施。

4.部分人民监督员履职意识不强，缺乏知情的动力。

由于检察机关对人民监督员不参加监督活动的行为，没有相应的制约措施，这使部分人民监督员，缺乏参加监督活动的原动力和约束力，常因各种原因和借口而不参加监督活动；有些人民监督员只满足当“荣誉监督员”，主动监督意识薄弱；有些人民监督员认为自己身份低，自感“人微言轻”，认为监督的最后结果还是由检察机关决定，说了也等于白说；有些人民监督员认为，自己虽然可以行使职权，但毕竟是由检察机关选任的，主要还是应服从“大局”等等。这些错位的角色观，使得一些人民监督员不愿或不敢履职，在监督过程中，或者一言不发，或者离题万里，无从谈起重视和保障自己的知情权。

5.认识上存在误区。

“五种情形”作为试点工作的新的着力点后，人民监督员知情权保障的重要性凸显出来，很多人进行了多方面的探讨，对监督“五种情形”迫切需要保障人民监督员知情权形成共识，但却有很多人忽视了“三类案件”的监督同样需要保障人民监督员知情权。

二、保障人民监督员知情权的对策

1.立法保障

我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途经和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”知政是参政、议政的前提，因此，知情权在我国宪法中是有隐含规定的。建议把“要保障人民监督员享有充分的知情权。”作为原则性的规定写入相关法律，如《刑事诉讼法》等，在立法方面应当明确这一点。

2.机构保障

对人民监督员办公室的人员及设施配置，体现了对人民监督员制度的重视程度，应该对人民监督员办公室进行规范化建设，要充实力量，配齐人员，改善办公条件。切实保证工作有得力人抓，事情有得力人办。要充分发挥人民监督员办公室熟悉人民监督员制度相关规定和信息灵便的优势，及时地向人民监督员提供检察机关查办职务犯罪案件的各种信息。

3.制度保障

有权监督并不等于能够有效监督。知情权是监督权的重要组成部分，监督权的有效行使必须以知情权的充分保障为基础。如果知情权仅仅限于对宪法的解释或者是一般性、原则性的法律法规规定，而没有细化为具体化的制度，则仍然是一种抽象性的权利，实践中依然很难得到保障。因此，保障人民监督员知情权，必须要加快建立相关具体制度，细化各项具体要求和实施细则并落实。“而人民监督员监督‘三类案件’和‘五种情形’范围的确定是重点解决查办职务犯罪工作中存在的突出问题，非常具有针对性，属于重点监督而非全面监督。”②既然是重点监督，建立相关保障人民监督员知情权的具体制度就是可行的。我们认为眼下在全面贯彻落实《规定》和《规则》的同时还亟需建立以下制度：

（一）定期通报制度

检察机关主动进行有关情况的通报，是人民监督员实现知情权的首要途径。考虑到人民监督员各自都有自己的工作，也从节约及保密的角度出发，可以采用书面方式，创办《人民监督员工作简报》，每月送达各位人民监督员。在“三类案件”方面，要通报本月内查办的职务犯罪案件中，有无犯罪嫌疑人提出不服从逮捕的、有无拟撤销和拟不起诉案件等，如果有，则要反映相关监督情况。在“五种情形”方面，要通报本月反贪、反渎、控申等部门受案和立案案件的数量情况，对应当立案而检察机关作不立案处理的，要及时向人民监督员通报原因；要通报本月职务犯罪嫌疑人在押人员的诉讼阶段、羁押时间和期限等信息；要通报本月查办职务犯罪案件中搜查、扣押、冻结的时间、原因和过程；要通报本月是否有职务犯罪案件应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或不执行刑事赔偿决定的情况；要通报本月查办职务犯罪案件中是否有办案人员存在徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况。每月底可由一位人民监督员在人民监督员办公室工作人员的陪同下，到检察机关相关部门查阅了解职务犯罪案件的相关台帐、档案。

（二）告知制度

把对职务犯罪嫌疑人的告知作为办案人员的应尽义务确定下来，在第一次讯问犯罪嫌疑人时应告知，人民监督员有权对“三类案件”和“五种情形”进行监督，犯罪嫌疑人可以通过律师、监所部门等途径，向人民监督员反映情况，要求监督；侦查部门在执行搜查、扣押、冻结款物时，必须及时将人民监督员有权对“五种情形”进行监督告知犯罪嫌疑人家属。要制作职务犯罪嫌疑人告知书存档备查。

（三）旁听列席制度

一是邀请人民监督员列席旁听检察机关有关会议。增加人民监督员列席检委会会议、参加执法检查和立法调研活动等的人民监督员名额，并使之制度化。邀请人民监督员列席检察委员会会议，一方面可以对有关案件进行跟踪监督，另一方面，对人民监督员监督能力的提高也有好处。二是邀请人民监督员旁听办案。凡是检察机关办理的职务犯罪案件，都可以邀请旁听庭审，让其充分了解案件事实、证据以及法律适用等情况，便于提高监督水平。

（四）奖惩激励制度

要建立有效的奖惩激励机制。一是对长期不参加监督活动、不提建议意见、不为检察机关办实事的人民监督员劝其辞职，逐步建立人民监督员资格自行终止制度。二是要把竞争机制引进人民监督员换届选举中，把好人民监督员选任关，做到优胜劣汰，好中选优，使各方面均较优秀的人选脱颖而出，同时要让那些优秀的人民监督员有连任的机会，激发当选的人民监督员的光荣感、使命感和责任感。三是建立人民监督员述职制度。年终应当让每位人民监督员述职，对工作主动、表现突出的人民监督员给予适当奖励，让人民监督员自我总结、相互学习，调动人民监督员知情和履职的积极性和自觉性，使人民监督员履行职责时有压力、有动力、有活力，改变人民监督员干不干事一个样的状况。

同时要增强检察人员的民主法制意识，使他们自觉尊重和维护人民监督员的合法权益，主动配合人民监督员履行职责，从制度上强化对人民监督员的知情权保护，防止向人民监督员提供信息时存在片面性，要对应当让人民监督员知情却有意规避的情形设置预防措施。对侵害人民监督员权益的行为要进行严肃查处，对自觉尊重和维护人民监督员知情权的要鼓励。

（五）学习培训制度

要加强人民监督员的学习培训机制，检察机关可指派具有丰富办案经验、较强理论和实践水平的业务骨干，向人民监督员具体讲解检察机关各业务部门的工作流程，介绍犯罪嫌疑人的权利、义务、羁押期限等，详细讲解检察机关在办案过程中应当遵守的各项规定等等。可以通过聘请专家、行家授课方式，不断提高人民监督员素质，增强他们角色观念，努力提高他们的履职意识和知情能力。检察机关还可经常邀请人民监督员就执法和法律方面的问题进行座谈、探讨，组织开展灵活多样的活动，如开展视察、评议、执法检查、组织人民监督员到外地检察院参观学习、深入发案单位进行走访调研等，让人民监督员全面地系统地了解检察机关的有关情况，在具体的实践中不断提高自己的监督能力，增强人民监督员发挥职能作用的积极性。尽管被监督者培训监督者的说法及做法于情于理上有些说不通，但目前的现状只能如此，当然有条件的地方可以委托同级人大常委会进行。

要制作专门的《人民监督员手册》作为工具书，让人民监督员学习查阅。最高人民检察院法律政策研究室编写的《人民监督员手册》，对人民监督员来说就是很好的一本工具书。在手册中，要汇编常用的法律法规，要详细介绍了检察机关的工作职责、内容、程序等，让人民监督员通过手册学习，能了解常用的法律法规，能了解检察机关各个职能部门性质、作用、办案过程及要求等。当前特别应当注意是在人民监督员换届后，要及时发放《人民监督员手册》，在有关法律法规修改后，对《人民监督员手册》要及时修订。要及时为人民监督员订阅《检察日报》、《人民检察》、《人民监督员专刊》等刊物，让他们有一个很好的学习园地。

（六）阅卷制度

应当允许人民监督员查阅相关的案卷材料。列宁说：“没有公开性而来谈民主是很可笑的。”有人用法律法规对律师、法官的阅卷限制来类比否定人民监督员阅卷权利，③我们认为，律师侧重对当事人合法权益的保护，法官注重断案的公正性，而人民监督员的身份是监督者，“监督是旁观者的监视和督促”，作为案件最基本的载体----案卷，监督者看不到，是不是也有点幽默？当然，保密也是应当重视的问题，我们要注意协调信息公开与国家秘密间的关系，寻找知情权与保密权最佳结合点，人民监督员保密问题可以通过其他法律法规作出规定。“允许人民监督员查阅相关的案卷材料,是他们获得案件信息最直接、最客观的方式，只有充分保障人民监督员获取信息途径的通畅和获取信息方式的主动权，才能从根本上保障人民监督员全面地掌握案件客观事实和证据情况，作出公正的评议，以促进监督的有效进行；同时，显示出检察机关真心接受人民监督的决心，避免监督的形式化。”④

4.经费保障

钱不是万能的，没有钱却是什么都干不成的。要尽可能保障人民监督员的活动经费，推行人民监督员经费的财政预算单列制度，逐步减少人民监督员对检察机关和所在单位的依赖，解决他们的后顾之忧，使他们能放下包袱认真履行监督职责。

5.深化完善检务公开制度

要按照高检院2006年6月出台的《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》精神，在1998年“检务十公开”的基础上，充实和完善好13项内容。除了要采取传统形式，如设置专栏、制作挂图、印发小册子，开展宣传日、宣传周活动，召开新闻会或情况通报会，通过报刊、广播、电视等新闻媒体宣传检务公开内容外，还要重视和充分利用现代化信息手段，不断拓宽公开渠道。有条件的地方可以建立“检务公开”大厅、信息台、咨询台，设置电子显示大屏幕、自动触摸屏，在互联网上开通宣传页、网址等，便于社会各界和公众查询。要按张耕副检察长强调的那样，“对检务公开的事项和内容，要优先向人民监督员通报。”“必要时，可以请人民监督员旁听讯问、询问，听取有关人员陈述和律师的意见，有条件的要利用收听、收看讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像，让人民监督员充分了解案情。”

特别注意要建立健全检察机关信息综合网，建好门户网站，全面介绍检察机关工作动态信息，推广电子检务公开。要建立人民监督员公示制，将人民监督员的照片、姓名、单位、邮编、联系电话、人民监督员的权利及义务向人民群众进行公布，便于人民群众联系人民监督员和监督人民监督员。要设立电子论坛（BBS）、电子邮箱，使人们可以贴“帖子”，发邮件，展开双向多层讨论交流，表达意向。有条件的地方要建立人民监督员的个人公开网站，开通博客，让人民群众可以直接向人民监督员反映自己的意见和建议，使人民监督员可以直接听取社会公众的陈述，强化人民监督员与社会公众之间的联系。通过网络这个载体，让人民监督员更加直接、及时、不受时空限制地获取检察机关的相关信息。

我们坚信，随着我国社会主义民主政治和民主法制进程的不断推进，保障人民监督员知情权的法律、法规和相应的制度将逐步建立完善，人民监督员知情权的保障走上法制化、规范化轨道将是必然。