政府服务职能调研报告

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自20*年全省开展以“勤政廉政、提高效率、优化环境、执政为民、促进发展”为主要内容的“效能革命”以来，我县相继出台了一些制度，如《*县机关效能监察投诉中心工作办法》、《*县机关实行“四条禁令”若干规定》、《*县机关效能监督员管理暂行办法》、《*县效能督查和投诉情况考核折算办法》和《*县机关效能监察投诉情况专报》等制度，并依托县效能办、县机关效能监察投诉中心采取效能投诉督查、明查暗访、专报通报等措施，加强效能监察，严肃查处机关及工作人员违反效能建设有关规定，至今，已对307名涉及机关效能问题的工作人员进行了处理，机关部门“门难进、脸难看、话难听”的现象得到有效遏止，机关及工作人员服务群众、服务社会意识得到进一步强化，群众对政府部门工作满意度有了大幅提高。

一、三年来群众投诉情况分析

我们对三年情况做了图表分析。其中，图一表示，20*年至20*年（10月份止，下同）我县受理群众投诉机关及工作人员违反机关效能规定的六方面情况分布（件）；图二表示，20*年至20*年我县受理群众对机关及工作人员违反效能六方面规定被查实的情况分布（件）。从两图表中我们可以看出：

1、执法、效率和态度三方面依然是监督检查的重点。

机关及工作人员违反的机关效能建设规定主要集中在滥用职权执法不公、推诿扯皮效率低下和作风粗暴态度生硬三方面。从群众投诉内容分布情况来看，共受理涉及该三方面效能投诉282件，占群众投诉的94.0%；从受理投诉查实情况分布来看，该三方面效能投诉共查实1*件，占总查实件的95.5%，这说明机关及工作人员在依法执法、办事效率和工作态度等方面有待于进一步规范和提高，同时对机关及工作人员在效能建设监督方面这三项内容依然是我们监督检查的重点。

2、投诉量及投诉查实量逐年减少。

从我县机关及工作人员违反的机关效能建设规定主要集中的三方面三年投诉量变化和查实量变化来看，除滥用职权执法不公的受理投诉量逐年增加外，其余均随着我县机关效能建设的经常化、制度化、规范化的不断深入而逐年减少，特别是从投诉查实量的变化上，我们可以发现，通过20*年的“效能革命”，全面实施“四条禁令”和落实岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、首问责任制等举措，我县机关及工作人员在服务经济、服务社会、服务群众中，办事效率和工作态度有了明显的提高。

3、推诿扯皮效率低下是机关及工作人员整改重点。

从投诉查实量的占比来看，三年来投诉机关及工作人员推诿扯皮效率低下方面的查实件数占该方面投诉总量的49.7%，超出总查实件数占总投诉量12.7个百分点；自20*年机关效能建设进入经常化、制度化、规范化的轨道以来，该方面的投诉查实量占比仍超出总查实量占比13.1个百分点，说明机关及工作人员办事效率不仅是群众和社会关注的热点，而且也是机关和工作人员需进一步提高的重点。

二、当前政府服务存在的问题

随着机关效能建设工作的不断深入，我县在推进社会主义市场经济发展的进程中，对政府职能转变和效能建设作了积极的探索，取得了一定成效。官本位意识开始淡薄，以人为本的意识有所增强；不思进取、“无过为上”的陈腐观念开始淡薄，锐意进取、开拓向上的精神有所增强；审批环节和审批时间有所缩减，职能部门的服务意识开始增强；互相推诿扯皮的现象开始减少，部门之间互相沟通、互相配合的有所增多；门难进、人难找、脸难看、事难办的“四难”现象有所改观。但当前机关与工作人员中仍存在着一些与我县创建“廉洁、勤政、务实、高效”的服务型政府要求和率先建成生态型全国百强县的工作目标不相和谐的音符。

1、“中间梗阻”、工作“忽悠”现象比较突出。一是服务意识不强。存在着表面热情、内心淡漠，口头热情、行动冷漠的问题。有的部门和服务窗口缺乏主动性，坐在办公室等待的多，主动上门服务的少；有的部门有些单位的个别中层干部工作节奏缓慢，遇事推诿，遇到困难矛盾不是积极想办法解决，而是推上卸下，左推右挡，打起了“太极拳”，如某乡镇在处理历史遗留问题时，不是积极主动发挥协调功能，而是一味强调没有政策无法处理。二是工作墨守成规。在新问题、新情况层出不穷的新形势下，依然习惯于老办法、旧框框，要么就事论事，要么死抠条文，缺乏闯劲，不敢创新，习惯于用共性标准处理个性案例，缺乏原则性与灵活性的结合，看似坚持原则、实是因循守旧，看似依规办事、实是不办实事，看似对上负责、实是推卸责任。三是部门纪律不严。存在行政不作为或者慢作为、乱作为的现象。办事看人情，以感情代替政策，以关系决定亲疏。有人情，不能办的事照办；没人情，该办的事也不给办。甚至办事看好处，无利不作为，小利慢作为，大利乱作为。如某部门在收取一资源使用还原费用时，业主自己找部门则要按规定额度交纳，通过委托熟人办理时给予了“打折”优惠。

2、机关办事效率低下依旧明显。从三年的效能投诉分布及查实情况看，推诿扯皮效率低下现象是机关部门服务社会服务群众中最薄弱环节。一是一些部门仍然存在环节繁琐、办事拖拉的现象。比如，虽然实施了限时办结制，但是一些企业和项目业主反映审批时限较长、高低限跨度大、执行中就高不就低的现象比较突出。一个项目，全程走下来，往往需要几个月。有人戏称机关办事是：企业、群众跑来跑去，领导批来批去，部门转来转去，开会议来议去，问题是哪里来哪里去。二是部分工作人员办事不求效率。如有的机关工作人员在接待群众时满口承诺抓紧办理，但群众在几次等待与催促下，得到的回答却是工作繁忙还需等上几日；有些单位的个别中层干部工作节奏缓慢，遇事推诿，只求一般过得去，不求高标准过得硬，工作缺乏主动性、创造性，推一推、动一动，甚至推而不动；更有甚者即使在群众投诉后仍然强调工作任务重无暇顾及。三是部门之间推诿现象不断。部门之间对一些难以处理或处理比较麻烦的事项，往往是假以理由一推了之。如对县城某小区违法搭建问题的处理中，几家相关部门以管理范围为由推脱职责；在对一敞开式商贸场所的停车问题处理中，交警、建设、城管等单位相互“踢皮球”。四是少数工作人员工作马虎，引起失误。由于前一环节的办理过程中工作人员的工作马虎导致后一环节工作无法进展或是错误开展，使群众要办理的事项久办未果。如某部门一工作人员工作不细致，上报法院的执行图纸出现错误致使群众申请法院执行的工作无法开展；某单位一工作人员勘察不仔细，对责任区块的新旧小区混淆使群众申报的开户事项长期未办理。

3、行政服务中心功能发挥不充分。作为全县行政审批办证服务的主要载体和政府对外开放及服务的窗口，行政服务中心发挥着联系社会和人民群众的纽带作用。但随着经济社会的快速发展和群众对政府服务社会职能要求的不断提高，行政服务中心在服务社会和群众的过程没有充分发挥其应有的功能。一是部分窗口未发挥服务功能。县行政服务中心自2001年正式成立以来，各部门行政审批事项已基本进入中心，设立窗口65个，但部分窗口工作人员只是收发员、登记员，没有发挥办事员的作用，使群众办事仍旧要找到机关职能科室进行办理，如某窗口在办理群众一审批事项时明确告知群众有疑问直接与职能科室联系。二是并联审批功能使用不明显。按照“一门受理、抄告相关、同步审批、限时完成”的要求，并联审批即缩短了审批时间，同时也减少群众奔波的劳苦和麻烦，但今年1-4月份办理的290个项目中仅6个使用了并联审批，其使用率仅2.1%。三是网上审批程序开通实行缓慢。行政服务中心33个入驻部门中仅县工商局、县经贸委、县外贸局、县国土局、县建设局和县质监局等6个部门窗口，开通并实行网上审批机制，其他部门窗口实行单一式的窗口现场受理办理程序。

4、部门服务利益为先现象比较突出。一是部门工作关注眼前利益影响全局发展。有些只顾自己发展、部门发展，不管地方发展、整体发展，只关注部门经济利益得失，视部门利益至上，只要触及到本部门、本单位，甚至是部分科室的利益，便“斤斤计较”、“寸步不让”。二是方便自身为主导阻碍政令畅通。对县委、县政府的工作部署，合意的就执行，不合意的就推诿，有利的事抢着干，麻烦的事拖着不办，当面表态很好，背后软顶硬拖，随意打折截留，不是推诿扯皮，就是阳奉阴违。三是与民争利的倾向尚未根治。有的部门利用手中的权力，谋取部门小团体的利益，把一些本应该提供的服务，通过设置中介组织，变相地转变为收费项目，而且搞垄断经营；有的部门巧立名目，搭车收费、暗箱收费的现象仍然存在；有的部门讲服务就是收费、讲执法就是罚款；有的利用下属服务公司或行业协会名义打“擦边球”，向企业或群众收取服务费，一个项目从立项到落地，收费项目多达20多项。

三、原因分析

当前政府部门在服务社会过程中产生一系列的问题，原因有着其客观的一面，如行政管理体制改革不到位，经济快速发展使政府职能转变跟上困难，群众对政府服务职能的期望过高等等，但主要还在其主观方面：

1、意识转变不到位。一些机关干部特别是领导干部对转变政府职能、规范行政行为、创建服务政府的认识不到位，对自身及下属的管理和工作能力培养缺乏深入调研和思考。最为突出的是，其一，认为“行政行为规范了，权力利益缩小了，官位的含金量就贬值了”，规范了行政行为就是给自己套上了“紧箍咒”，行政自由和空间就大大缩小；其二，认为创建服务政府就是“分权让利、放松管理”，讲服务就是不要行政管理。转变干部工作作风，是“虚功”、“慢活”，“得罪人”，费力不讨好；其三，对干部的工作能力和工作质量疏于教育和培养，缺少监督，放任自流，无动于衷，有的持悲观论调，认为风气难治，缺乏信心。

2、职能转变不到位。对市场配置资源的基础性作用和企业在市场经济中的主体作用认识不够，对强化政府公共服务职能力度不够，对简政放权推进不够，常常以管理者的身份自居，要手中握权，对程序和制度的设置，只从方便自己工作出发，不关心群众的办事成本和困难，导致办事对象在部门之间、科室之间、窗口之间奔波，对解决历史遗留问题决心不够，导致利益纠缠、职责不清、协调困难、效率低下。

3、责任追究不到位。开展机关效能建设以来，大多数部门、单位对存在的问题都进行了认真的检查，也发现了许多问题。但在处理上，真正敢于在人的问题上“动真格”的很少。一些部门的个别领导官本位思想严重，对于存在的问题不是采取积极主动的态度加以解决，而是不顾全局，从小集团利益出发，“家丑不可外扬”，护己护短，成为和谐社会发展环境建设工作中的一大障碍。个别部门在接到督查通报后，对自身存在的问题往往不能正确对待，总是千方百计推卸责任，甚至对查到的人与事，袒护说情，包庇掩盖，避重就轻，在处理上，也是点到为止，失之于宽。

四、对策建议

解决当前政府在服务经济社会发展过程中的突出问题，树立政府“在服务中实施管理，在管理中体现服务”的观念，按照转变职能、权责一致、改进管理、提高效能的要求，加强行政效能监察，整合社会管理资源，提高机关行政服务水平，具体要做好推行“三项”制度、约束“三种”行为、监察“三个”重点。

1、推行“三项”制度。在完善“首问负责制”、“现场办公制”、“部门集中会办制”、“督查督办制”及“一把手负责制”等优质服务制度的前提下，推行：一是自由裁量基准制。行政执法自由裁量权是法律赋予行政执法机关及其执法主体的一项重要执法权。加强对自由裁量权的约束控制是当前行政执法中的一项重要任务，建议我县要先行试点，以点带面，逐步推开。各试点单位要依据“过罚相当”的原则，在制定裁量标准时要重点防止轻错重罚，重错轻罚。要将行政处罚自由裁量基准制度向社会公开，让社会了解有关量罚标准，确保行政执法在阳光下运行。二是扩大推行告知承诺制。重点抓好企业登记注册“告知承诺制”，扩大行政许可服务承诺，认真实行“三统一”，即统一承诺形式、统一流转程序、统一流转方式，切实规范行政审批行为。要试行企业审办告知承诺制。即由工商行政管理部门将法律、法规、规章以及相关技术规范中的有关规定书面告知申请人，申请人对所告知的事项进行承诺，保证按照法律、法规、规章和相关规定设立企业、开业经营，工商行政管理部门即可颁发营业证照。由行政服务中心和工商行政管理部门通知相关部门在规定的时间内进行核验。三是引入专题听证机制。吸收直接服务对象与执法人员就执法程序、执法依据、执法方式进行面对面地交流、质询，以澄清是非，进一步推进依法行政。制定《*县投诉听证办法》，从听证原则、听证受理、听证主持人、听证参加人、听证程序等方面，对如何开展投诉听证作出具体规定。通过听证，使一些疑难投诉得到了妥善处理。通过听证，教育和警示执法机关和执法人员必须按照党纪国法办事，保护合法经营者，打击非法经营者。

2、约束“三种”行为。按照权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的要求，建立健全公众对行政行为的监督机制。一是取消、控制和减少收费项目。收费项目、内容、依据、标准必须通过报纸、网站等多种途径对外公布，在收费窗口对外公示，全面实行收费公示制度；所有涉及企业的行政事业收费、中介服务收费一律按收费标准的下限收取；国家和省明文取消的收费项目必须坚决遵照执行，各部门一律不准擅自设立各种名目的收费项目，违反规定的必须立即取消，停止收费；制定统一的收费卡，部门收取费用时，必须执有统一印制的收费登记卡，并进行逐项登记，物价、财政部门对收费登记卡上的收费主体、项目、标准和收费情况进行定期核查，对应当登记而未登记的，一律以乱收费论处。二是清理行政性、垄断性中介机构和行业协会。行政机关一律与经营性有偿服务的中介机构脱钩；在办理各项审批时，行政机关不得以指定的非法定中介机构出具的有关证明作为前置条件，放开市场，引入竞争机制；取消以行政机关为依托而成立的各类行业协会，行业协会的机构、人员、资产必须与行政机关彻底脱钩；行业协会的办事机构不得与行政机关合署办公，国家公务员不得在提供有偿服务的行业协会中兼任职务，已兼职的，应退出公职或退出行业协会职务。三是严格规范和控制对企业的检查。继续在全县范围内推行“宁静生产（经营）日”活动，每月1－25日为企业宁静生产（经营）日，除涉嫌经济犯罪、职务犯罪、案件调查以及安全监督等专项检查外，在此期间，行政机关一律不准到企业进行其他各项检查活动；各行政机关原则上每年只对企业的生产经营活动进行一次检查，实行垂直管理的行政机关应当对涉企检查进行必要的协调，同一条线部门不得对同一企业进行多级重复检查；行政机关对企业违规行为的查处，应当以教育为先，禁止以罚代管，对违规企业进行处罚的，首次处罚在自由裁量权限内一般按下限标准执行。

3、监察“三个”重点。一是围绕政府重点工作实施效能监察。围绕政府重大决策、决议和决定，进行有针对性地效能监察，及时处理和纠正行政违纪行为和阻碍政府决策、决定、决议执行的行为，特别是纠正和处理阻碍和干扰经济发展的错误行为，加快经济发展、优化发展环境、提高行政效率，保证政府各项任务的顺利完成。二是围绕重点领域、重点部门和重点项目实施效能监察。年终组织效能投诉“回头看”，梳理群众投诉的重点领域、重点部门，作为来年效能建设的主要监督对象；针对政府重点项目的实施情况，及时开展对直接影响经济发展的管理部门进行行政效能监察。三是围绕群众反映强烈的重点问题进行效能监察。完善机关效能监察投诉中心建设，受理群众行政效能问题的投诉，及时处理群众反映的问题，对群众反映强烈的部门或服务项目作为重点行政效能监察对象，确保群众满意，密切党群干群关系。