林权制度改革的实践与思考

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*县是一个山区县，林地资源丰富，“八山半水分半田”，全县林业用地266.1万亩，占全县总面积的67.8%，人均占有林地4.7亩，远大于人均耕地面积。近年来，我县林业取得较快的发展，但是林业的潜能远未发挥出来，丰富的山地资源没有给广大农民带来应有的财富，相当一部分农民只能守着大山受穷，如何解放林业生产力，把林地资源盘活，实现林业增效、农民增收，成为当前林业改革与发展的关键和核心问题。作为全市集体林改的试点县之一，我县从20*年4月启动了集体林权制度改革试点工作，截止今年6月底，完成了县乡两级13个村林改试点工作，7月份全县全面推进工作已经展开，并且取得了阶段性的明显成效。实践证明，这项改革是顺应发展规律、顺乎农民意愿、合乎农村实际的重大举措，是加快林业发展、振兴林区经济、富裕广大林农的根本途径，也是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的有效措施。

一、统一思想，提高认识，切实解决好为什么改的问题

我县的林业产权的演变和全国各地基本一样，经历了20世纪的分山分林到户、农业合作化山林入社、山林集体所有、林业“三定”（稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制）和“两山合一”（自留山、责任山合并为家庭经营山）四个历史阶段，反复的变迁使山林产权关系逐渐模糊，林农对山林逐渐失去了拥有感，尤其是1985年实行的“两山合一山”政策于*年到期后至20*年是我县农村林业政策空档期，政策间断时间长达7年，再加上搬迁户、死亡户遗留下来的山场、山林管理比较混乱，存在很多隐性的林业经营管理方面的问题，有些村甚至自行制定了一些与上级政策不相符的管理办法。集体林产权不清、经营主体缺位，林业产业发展缺乏动力，严重影响了农民经营林业的积极性，制约了林业生产力的进一步发展。此次启动的新一轮集体林权制度改革，是一次以林地权益为核心的森林资产权益关系的重大调整，是从体制上、机制上和制度建设上进行的一次系统的全面落实林业产权的综合性改革。

从我县启动集体林权制度改革试点工作以来，各乡镇和试点村高度重视、思路清晰、措施有力、方法得当，干部积极、群众拥护，总体情况是好的。但对这样重大的改革，人们难免有一些思想上的困惑和疑虑，总有这样或那样的担忧，不敢改、不愿改的情况还不同程度地存在。有的人认为，经过林业“三定”，山权林权稳定了，责任山确定了，自留山分到户了，没有必要再搞什么改革；也有的人认为改革涉及面广，工作量太大，林权纠纷多，矛盾复杂，有畏难情绪；还有的人担心，把集体林权落实到户会引起新的一轮乱砍滥伐，甚至将落实林权看成是瓜分公共资源的最后晚餐；还有少数年龄较大的村干部，有“船到码头车到站”之感，懒得站好最后一班岗，缺乏动力，不愿林改。对于这些疑虑和担心，我们必须从建设社会主义新农村的全局高度，进一步提高和深化对集体林权制度改革重要性和紧迫性的认识，把思想和行动统一到中央和各级党委、政府的决策部署上来，把广大干部群众致富奔小康的积极性和创造性引导好、保护好，切实把我县集体林权制度改革工作抓紧抓好抓出成效来。

（一）深化集体林权制度改革，是党中央、国务院的重大决策。20*年6月，中共中央、国务院作出的《关于加快林业发展的决定》明确提出，要完善林业产权制度。此后，在中央文件和领导讲话中又多次提到深化集体林权制度改革问题。今年6月，中共中央、国务院又下发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，对集体林权制度改革提出了明确的要求。深化集体林权制度改革的目的，就是要明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，确保农民得到实惠、林业得到加快发展、生态得到有效保护。这是中央在正确把握林业发展规律，总结历史和改革试点地区经验，顺应经济社会发展需要，作出的重大战略决策，是符合山区林业生产力发展要求的重大举措，必将有力地促进林业产业发展和生态保护。

（二）深化集体林权制度改革，是农村实行家庭承包经营制度的丰富和完善。1978年党的十一届三中全会以后，中国经济体制改革的重大突破是以农村实行家庭联产承包经营责任制为重要标志的改革。耕地和山林都是农民的命根子，是农村最敏感、最重要，与农民利益最密切的生产资料。家庭承包经营制度规定把耕地落实到农户，极大地解放了农业生产力。但由于种种原因，林业生产责任制落实还不到位。我县67.8％的土地为林业用地，其中，有集体林地259.1万亩，占林业用地面积的97.1％，集体林业用地占有绝对比重。大量事实表明，林业生产责任制改革不到位，农村家庭承包经营制度就是不完整的，改革也是不彻底的。因此，深化集体林权制度改革既是林业体制改革的重大突破，又是家庭承包经营制度在林业领域的丰富和完善。

(三)深化集体林权制度改革，是建设社会主义新农村的一项战略任务。我县80％的国土面积是山区，80％的人口生活在农村，增加农民特别是山区农民的收入始终是农业和农村工作的重大任务。要使山区群众持续增加收入、与全县同步实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须充分发挥资源优势，念好“山”字经，做好“林”字文，加快发展林业产业，变资源优势为产业优势、经济优势，变产业优势、经济优势为发展优势，走山区综合开发的路子。深化集体林权制度改革是一项以发展为中心、增收为核心的释放山区农民生产潜能的体制改革和机制创新。通过确定集体林经营主体，把林地经营权落实到户，并完善配套改革措施，“盘活”森林资源，规范林地使用权和森林所有权，依法、有序流转，实现资源向资产的转化，这是发展林业、繁荣林区、富裕林农的有效途径，是加快山区社会主义新农村建设的必然选择。

(四)深化集体林权制度改革，是发展现代林业、提高林业生产力水平的重要途径。建设现代农业，是今年农村工作和新农村建设的主题。加快发展现代林业，不仅是推进农业现代化的重要内容，也是林业今后一个时期的发展方向和重点。如何用现代科学技术改造林业，用现代产业体系提升林业，用现代经营形式推进林业，用现展理念引领林业，用培养新型林农发展林业，是各级党委、政府和广大林业干部必须认真思考和解决的问题。从林业自身发展情况看，只有通过深化集体林权制度改革，理顺体制和机制，解决产权不清、经营主体缺位的问题，才能调动起农民、社会力量造林、育林、用林和营林的积极性；只有破除了制约集体林业发展的体制机制性障碍，才能吸引各种生产要素向林业聚集，加快现代林业发展，从根本上改变我县林业大资源、小产业、低效益的状况。

(五)集体林权制度改革，是广大农民群众的迫切需要。集体林权制度改革是顺应群众意愿、合乎农民需要的重大举措。通过集体林权制度改革，以法律制度落实林农的经营主体地位，真正实现还山、还林、还权、还利于民的目的，使林业经营者对林木享有充分的自主权，实现了“山定权，树定根，人定心”，这样才能调动林农的积极性。从试点的情况看，凡改革到位的地方，林农造林育林营林的积极性普遍高涨，资源保护意识明显增强，林业建设出现了喜人的局面：造林由过去的“要我造”变为现在的“我要造”，“管好自家山，看好自家林”已成为广大林农的自觉行动，森林火灾明显下降，盗伐、滥伐林木现象大幅减少。改革受到群众的普遍拥护，许多群众说，这是党和政府的又一利民举措，是实实在在的“德政之举”和“惠民工程”。总之，深化集体林权制度改革，是加快林业发展、振兴林区经济、富裕广大林农的根本途径，是落实科学发展观、构建和谐社会、建设社会主义新农村的有效举措，是功在当代、利在千秋的利国利民之举，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

二、明确任务，统一政策，切实解决好改什么的问题

集体林权制度改革不仅是林业生产关系的调整，而且还是体制和机制的创新，其意义将远远超过林业本身，是“三农”工作的重中之重，这就要求我们坚持以邓小平理论、“*”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持农村土地基本经营制度，坚持“多予、少取、放活”的方针，在保持集体林地所有权不变的前提下，确立经营主体，明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权，完善配套改革、健全服务体系、强化科技支撑、转变管理方式，充分调动农民和社会参与林业建设的积极性，进一步解放和发展林业生产力。

（一）明晰产权。产权是现代经济的核心，也是建立现代林业制度的核心。因此集体林权制度改革必须紧紧抓住产权这个“牛鼻子”，按照所有权和使用权分离的原则，依法将林地使用权和林木所有权明晰到户、到经营主体，这是改革的最基础、最关键的工作。由于全省林权改革的方向、原则和基本政策等大政方针已经确定，必须坚定不移地抓好落实。但在实际操作中，各乡镇要针对不同集体林地资源状况、不同区域特点、不同自然条件以及不同的经济社会发展水平，在调查研究的基础上，坚持因地制定，分类指导的原则，充分尊重农民意愿、严格民主决策，分别采取不同的分山、分林或均股、均利的政策以及确权的实现形式，以达到明晰产权的目的。

（二）放活经营权。产权明晰后，林农及承包经营者在坚持集体林地所有权性质不变、林地用途性质不变的前提下，享有林地开发，林木及林产品经营等自主权。同时，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，并自主决定流转方式，实现林地生产要素的重新组合，充分发挥林地的综合效益。

（三）扩大自主权。改革后的林地、林木可以由实力强的企业重组林农实行规模化经营，也可取得银行的支持，然后由林农贷款来发展林果产业，逐步建立以林农为主体的多元化的市场经营机制，开展多种经营。在经营自主权方面，种什么、种多少、怎么种、什么时候种，要依照国家的相关法律、法规、政策，在政府的引导下，尊重农民的意愿，尽可能地将国家的要求、政府的引导与农民的意愿结合起来，让农民作主、自己决策、自己当家。

（四）落实处置权。依法取得林权的农户和经营业主，应当同时依法享有林木和林产品的处置权。当前，落实处置权的关键是如何解决林木限额采伐问题，多年来，这一问题一直是加快林业发展的难点，也是影响林农积极性的热点，如何正确处理好森林资源保护与利用的关系，真正落实好经营者的处置权，需要在改革中积极探索，建立适应商品林生产的林政资源管理制度。按照分类经营、分类管理的要求对公益林和商品林采取不同的资源管理制度，公益林要按照公益事业来管理，严禁商品性采伐。商品林要按照基础产业进行管理，逐步探索既能保证资源消长平衡，又能适应林业生产需求的林木采伐管理制度。林木采伐指标要确保分配到经营者手里，并要进行公示，允许林木所有者依法采伐的林木进行自主销售，产销见面。

（四）确保收益权。要建立健全减负监督机制，确保林农收益稳定提高。农户经营自留山的收益归农户所有。农户经营承包山的收益除按合同约定交纳林地使用费外，归农户所有。林业“两金”（育林基金和维持简单再生产费用）的征收标准从20%调减到10%，除国家和省政府规定的涉林税费项目以外，其他所有收费项目一律取消，把减轻林农负担政策落实情况纳入农民负担监督管理体系。

三、加强领导，精心组织，切实解决好怎么改的问题

集体林权制度改革是继“土地承包”、“税费改革”后的第三次农村经济体制改革，是牵一发而动全局的深层次革命，事关党在农村的基本政策的贯彻落实，涉及千家万户的利益调整。因此，必须切实加强领导，精心组织，稳步推进集体林权制度改革。

一是坚持“一把手工程”，整体联动抓林改。这是保证林改工作扎实、健康、有效推进的根本保障，全县集体林权制度改革实行党政一把手亲自抓、负总责，分管领导具体抓的领导责任制。按照“县委统一部署，乡镇组织实施，村组具体操作，部门搞好服务”的要求，各乡镇党委、政府都成立了工作机构，县委从县直有关单位抽调了部分副局级领导干部组成了229个驻村工作队，指导各村开展林改工作，形成了纵向到底、横向到边的工作机制，确保了林改工作人员、经费、政策落实到位。

二是坚持依法依规，以民为本，确保林改规范有序。我县的林改工作要始终按照《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》、《森林法》以及中央、省关于加快林权制度改革的政策进行。县委出台了《关于深化集体林权制度改革的实施方案》，并坚持村组制定方案，县乡两级审批机制，保证林改工作沿着党在农村的路线、方针、政策和法律法规健康运行；同时，又坚持维护农民的主体地位、落实群众的自主权、尊重群众的首创精神，把林改方案的制定权交给群众，做到改革内容、程序、方法和结果“四公开”，保障群众的知情权、参与权、决策权、监督权。

三是坚持尊重历史，保持政策的连续稳定。这次林改是农村改革的继续和完善，林业“三定”以来，已经明确的林地使用权和林木所有权，大部分群众满意的要予以维护，不得借改革之机打乱重来、重新分配或无偿平调。对已经划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回，自留山上的林木一律归农户所有。没有划定自留山或两山合一山的坚持交由多数群众民主决策，采取补换、置换、区分等多种方式解决，对已承包到户的责任山，原则上要保持承包关系的稳定，凡原承包合同基本合理，群众没有意见的，要维持原承包关系不变；不合法或明显不合理、群众意见较大的，应依法依规予以完善或调整。对证山不符、界线不清的要重新勘界，落实面积。要落实“谁造谁有”的政策。按照林地使用权服从于林木所有权的原则，合理调处地权与林木权的关系。这样做，既尊重历史、取信于民，又减轻林改的阻力。

四是摸清资源底数，夯实改革基础。摸清森林资源家底，不仅是林业规划发展的基础性工作，而且也是集体林权制度改革的基础。通过摸底调查，合理确定公益林和商品林比例，确保国家和省级生态公益林、自然保护区、风景名胜区和重点江河流域、生态脆弱区的公益林稳定不变，在此基础上，要适当提高商品林比例，保证山区农民以林致富、发展林产业的需要。要科学界定宜林荒山和非宜林荒山。通过摸底调查把区划落实到山头地块，要合理确定人工林与商品林，为依法采伐管理提供依据，为加快林产业发展提供科学依据。

四、完善配套政策和措施，切实解决好改革的效果问题

1、加快林业管理体制改革。根据省委、省政府《关于深化集体林权制度改革的试行意见》，按照精简、统一、效能的原则，加快林业管理机构和事业单位的改革步伐，乡镇林业管理站要按照中央和省委、省政府有关文件规定，科学设置，合理定编，作为县级林业主管部门的派驻机构，实行“以钱养事”机制；对承担林政资源管理、野生动植物保护、森林防护、森林病虫害防治、林木种苗管理等管理职能的林业基层事业单位，要严格机构编制管理；对经营服务类事业单位逐步改制，退出事业单位序列，实行自主经营、自负盈亏；坚持清理林业部门超编和借用人员，分流富余人员，调整支出结构，节减费用开支。

2、建立健全中介组织，完善林业社会化服务体系。加快林业行业协会等中介组织建设步伐，提高协会活力，规范中介组织行为。采伐设计、林木检量、森林资产评估机构、林业产业交易中心要逐步转为中介组织，以确保客观、公正履行职责。乡（镇）林业工作站要为农户做好技术指导，提高农户和农民素质，增加集体林生产经营的科技含量。同时，切实转变政府职能，提高服务水平，构建以管理、执法、服务三大职能为主的新型林业管理体制。切实为林农和林业生产经营者提供高效便捷的产前、产中、产后服务。

3、创新林业投融资体制，营造良好的投资环境。以提高林业产业化程度和建立比较发达的林业产业体系为目标，吸收国内外资金，吸纳社会各方面的力量，投资开发集体林，实现投资主体和经营主体的多元化。同时，要为投资者营造良好的投资环境，使他们肯来、敢来、乐意来，放心开发、大胆开发，实现集体林经营全方位开发的格局。特别要鼓励和扶持一批“产供销一条龙”，“公司+基地+农户”的林业龙头企业，通过租赁林地、购买林木或参股联营，建立工业原料林基地，龙头产品系列加工、深度开发，形成种、加、销、售一体化，使林农种得好，卖得好。通过增加收入，进一步激发农户爱林、护林热情，全面推进集体林业的蓬勃发展。

4、加强林权改革档案管理工作，巩固集体林权制度改革成果。集体林权制度改革档案管理工作是集体林权制度改革工作中的一项极其重要的基础性工作，贯穿于林权改革工作的全过程。集体林权制度改革档案包括林权改革过程中形成的具有保存价值的文件、图表、声像、数据等各种形式和载体的原始记录，其收集是否完整，整理是否规范，保管是否安全，利用是否方便，直接关系到集体林权制度改革工作的质量和进程。完整、准确、系统的林权改革档案，是林权改革工作的客观反映和重要的历史凭证，是巩固改革成果，维护林地林木权利人的合法权益，稳定和完善农村林地林木承包经营关系，确保农村社会稳定的重要保证。今年，我县289个村全面开展集体林权制度改革工作，各乡镇和村要从确保改革质量、维护当事人合法权益、推动全县安定和谐的大局出发，进一步提高集体林权制度改革档案工作重要性的认识，切实加强领导，把林权制度改革档案管理工作作为集体林权制度改革重要的基础工作内容抓紧抓好，与林权改革工作同步进行，并将林权改革档案管理工作作为林权改革效果评价的依据之一，要做到改革推进到哪里，档案工作就覆盖到那里，确保档案资料的完整和准确，经得起历史的检验，为改革的顺利推进提供一流的服务。林改办和档案局要负责对全县各乡镇、村的林权改革档案工作进行督促、检查、指导和验收；对在林改档案管理工作中做出突出成绩的，要给予表彰和奖励，对违反有关规定，造成林改档案失真、损毁或丢失的，要依法进行处理。