干部交叉任职的实践与思考

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改革和完善农村基层组织的领导体制和工作机制，理顺村党组织与村委会的关系，形成工作合力，把党在农村的方针政策落实到位，对于促进农村发展，维护农村稳定，巩固党的执政基础具有重要意义。近年来，我们市针对农村两委关系协调难、工作不顺及农村干部人数多、行政成本高、群众意见很大等问题，在全市农村大力推行村两委干部交叉任职，特别是村党组织书记与村委会主任“一肩挑”。目前，全市共有20*个村党组织书记与村委会主任实行“一肩挑”，占行政村总数的48％；有12824名两委干部交叉任职，占两委干部总数的72％。最近，我们深入到有关县（区），就推行村党组织书记与村委会主任“一肩挑”和村两委干部交叉任职情况进行了专门调研。

一我们的基本做法

本市共有4176个行政村，382万农村人口，村均900人左右。村级集体经济普遍薄弱，经济发展任务较重，特别是随着农村税费改革的实施，村级可支配经费越来越少。为了进一步从体制上理顺农村两委关系，尽可能地减少两委干部职数，建立一支精干高效的农村干部队伍，加强农村基层组织能力建设，市委在调研摸底、先行试点、总结经验的基础上，于2002年5月开始，在全市大力推行农村党组织书记与村委会主任“一肩挑”和两委干部交叉任职。我们的主要做法是：

一、广泛宣传发动。市、县两级均成立了专门的领导机构，选派党性观念较强、理论水平较高、农村工作经验丰富的人员组成工作组，深入到村到户，组织广大党员群众认真学习《农村基层组织工作条例》、《村民委员会组织法》等有关法律法规，并采取下发文件、媒体宣传、组织宣讲、经验交流会、现场观摩等多种形式，大力宣传农村党组织书记与村委会主任“一肩挑”对于加强党的基层组织建设、夯实党的执政基础、构建和谐社会，推动农村小康建设进程，促进经济社会实现跨越式发展的重大意义。使农民群众充分认识到这一做法有利于促进村两委干部凝心聚力干工作，有利于提高效率、节省开支、减轻农民负担，为这项工作的顺利推行奠定坚实的思想基础。

二、积极组织实施。在村两委换届选举和调整中，我们紧紧依靠和发动党员群众，让他们积极参与换届选举工作，充分行使好自己的选举权和被选举权，确保每个村有选举权和被选举权的党员群众参与面达到95％以上。具体工作中，一是积极鼓励党组织成员参加村委会成员的竞选。充分发扬民主、集中民意，广泛听取党员群众对交叉任职人选的意见和看法，使后备人选既得到多数党员的拥护，又得到多数群众的支持，把优秀农村党组织书记通过选举选拔到村委会主任岗位上来。二是合理调整村党组织设置。采取大村带小村、强村带弱村的办法，对地域相近、产业相同的村，组成联合党组织。同时，市委组织部提出了全市农村两委干部编制化管理的指导性意见，千人以下村两委定编3至4名，千人以上村定编4至5名，有效整合了村两委干部资源，减少村干部职数，从而为推行村党组织书记与村委会主任“一肩挑”创造了条件。三是有目的地选拔村委会中的党员干部进入党组织班子。在对村党组织班子届中调整时，由乡镇党委进行意向性引导，通过“两推一选”办法，把党员群众拥护、工作能力强的党员村委会主任推选为村党组织书记。

三、实行分类指导。在工作推进中，我们坚持从实际出发，实行分类指导，不搞“一刀切”。对那些人口较少、村集体经济薄弱、两委关系不协调、村党支部作用弱化、村级事务少、村干部岗位没有吸引力的小村、穷村、乱村，在试点的基础上推行，如下花园区段家堡乡8个行政村全部实行了“一肩挑”和交叉任职；对那些人口较多、经济较为发达的大村、富村，由于自然条件好、交通便利、有集体收入、村级事务多、村干部岗位有较强吸引力的，则视村情民情稳步推进，如下花园区花园乡11个行政村，只有2个村实行了“一肩挑”；对于条件尚不成熟的，如信宗教的村民聚集的村，则暂缓推行。

四、坚持依法办事。我们在工作中认真执行《农村基层组织工作条例》、《村民委员会组织法》的有关规定，严格按照法定程序，精心组织，周密运行，确保换届选举工作每个环节都依法有序进行。同时，结合村情民意，为每个村定职、定编，把好提名和审查两道关口，确保把那些既能带头致富、又能带领群众共同致富，既能胜任村务工作、又能胜任党务工作的人选上来，为下一步的依法选举做好准备工作。

五、加强制度规范。为保证村党组织书记与村委会主任“一肩挑”后各项工作的高质量完成，我们以强化管理为重点，以完善监督机制为保证，努力推动村级工作的高效规范运行。一是坚持分工负责制。村党组织书记（兼村委会主任）主持本村全面工作，对本村的经济和各项社会事务负全责；班子其他成员分别兼任组织、宣传、青年、妇联、民兵、财务等工作。二是建立重大村务民主决策制度。对全村经济发展规划、重大项目的实施等，坚持民主集中制和先党内后党外的原则，按照“三步法”程序进行决策。三是健全考核和激励机制。市委组织部制定了《农村基层组织建设考核办法》，将考核评价指标细化、量化，每半年对乡（镇）、村进行一次抽查，年终进行一次全面检查，并将检查结果记入村干部档案。四是积极推进党务公示和村务公开制度。做到公开的内容、时间、组织、程序、设施、制度“六规范”，广泛接受人民群众监督，提高工作的透明度。五是实行村财乡（镇）管制度。在各村全部建立村民理财小组，村级财务支出的票据、凭证经村委会主任审查、村民理财小组审核、党组织审批后，报送乡（镇）农经站审核，由乡镇主管领导签批，然后在全村进行公示，村民没有异议后方可入账。六是加大对村党组织的常规监督力度。

二取得的主要成效

推行村级两委班子一把手“一肩挑”和两委干部交叉任职，创新了农村政治经济管理体制，实现了党建工作与经济工作的双促进。

首先，基层党组织和党员先进性得到有效体现。农村党员身处基层，面对群众，直接代表党的形象，展示党的先进性。推行农村两委班子一把手“一肩挑”，将具有“双带”能力，综合素质和群众威信高的优秀农民党员推选为党组织书记，直接参与村委会主任竞选，使他们成为村经济发展的带头人，反映了群众的基本意愿，得到群众的认可和赞同。交叉任职后，党员干部的先锋模范作用和引导示范效应，又带动了其他党员在服务村经济发展与构建和谐社会中带头作用的发挥。

其二，村级班子战斗力明显提高。实行两委班子一把手“一肩挑”，实现了党组织意志与群众意愿的有机统一，从管理体制上理顺了两委关系，班子的责任意识和班子成员的团结协作意识进一步增强，工作上形成了合力，效率明显提高，较好地解决了把党务工作与村务工作截然分开，党建工作与经济工作“两张皮”的现象。

其三，村党组织领导核心地位进一步加强。村党组织书记与村委会主任“一肩挑”，使村委会的工作更加明确地接受党组织的领导，村党组织书记可以理直气壮地主持召开“两委”联系会议或村委会议，村党组织在村级重大事务中可以有效地发挥领导核心作用，避免了一些村委会借口村民自治而架空党组织领导的现象发生，确保了上级党委下达的工作任务和党组织意见的顺利执行。

其四，基层政权执政成本明显降低。村两委班子一把手“一肩挑”，减少了村干部人员总数，节约了工作经费，减轻了农民负担，适应了村税费改革后的实际情况。同时又相应提高了村干部的工资标准，调动了村级干部的工作积极性，有效解决了职数偏多、待遇偏低、补贴拉不开档次、村干部工资拖欠等现象。实行交叉任职后，全市村干部由26726名减少到17586名，年减少工资性开支2500万元，村干部工资也由年均1000元增加到年均1800元。

三思考与改进

——实行农村两委班子一把手“一肩挑”和两委干部交叉任职，是新形势下化解村两委矛盾，提高农村基层组织战斗力的新尝试，要按照坚持党的领导与实行村民自治有机统一的要求，客观分析其利弊得失。以《村民委员会组织法》颁布为标志，我国农村开始全面实行党组织领导下的村民自治工作运行体制。但是随着村民自治的展开，一些地方农村两委关系开始出现矛盾，有的地方矛盾甚至十分尖锐。这些矛盾集中表现在党支部书记和村委会主任之间，矛盾的核心是权力划分，焦点是人权、财权和决策权。为解决这些矛盾，各地开始在建立村委会与党组织职能协调机制方面进行探索和尝试，主要有两种形式：一种是两委分设的二元权力结构，即明确职责范围，分工负责，互相监督；另一种是村两委班子一把手“一肩挑”和两委干部交叉任职的“二元混合”结构，即两块牌子、一套人马，村党组织书记与村委会主任“一肩挑”，其他村干部交叉任职。从我们市的实践看，“一肩挑”和交叉任职，从机制上较好地实现了加强党的领导和完善村民自治的有机结合，从制度上减少了两委产生矛盾的因素，在执政效能上也大大降低了村级组织的运作成本。具体体现在，推行村两委班子一把手“一肩挑”和两委干部交叉任职，确立了农村党组织书记在各类组织和村级事务中的领导核心地位，村党组织和村委会不再是两套班子、两个“一把手”，各行其是，而是两套班子、一套人马，交叉任职、分工协作，不再会因为争权夺利闹对立、闹派性、搞小团体；村党组织书记兼任村委会主任，既管党务又管村务，直接行使村级事务管理职能，把党的领导贯穿和体现到农民群众生产生活息息相关的村民自治中，职责更具体了，与群众的距离更近了，核心地位更加巩固，领导权威有了很大提高。村两委班子团结一心，意志统一，有利于切实增强农村基层组织的凝聚力和战斗力，推动农村经济社会的整体快速发展。同时，我们还必须看到，推行村两委班子一把手“一肩挑”和两委干部交叉任职也存在不尽完善的地方。比如，由于权力过分集中，很容易出现“个人说了算”、滥用权力的问题；如果把握不当，会出现党组织取代村委会的职能的现象；村两委班子一把手“一肩挑”和两委干部交叉任职，工作量增加，有时会使干部力不从心，容易出现两手抓但两手都不硬，顾此失彼的问题。

——推行农村两委班子一把手“一肩挑”和两委干部交叉任职，必须坚持从实际出发，依法办事，因地因村因人制宜，不搞“一刀切”。推行农村党组织书记与村委会主任“一肩挑”和两委干部交叉任职，要对具体情况作具体分析，搞好分类指导，区分和把握好实施的范围，不能一哄而起。由于各地情况不一样，不能把“一肩挑”作为解决两委矛盾的唯一选择，要做到：提倡“一肩挑”，但不搞“一刀切”；实行“一肩挑”，但不能搞违法兼任。同时，实行“一肩挑”，也不等于两委成员完全“一对一”重合交叉任职，而是要应兼则兼，应专则专，最主要的是尊重选民的意愿，服从村民的最终抉择。从实践看，这一模式对于经济社会发展水平很高、农村干部群众民主意识很强的地方，以及经济社会发展水平非常落后、民主政治建设基础很差的地方，目前都还不适合推行。我们认为，有五种类型的村适应推行“一肩挑”和交叉任职，即：人口较少、村情不复杂的村；党支部坚强有力，支部书记公道正派、威信高，而且民风正、村情稳的村；两委班子不协调，形不成统一意见，人浮于事、办事效率低、严重贻误工作、群众意见比较大的村；两委班子结构不合理、整体素质不高，与农村发展的实际需求有一定的差距，而且后继乏人的村；集体经济薄弱，农民收入增长缓慢的村。在“一肩挑”的人选上必须严格把关，要坚决杜绝那些心术不正、作风霸道，甚至有派性、代表宗族势力的人选到“一肩挑”的岗位上来。

——推行村两委班子一把手“一肩挑”和两委干部交叉任职，必须注意和防止出现一些不良现象。对推行村两委班子一把手“一肩挑”和两委干部交叉任职中可能出现的一些问题，要加强研究，通过不断建立和完善相关制度，确保这项工作健康规范运行。一是要注意和防止“个人说了算”的问题。无可否认，不论是村党组织书记与村委会主任“一肩挑”，还是村两委干部交叉任职，客观上都会形成权力的相对集中。如果不从制度上加强监督，很容易出现一把手滥用权力的问题。两委并存的农村领导体制，在相互协调的状况下，可以起到互相监督、互相制约的作用，有助于主要干部奉公守法，办事公正。“一肩挑”模式的推出，在解决两委矛盾冲突的同时，所带来的潜在问题是“一肩挑”模式下的村党组织书记兼村委会主任可能成为为所欲为、不受监督的“土皇帝”。如何避免权力过分集中，防止独断专行和腐败现象发生，我们认为建立新的村级组织的权力制衡机制和自我约束机制，是有效的措施和手段。最主要的要适度限制“一肩挑”干部的权力，保证村民代表会议的权力，要建立健全相关制度。二是要注意和防止出现损害村民民主权利的问题。在村民自治的大背景下，应该强调村民的自主性，防止“一肩挑”干部损害村民的民主权利，限制村民的自治权。要健全和完善村民自治中的监督机制，如村两委联席会议制、村民（党员）民主评议制度、村委会（党组织）定期报告工作制度、村民代表质询制度等，同时切实抓好党务、村务、财务“三公开”，进一步完善村财务镇代管制度，并在防止“三公开”流于形式和走过场上下功夫，以切实加强对“一肩挑”干部的监督，维护村民的民主权利。要明确赋予和规定最能体现村民自治的特点，具有议事民主性、办事公开性、监督群众性、决策权威性等重要特征的村民会议和村民代表会议对村中的重大事项最终“说了算”的权力，如人事选举和罢免权、财务控制权、村委监督权等。同时建立民主评议村官、经常性警示教育、定期经济责任审计的制度，进一步加强对村干部的监督。三是要注意和防止工作任务过重，顾此失彼的问题。实行“一肩挑”，可以最大限度地减少村级干部职数，有利于减轻农民负担。但是，村干部减员不减事，原来的两项工作一人兼，如果只是任务增加而待遇不增加，势必影响村干部的工作积极性。由于每个干部的能力和精力有限，两个职务一人兼任也容易产生有所偏废的现象。为此，一方面，要优化村干部队伍结构，把广大党员和群众信赖的优秀分子选到村干部队伍中来，并加大教育培训力度，增强村干部综合素质，提高其工作能力和工作水平。另一方面，要引入激励机制，对优秀村干部给予政治荣誉，并实行“绩效挂钩”，提高经济待遇，为他们营造良好的工作环境，激发村干部干事创业的积极性。