基层民主政治建设调研报告

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[内容提要]完善村民自治，是推进基层民主，维护广大农民群众的民主权利，建设社会主义政治文明的基础工程。我市1983年在全市农村实行家庭联产承包责任制，为了适应适应农村经济体制改革需要，解决农村社会矛盾、解决三农问题、提高政府管理水平和农民素质，建立了村民委员会，落实村民自治制度，探索和实践“四个民主”,农民的法制意识、参与村级事务管理的理念和能力都明显增强。面对农村出现的新问题、新矛盾，必须对村民自治制度的实施进行认真总结和反思，健全党组织领导下的村民自治机制，不断规范民主实践，提高干部群众的民主法治素质，维护好、实现好群众的利益，使基层群众自治制度在发展社会主义民主政治的大局中更好地发挥基础性作用。

[关键词]村民自治*市基层民主

世界民主化的浪潮不断推动威权政权（集权政治）向民主政治的演进，民主的政治制度是人类运用公共权力配置社会利益探索到今天比较理想的制度、规则和程序。当代中国政治发展的目标和价值取向顺应了人类政治发展的民主化取向，又是在准确把握中国社会发展的总体性和阶段性的特征的基础上做出的部署安排。

1978年至今，我国走出了改革开放的新格局，成为世界第三大经济体，政治发展也进入关键期，多种经济成分、分配制度必然产生群体分化、价值取向多样和政治上的多元要求，社会内生出更强烈的一种对社会利益配置方面的参与愿望。如果党不能够正视这样一种社会内生的发展需求，不能够适时地在政治制度上有所跟进，使之更完善，在当前和今后的社会发展当中就会出现参与的膨胀与制度水平之间的矛盾，阻碍现代化的建设。因此，怎样把人民当家作主一点点地落到实处，支持公民对我国的国家事务、社会事务、经济事务、乃至立法监督进行有序政治参与，是中国特色社会主义民主政治发展的主攻方向。十七大报告把我国的政治制度由人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度这三项制度，扩展为包括基层群众自治制度在内的四项制度。把基层群众自治制度确立为我国民主政治的四项制度之一，作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，这是我们党的一个重大决策，是对基层群众自治制度地位的重大提升。反映了我们党对发展我国社会主义民主政治的规律把握得越来越科学，具体道路与框架规划得越来越符合实际。完善村民自治，是推进基层民主，维护广大农民群众的民主权利，建设社会主义政治文明的基础工程。

发端于20世纪80年代初期，发展于80年代，普遍推行于90年代的村民自治制度，已成为在当今中国农村扩大基层民主和提高农村治理水平的一种有效方式。农村群众直接行驶民主权利的自治组织的建立，适应了我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的客观要求，是改革开放30年我国社会主义政治制度自我完善和发展的一项重要内容和标志。

一、*市加强村民自治制度建设的意义

农业、农村和农民问题，事关改革开放和社会主义现代化的全局，历来是党和国家关注的大事。*市有14个乡镇，134村，全市总人口21.15万，是个农业大市，以种植棉花等经济作物为主。搞好村民自治制度建设，进一步推进农村基层民主政治建设，对于贯彻十七大精神，维护农村的改革、发展和稳定的大局，保障和促进农村物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，促进*市经济社会全面发展有着十分重要的意义

（一）推进村民自治制度建设，是巩固党在农村执政基础的必然要求。农民是我们党在农村的主要依靠力量，也是我们国家政权最广泛、最深厚的群众基础。村民自治制度建设是发展农村基层民主，保证农民群众在党的领导下行使民主权利，参与管理农村事务，维护自身利益的重要途径。改革开放以来，我市农民群众的生产经营和对自身事务的管理方式发生了深刻变化，农民群众的市场主体意识、民主法制意识明显增强，积极要求实行村民自治制度建设。做好这现工作，有利于在经济上保障农民群众的物质利益，在政治上尊重农民群众的民主权利，有利于进一步巩固党在农村的执政基础。

（二）推进村民自治制度建设，是构建和谐*的现实需要。我市农村人口13.08万人，占全市总人口的62.8%，是构建和谐*的重要基础。从总体上看，我市农村经济社会发展势头良好，但也存在不少问题和矛盾，主要有农村经济结构单一、组织化、产业化水平不高，农民增收渠道不宽、乡镇发展不平衡等问题和基础设施落后、集体经济薄弱、土地流转引发的纠纷等矛盾。以推进村民自治制度建设为基础，实现农民群众自我管理、自我教育和自我服务，既有利于充分发挥农民群众推动经济社会发展的积极性，又能在农村基层建立有效的利益协调机制、矛盾处理机制和社会管理机制，引导群众规范有序地参与村务的决策和管理，以理性合法的形式表达自己的利益诉求，从而促进农村的和谐与稳定。

（三）推进村民自治制度建设，是深化农村改革、促进农村发展的重要保障。当前，我市农村正处于全面建设小康社会的新的发展阶段，农村改革、发展的任务相当艰巨。为全面落实科学发展观，解决好“三农”问题，促进城乡经济社会协调发展，中央出台了一系列支农惠农政策，如实行“两减免、三补贴”政策，推进农村税费改革、扩大新型合作医疗制度、提高土地征用补偿标准等。落实这些政策迫切需要农民群众的参与和监督。我市各乡镇按照三届四次全委（扩大）会议提出的“四区一线”的产业布局，调整产业结构，发展特色种植和养殖，取得了明显的成效，但在节水灌溉、农产品的标准化生产、产品销售等方面还很滞后，只有落实农民群众对村级重大事务的知情权、决策权、参与权和监督权，才能调动农民的积极性和主动性，全面推进农村的改革和发展。

（四）推进村民自治制度建设，是促进农村基层组织建设和干部队伍建设的有效途径。加强我市农村基层组织和干部队伍建设，对于做好农村各项工作具有十分重要的作用。我市农村基层组织和干部队伍能扎实工作、吃苦耐劳，为推进*新农村建设做出了贡献。但也确有一些农村干部素质不高、不思进取、作风不实，在群众中威信不高。只有实行村民自治制度建设，才能加强对农村基层组织和干部的监督，切实保障农民群众的各项权利，促进农村基层组织和干部队伍素质和能力的提高。

二、*市村民自治现状分析

（一）推进村民自治取得的成效

*市有14个乡镇，185个村队，在实行村民自治，推进农村基层民主政治建设中坚持了村民自治与农民群众的切身利益密切相关，能够直接反映农民的利益诉求。在自治的内容上，群众自治的事务涉及群众方方面面的切身利益，农民群众能够获得看得见、摸得着的利益，使得民主参与具有直接性和有效性，有利于调动人民群众参与的积极性。村民自治在村党支部的领导下进行，坚持了正确的方向并稳定有序地发展。坚持村民自治适应促进农村经济社会的发展，一是在工作部署上，把村民自治放在本村整体经济社会的全局中来谋划，实行村民自治始终以化解农村社会矛盾、解决三农问题、理清发展思路、促进农业增效、农民增收为目标。二是在实践中，村民自治的许多环节，都是围绕农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题展开的，既锻炼了群众的议事能力，又维护了群众的经济利益。具体表现推进村民自治，落实“四个民主”上。

1、推进了以直接选举村委会为主要内容的民主选举制度。

村委会的民主选举是村民自治的前提和基础。民主选举就是是按照《村民委员会组织法》等有关法律法规由村民直接选举和罢免村干部，以便更好地组织和带领群众管理好本村事务，保证人民依法直接行使民主权利。我市自1987年起，已进行了七届村民委员会选举工作。2008年三月进行的第七届村委会选举有两个改进之处：一是组织严密，充分发扬了民主。在候选人的产生方式上改变了上一届用“组织推荐或十人联名推荐”的做法，取消了组织推荐，实行了每个有选举权的村民都可以推荐，无论提名票数多少都可成为初步候选人，体现了民主参与的广泛性。在选民身份确认时采取了更加民主、更加全面的办法和措施，对于农村存在的一些实际情况如户口不在本村，在本村种田的村民，已出嫁但户口没有迁出的，嫁进本村长期生活在本村的但没有将户口迁至本村的，在乡镇或学校工作户口在村里的，类似这些基本实情按照选民登记第二款，经选民大会多数通过办法来界定这些村民的选民身份。二是规范了职数结构，认真落实了“一肩挑”要求，规范选举程序。通过选民的推荐产生村民委员会选举领导小组，选民登记公布、正式选举唱票人、计票人、监票人、选票的发放、委托票的办理、票箱的标准等都有严格的标准。依法规范选举过程，避免了许多环节上的不规范而引发的矛盾问题，有力保障了村民自治的公平、公正性，赢得广大村民的认可，经过比历届更为规范、细致的选举，全市134个村依法产生了132名村委会主任，新一届村民委员会成员464名。在选举出的132个村委会主任中，党员当选102人，占77.27％；其中党支部书记当选村委会主任47人，村党支部委员当选村委会主任24人。村“两委”班子成员交叉任职208人，占45％。村级班子更加坚强，配套组织更加健全，为新农村建设注入活力提供保证。

2、推进了以村民会议和村民代表会议为主要内容的民主决策制度

实行村级民主决策，让农民群众直接参与重大村级事务的决策，是村民自治权的集中体现。根据村委会组织法的有关规定，凡是村民利益以及村民关注的热点、难点问题都应是村级民主决策的内容。近年来，我市村民委员会对重大村务能提交村民会议或村民代表会议讨论决定，采取了“一事一议”的形式，集中民智，自己的事自己管。村民通过筹资酬劳突出解决了误工补贴、义务工、修防渗渠、打机井、摊铺乡村道路等农村发展中的问题，有效地改善了生产生活条件，参与管理村级事务的意识和积极性提高了。2008年八十四户乡还在该乡19个村队试行“村务民主管理议事卡”制度。在村两委做出重大财务支出、村务决策时向村民代表和村民发放“意见征求卡”。此制度的落实，将较好地解决农村“一事一议”“召集难”“会后决议执行难”的问题以及村民代表会议体现民意不足的问题，提高农村议事和决策的效率和质量，为广大村民行使村务管理权利提供生动的舞台。

3、推进以村规民约和村民自治章程为重点的民主管理制度。

村民自治章程和村规民约是村民自治制度化的标志，它体现了国家法律、地方法规和村情的有机结合，为法律和政策的有效执行提供了基本保证，称之为村级“小宪法”。村民自治章程着重规定三方面的内容：一是村民组织，包括村民会议和村民代表会议的组成、职权和例会制度；村民小组的划分和村民小组的职责；村民的权利和义务；村干部的行为规范。二是经济管理，包括劳动积累、土地管理、生产服务、财务管理等。三是社会秩序，包括社会治安、村风民俗、邻里关系、婚姻家庭、计划生育等。目前我市90%以上的村都制定了村规民约或村民自治章程，建立了村民会议决策、村民代表会议议事、村务公开、民主理财等制度。

4、推进了以村务公开为主要内容的民主监督制度。

民主监督是村民自治的保障，也是自治活动能否长期坚持下去的关键。村务公开是村级民主监督的基础，目的是让农民群众参与管理和监督村内的公共事务和公益事业。*市采取了以下五项措施：一是由政务公开向党务公开延伸。各村队在定期公开政务、财务情况的同时，对党支部重大问题的决策情况、党员发展情况等党务内容也要向村民同时公开。二是由单一公开向多种形式公开延伸。三是由公开办事结果向公开办事过程延伸。四是由定时公开向随时公开延伸。五是由被动反馈向主动反馈延伸。建立“公开日”公开栏前解说制度和村民质询制度。

（二）我市落实村民自治制度存在的问题

1、在换届选举中存在的问题：一是选举法中的一些规定在操作中的质疑。村委会换届2至3年为一届，不利于村干部长期规划的实施；村委会候选人政治条件做了明确要求，文化程度和年龄没有规定，能力素质的规定不好操作；选举过程繁杂，不利于群众的广泛参与。选举法的规定与当前户籍制度的混乱之间的矛盾。二是选举过程中暴露的问题。各乡镇近年来“三培两带”，“双培双育”等基层组织建设没有扎实进行，不注意后备干部的培养帮带，不能从发展的角度，大胆推荐年轻干部，党员干部队伍缺少新鲜血液，长此以往，部分村将来可能出现后继无人、无人可选的局面。乡镇党委政府对候选人的确定有明显意图，主要通过村党组织和乡镇派下去的干部进行“磨合”，定调子、搞暗示；少数村民文化素质低，法制观念淡薄，参与选举工作的积极性不高，思想上关注宗族、亲属、人情关系，不考虑候选人的素质能力给政治性问题带来的负面影响，不可避免地出现了拉票、贿选的现象，导致个别村的选举结果

存在不能代表普遍民意，村委会能力上不够强，组织上比软弱涣散的可能性。

2、村级决策主体不明确，有错位、越位的情况，应该由村民会议或村民代表会议讨论决定的重要事项，由村委会决定了，或者以党群议事会代替村民会议或村民代表会议，甚至还有个人说了算的现象。村民代表会议未经村民会议授权或超出授权范围进行决策等。

3、村级事务管理还不能成为全体村民都享有的权利。所订制度，约束村民行为的规定多，规范村干部行为的少，民主管理成了村干部治民。一些村规民约流于形式，不能内化为指导村民行动的道德观念。

4、没有形成村民对村委会的有效监督机制。村委会由村民民主选举产生，同村民之间是委托关系，应向村民负责，并受村民的监督。但实际上村民不能有效地控制社会资源，难以形成对村委会工作的有效监督。村干部是否作为，是否按村民的意愿办事，靠的是个人能力品质及内在激励，由于村民不能参与村中事务的实际决策和管理，村民会议对村委会监督乏力，村委会逐渐脱离了产生它的村民会议的控制。

5、乡村干部及村民的素质有待提高。个别参与选举的工作人员对《村委会组织法》、《选举办法》和有关政策学习不够，一知半解，不作深入分析，导致把关不严，造成工作被动；新当选的村委会成员素质能力经验上都很欠缺，有待于乡镇党委进一步培养、锻炼、使其胜任工作，搞好本村的建设。村民的知识文化素质、民主法制意识不强制约了自治权利的行使。

三、推进村民自治对策思考

（一）研究探索如何处理党的政治领导权与村民自治权的关系。

党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，新农村建设总的要求之一是“管理民主”。管理民主”是建设新农村的体制保障，体现了党对农民将公民权利现实化的政治要求的关注。但党与国家权力机关之间的关系问题，党的领导同人民当家作主的关系问题，在理论上和实践上还存在着一些深层次的矛盾和问题。这种理念在村民自治问题上也会得到体现。主要就是村两委、村委会与乡镇政府职责不明。这就需要严格区分各自的功能、职责，村党支部是基层组织的核心，其职能是“带领群众实现共同富裕和共同进步中发挥核心领导作用”。村民委员会的职责是负责“办理本村的公共事务和公共事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。党支部对村委会是领导关系，其核心是通过对村委会的政治、思想、和组织领导实现的。村民自治要坚持党的领导，但村民委员会的主体不是党支部。正确处理二者的关系需要改善党的领导，乡镇政府、村两委班子在实践中认真思考，不断探索新途径，才能使村民通过村委会这个平台真正实现自我管理、自我教育、自我服务。

（二）完善村民自治机制，依法治村，以制治村。加强民主决策、民主监督、民主管理，把工夫用在平时。严格执行《村民委员会组织法》的有关规定，完善“一事一议”制度，涉及村民切身利益的重大事项必须召开村民会议讨论决定。要建立适合村民实行民主监督的硬约束制度，比如按照有关规定应召开的村民会议、村民代表会议必须如期召开，村民对村财务状况的咨询，村委会必须给予解释和答复。要制定村民维权的办法，追究行政不作为者的法律责任。

要严格执行村务公开、民主管理的有关规定，使村务公开不断深入，要确保过去公开的内容能够继续公开。如计划生育政策落实、救灾救济款物发放、宅基地使用、村集体经济所得收益使用、土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒地”发包、村集体债权债务、新型农村合作医疗、种粮直接补贴、退耕还林还草等。其次，要把建设新农村中各级财政到村到户的优惠政策和资金及时纳入村务公开的内容。第三，要把社会各界支持新农村建设的资金和项目及时纳入村务公开的范围，为村民群众所了解。第四，要把新农村建设中村民要求公开的其他事项及时纳入村务公开的范围。真正给群众一个明白，还干部一个清白。

（三）发挥基层党组织的领导核心作用。完善村民自治必须健全村党组织领导的充满活力的村民自治运行机制。继续加强以村党组织为核心的村级组织配套建设，继续加强村民会议、村民代表会议建设，继续加强村务公开监督小组、村民民主理财小组建设。进一步发挥基层党组织的领导核心作用。在民主选举过程中，基层党组织要积极参加各项准备工作，把握选举的正确方向。基层党组织领导班子成员应通过合法程序，进人基层民主选举机构，主持选举机构的工作。在民主决策中，基层党组织要与基层群众性自治组织一起，积极组织群众参与民主决策，保障群众当家作主的权力。在日常管理和民主监督中，要组织党员和群众监督民主决策事项的实施情况。党的基层组织干部和党员，要在基层民主实践中，充分发挥先锋模范作用。要适应经济社会发展的需要，不断完善基层党组织的领导方式、领导机制。

村党组织要把发现和培养人才作为重要工作来抓。农村的发展，关键在人才。要通过“三培两带”等形式为新农村建设储备后续力量，把这现工作抓实转好，提高村委会依法办事、为民服务的能力。

（四）加强村民自治组织的多样化建设和组织能力提升。目前村党支部在上级党组织的教育引领下得以维持和加强，村委会在换届选举中得到更新和提高。近年来，伴随着农业产业化的发展，我市农村中出现了新型社会化服务组织，这些组织与村民有着利益联结关系，对农村经济发展、农民收入的影响可见一斑，对村级治理也有实际作用，我们应将村内各种组织作为相互联系的一个整体，推动合作经济组织、农产品行业协会等组织的发展，鼓励这些组织发挥服务等功能，使得村民能够生活在各种符合他们村子结构特点的组织之中，从而增强村民利益表达的强度和机会，形成对村委会事实上的权力制约和监督。

（五）提高乡村干部群众的知识文化素质和民主法治素质，规范民主实践。

要从农村基础教育、初等教育入手，保证农村青少年有一定的文化知识。通过冬季党员培训班、科技之冬、各类讲座和培训班，远程教育等多种教育资源，对农民传授法规、农业科技知识等，提高农民的文化技能。并使它形成一种制度，常抓不懈。

基层民主的积极推进培养了公民的民主精神。民主是一种制度，更是一种需要在现实的利益博弈中学习和培养的能力。研究民主、法治、平等在村民自治中的实现程度和表现形式，经常性地采取群众乐于接受的宣传教育方式，弘扬社会主义民主政治文化，加强法制建设，才能使群众真正树立起社会主义民主、法治、平等观念，提高农民依法行使权利和履行义务的自觉性。保证村民自治在法治轨道上健康有序发展。同时，引导干部村民在村民自治的各种实践中学习现代民主精神，规范自己的言行，使村民自治随着市场经济的深化发展和公民社会的成长成熟，不断推动中国的民主向更高阶段发展。

民主制度的创新和民主观念的培养在建设中国特色社会主民主政治进程中，相互影响、不可或缺。