地税稽查体制问题及对策

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[摘要]现行地税一级稽查体制在很大程度上消除了权利不受制衡的弊端，提高了稽查工作效率和质量，有力的打击了涉税违法犯罪，促进了税收征管，营造了良好的税收环境。但在运行中也逐渐暴露出许多问题和不足，必须引起各级地税部门高度重视，并在今后的运行中不断加以改进和解决。本文就地税一级稽查体制运行中存在的问题及对策作个探讨。

关键词：地税一级稽查问题对策

实行地税一级稽查体制，是进一步深化税收征管改革，强化税收保障体系的迫切要求，是落实地税稽查职能、促进依法治税的客观需要，是优化地税稽查管理机制、突出专业化管理的必然选择，它有利于统一部署，整体联动，形成打击涉税违法犯罪的合力；有利于以查促管，依法治税；有利于规范执法程序，统一尺度，营造公平的税收环境；有利于规范执法行为，树立良好的社会形象。根据国家税收征管改革的总体部署和要求，近年来，地税系统积极探索和推行稽查体制改革，在市（区）、县（市）两级逐步建立了“一级稽查”，地税稽查专业化管理力度明显加大。通过实施“一级稽查”，较好地整合了稽查资源、统一了执法尺度、强化了执法监督，提高了稽查效能。但是，由于一些内在因素和外在因素的影响，“一级稽查”在一定程度上受到了制约，影响了“一级稽查”作用的发挥，使其未达到预期的效果。随着税收征管改革和地税稽查改革的不断深入，如何进一步规范和完善地税一级稽查体制，更好地发挥地税稽查作用，对加快地税稽查建设具有十分重要的意义。

一、地税一级稽查体制运行中存在的问题

综合分析各地实行一级稽查体制的情况，我们认为，目前地税一级稽查体制在运行中还存在着许多不容忽视的问题。具体表现在以下几个方面：

（一）认识存偏差、职能难体现。部分人员不能够正确理解“一级稽查”的内涵，认为“一级稽查”是简单的机构撤并和人员组合，有的人员虽然认同“一级稽查”，但思想上存在畏难情绪，甚至有些人员认为“一级稽查”根本没必要。由于思想上存在偏差，加上稽查与征管、发票管理部门在税务检查职责范围上界定不清，在衔接和配合机制上不够顺畅，导致了稽查职能难以体现。受到稽查经费来源渠道的限制，稽查部门的职责还难以摆脱“收入型”的束缚。在实际工作中，绝大部分稽查部门往往把专项检查与日常检查的工作职责相混淆，甚至有时候还替代了征管部门的日常检查和发票管理部门的日常发票检查。稽查部门与征收管理部门争夺税源的现象时有发生。为了抓收入，有的稽查部门甚至还放宽了对纳税人的处罚，从而，弱化了稽查工作的刚性。最终，导致了稽查部门所专司的职能，如：偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处等主要职责无法得到很好的体现。

（二）应用软件少、信息度不高。近年来，税收信息化建设的步伐不断加快，但稽查所能应用软件还是较少，适用于稽查管理中的网上综合查询的软件就更少。加上目前纳税评估管理信息系统、税收管理员系统等软件仍然在综合征管软件之外独立运行，纳税人的发票管理、纳税评估、财务状况等重要信息不能有效共享，稽查人员很难从中获取有用的信息资料。税收信息化管理和专业技术人才的缺乏以及稽查人员计算机应用水平不高等原因，也导致了信息化设备和信息利用率的低下，许多稽查工作仍滞留在凭经验、靠人工、无监控的做法上。如：稽查选案方面主要还是依靠人工选案，还不能够做到利用计算机来进行有效选案和对与稽查相关的数据作出科学、有效的分析。电子查账软件也没有得到很好的推广和应用，稽查手段相对滞后。

（三）体制不健全、监督难完善。目前，县（市）地税稽查部门的职能、内设机构虽然按一级稽查体制进行了设置，但由于人少事多，稽查部门的选案、稽查、审理、执行四个环节的工作实际上并没有分开，存在着职责交叉，还不能严格按照一级稽查体制运行，达不到“四分离”的要求，无法严格按照“四分离”的要求来开展稽查工作。稽查部门的选案、稽查、审理、执行四个环节之间的相互监督作用没有很好的体现出来。稽查部门的处理、处罚决定及应补（罚）税款情况传递给征管部门后，对于征管部门是否针对纳税人的违规行为是否进行了及时的辅导和监督整改，缺乏"事后监督"，税务稽查以查促管的功能和作用还没有得到有效的发挥。稽查部门在接受上级税务机关职能部门的监督等方面，虽然有一整套的规章制度，但受诸多因素影响，还未能实现经常化、制度化、规范化。

（四）执法权受限、作用难发挥。稽查部门作为税务系统的最后一道防线，其所专司的职能，如：偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处等主要职责，是稽查工作的重点。但围绕这个重点的相关权限却受到诸多的限制。税务稽查的主要权限有：1、税务检查权。2、税务行政强制权。3、处理处罚权。4、稽查建议权。权力看起来很大，也有很多，但是，并没有相关的法律法规保障其正常的行使。如：虽然有税务检查权，但这种检查多停留在帐面上。稽查人员所看到的涉税资料都是被检查单位自己提供的。稽查人员在大部分情况下只能“就帐查帐”，而从这些资料中根本不可能发现被检查单位的违法犯罪问题。如果遇到纳税人故意不配合，藏起文件或者锁上房间，稽查人员由于没有搜查权，也无力干涉。在与银行合作暂停支付或者扣缴税款时，以及查封物业、扣押资产等方面，税务稽查部门也往往“底气不足”。而稽查部门反馈给征管部门的稽查建议，由于稽查部门与征管部门是平级单位，征管部门对相关建议也是凭个人喜好进行处理，而没有相关的制约措施。这都使得稽查部门作为税务系统最后一道防线的作用难以得到发挥。

（五）人员编制少、力量较薄弱。受地税稽查系统人员较少等因素限制和缺乏有效的机制补充的影响，目前，地税稽查人员的编制数占总的地税人员编制数的比例明显偏低，地税稽查人员数量明显偏少，难以满足稽查工作的需要；地税稽查人员的年龄和知识结构也不合理，普遍存在年龄和知识“老化”的问题，县（市）稽查局尤为突出；地税稽查人员素质参差不齐，部分地税稽查人员甚至只局限于会看帐本、就帐查帐，其他的手段，如：运用电子计算机查案的技术、参与稽查各项数据的调研能力、通过其他条件查案的水平、办案应具备的法律知识等各方面则难以满足稽查要求，能够熟悉法律法规、精通税收财务、懂计算机知识的各类专业人才极其缺乏，尤其是复合型的高素质稽查人才更是凤毛麟角，与“一级稽查”的要求难以匹配。

（六）经费来源少、办案装备缺。“一级稽查”实施以来，稽查部门的力量集中起来了，正因为这样，也形成了工作区域跨度大的问题，加上部分硬件设施的增加以及稽查工作的日益规范，大大增加了稽查部门正常的办公开支，目前，地税稽查部门的经费又没有一个明确的来源渠道，致使稽查经费日益捉襟见肘。除了部分市（区）地税稽查部门能够按照查补收入的一定比例来计提办案经费外，大多数县（市）地税稽查部门都没有相对固定的办案经费来源，有办案经费来源的，其比例和数量也很低，加上稽查案件的外调取证的工作越来越多，根本满足不了稽查部门办案的需要。大部分县（市）地税稽查局的办案经费，虽说是由上级地税机关从总的税务经费中开支，但真正落实起来还是十分的因难。稽查部门的办案装备明显不足且比较落后，主要体现在交通工具数量不足，通讯工具需要自备，电脑配备不够且十分陈旧等方面。

二、解决上述问题的对策

针对目前地税一级稽查体制运行中存在的问题，结合实际工作的需要，笔者建议从以下几个方面去加以解决。

(一)更新理念，发挥稽查职能。“一级稽查”是在一定的管辖范围内由一个稽查机构统一组织实施税务稽查。从更深层次上讲，它是为了实现稽查力量的相对集中，稽查职能的归口统一而采取的一种集约化管理。我们要通过加大宣传力度，不断提高大家对“一级稽查”的认识，正确理解“一级稽查”的内涵和意义，使大家真正懂得随着税收征管改革和地税稽查体制改革的不断深入，“一级稽查”不但不能削弱，而且需要加强，切实增强实施地税“一级稽查”的使命感和责任感。要全面实施地税“一级稽查”,充分发挥其职能作用,地税稽查工作必须努力实现“三个转变”：1、要实现由收入型稽查向执法型稽查转变。要突出稽查的监督与惩处的职能，淡化收入职能，稽查部门行使稽查职能的目的并不是查补收入，而是打击税务违法犯罪，震慑税务违法犯罪分子，最终达到促使纳税人依法纳税的目的。因此，稽查要增强计划性，完善案件复查制与执法责任制，规范执法行为，不断提高稽查工作的质量。2、要实现由撤网型稽查向重点打击型稽查转变。稽查部门所要面对的是所辖范围内的所有纳税人，不可能实施全面检查。因此，在完成专案、专项稽查的基础上，要实行分级分类稽查。市（区）稽查局的稽心应放在查办大案要案上，县（市）稽查局的稽点应放在问题多、带有普遍性、倾向性的纳税人上，其他一般性的税务检查则可由税务征收管理部门进行，形成工作合力。3、要由全功能型稽查向专业型稽查转变。要认真落实“选案、稽查、审理、执行”四分离，各部门要明确自身岗位职责，实行专业化分工，规范稽查各执法环节的执法行为，确保查结的每一起案件事实清楚、证据确凿、程序合法、数据准确、适用法律法规正确、处罚适当，从而，促进稽查质量、稽查效果和稽查专业化管理水平的不断提高。

（二）明确职责，理顺管查关系。按照国家税务总局《关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》中所提出的划分征收管理部门与稽查部门在税务检查上职责范围的三个原则，从检查对象、范围、性质、时间方面划清日常检查、发票检查与税务稽查的业务边界。具体分工如下：1、日常检查由各级税务征收管理机构负责组织实施。其工作内容主要包括：清理漏征漏管户、查处失踪纳税人、注销户清算、催报催缴、评估问询、了解纳税人生产经营和财务状况及对申报征收案头审核等工作。2、发票核查工作由发票管理部门具体负责组织实施。3、对涉嫌偷、逃、抗、骗税和发票涉税违法及编造虚假计税依据、不申报不缴或者少缴应纳税款等税收违法行为需要立案的，由稽查部门负责查处，征管和发票管理部门发现上述违法行为应当及时移交稽查部门。同时，必须突出稽查部门在税收专项检查中的牵头和主体地位，每年由稽查部门根据实际情况提出税收专项检查计划和方案，报经同级地税局下达，并负责督促专项检查计划和方案的落实。

（三）构建平台，提供信息支撑。随着信息技术在税收工作中的广泛应用，计算机及网络已成为实施税收现代化管理的重要基础，成为实施一级稽查体制的前提条件和必要支撑。实践证明，税务稽查信息化在很大程度上取决于税收信息化，而税收信息化难以深入的根源在于税收信息的不规范、不透明、不对称，因此，必须加快构建税务信息管理平台，盘活散乱在各单位、各部门的征管信息，税务系统内部应成立统一的数据处理中心，对内部各类征管信息进行采集、加工、处理，提供及时、清晰、准确的信息产品，在此基础上，构建内部信息平台，打破信息特权，提高上下级之间、征管与稽查部门之间的税收信息共享程度。尽快开发和推广计算机稽查选案软件，提高稽查选案准确性。同时，还应强化外部相关信息采集，构建政府——税务信息交换平台，与有关单位、部门之间进行信息交换，特别应加快与国税部门的信息交换，实现国地税信息资源共享，为地税一级稽查体制的正常运行提供全面、及时、准确的信息支撑，从根本上解决目前因征管信息失真导致增加选案办案难度的问题，从而，增强稽查工作的针对性、时效性、系统性。

（四）完善机制，构建监督体系。实行地税“一级稽查”离不开科学、有效的监督机制。重点应从以下几个方面去加以构建：1、要加强上级稽查部门和上级税务机关各职能部门对下级稽查部门的监督。上级稽查部门应侧重加强对下级稽查部门的业务指导和监督。政策法规部门应侧重加强对稽查部门的重大案件的审理和对稽查部门执行各项税收政策的监督，重点是对稽查案件调查和审理是否符合法定程序，认定事实是否清楚、定性处理依据是否适当、税务处理和处罚决定的执行是否及时妥当等方面进行检查。监察部门应侧重加强对稽查人员执法过程中的廉政情况进行监督。计会部门应侧重加强对稽查查补税收入库情况的监督，确保查补税收及时、足额到位。2、要加强稽查部门内部各个环节之间的互相监督。按照“一级稽查”的要求，真正落实“选案、稽查、审理、执行”四分离，切实做到选案的不查案，查案的不审理，审理的不执行。严格按规定和程序办事，实行监督关口前移，发现问题及时纠正，将问题遏制在萌芽状态。3、要加强稽查内部职能部门的监督。制定和完善税收行政执法过错责任追究制和税务稽查人员执法过错责任追究制，实行“一案双查双报告”制度，建立稽查人员党风廉政预警机制，充分发挥纪检监察部门的作用，对稽查人员的执法行为和廉政情况实施有效监督。4、要建立健全外部监督机制。深入推行稽查政务公开，向社会公布执法依据、执法程序、投诉举报电话，接受纳税人的监督，接受人大和司法机关、社会舆论的监督，同时，还可以通过从社会各个层面聘请行风监督员，加强对税务稽查人员工作作风的监督检查，从而，构建一个完整的监督体系，确保地税稽查部门执法工作的合法、公平、公正的开展。

（五）以法保障，赋予相关权力。地税稽查部门是地税系统的最后一道防线，要想让这道防线真正的起到应有的作用，就必须制定相关法律法规来保障，并赋予稽查部门更大的检查权。在目前未设立税务警察的情况下，应赋予其相当于税务警察的部分权力，使其虽不能等同于公安、刑侦、经侦等国家暴力机构，但在办公场所的搜查权、涉税案件的侦察权等与税务检查息息相关的职权必须得到保障，并适当的提高稽查部门的地位，弥补征管方面的漏洞。只有这样，才能解决税务稽查部门税务检查权过窄，层次过低，强制手段不够的问题，做好维持税收征管秩序的工作，真正起到作为税务系统最后一道防线的作用。

（六）充实力量，提高队伍素质。地税稽查部门的主要职责是其所专司的偷税、逃避追缴欠税、抗税、骗税等案件的查处，是一项政策性、业务性和综合性都很强的工作。地税稽查部门的职责和其工作的特殊性，决定了其必须要有一支高素质的稽查队伍作保障。当前，应当从以下几个方面去加强地税稽查队伍建设：1、增加稽查人员编制。针对目前地税稽查人员编制数普遍偏少的情况，在现有编制的基础上，适当提高稽查人员的编制数，力争使稽查人员编制数占总的地税人员编制数的比例达到15%左右。2、充实稽查人员数量。坚持稽查人员凡进必考的原则，在全市(区)、县(市)地税系统通过选拔考试、组织考察相结合的形式，将一些德才兼备和精通税收政策、懂法律、会查帐、办案能力强的年轻地税干部充实到稽查队伍，以确保稽查队伍的人员稳定。3、加强稽查人员培训。建立健全各项教育培训制度，尤其是要加大稽查人员业务知识和操作技能培训力度，着重在现代会计实务、税务检查技巧、计算机技术应用和法律知识上进行强化训练。通过进行岗位培训、能手选拔、等级考试、职级评定等各种形式来提高税务稽查人员综合素质，使稽查人员真正做到一专多能。4、引入激励竞争机制。在抓好日常行政管理的同时，积极推行稽查员等级制和稽查员主查制，坚持奖罚分明。打破“平均主义”、“大锅饭”和“凭资历”等弊端，形成“强者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好竞争机制，充分调动稽查人员的工作积极性。通过各种有力措施，使地税稽查人员结构得到改善，地税稽查人员的素质得到提高，把地税稽查部门打造成为一支高效、规范、廉洁的税务行政执法队伍。

（七）落实经费，保障办案所需。随着地税信息化建设、规范化建设、地税文化建设的不断推进，加上目前涉税违法案件呈现出团伙化、智能化的趋势，给稽查工作增加了很大难度，这就需要稽查部门投入大量的人力、物力和财力。足够的稽查经费和先进的办案装备是开展稽查工作的基础和保障。根据目前地税稽查系统的现状，稽查经费和办案装备短缺的问题可从以下几个渠道加以解决：1、争取地方政府和上级地税机关的理解和支持。设立稽查办案专项经费，将稽查办案经费纳入各级地方财政预算，实行单独列支，每季度或半年由财政部门按照稽查部门的工作需要进行划拔。同时，上级地税机关在办公经费上向稽查部门适当倾斜，以弥补稽查经费的不足。2、加大涉税违法案件的处查力度。重点要加大对大要案和不按规定建立财务账薄、不及时申报纳税和不按规定使用发票等行为的查处力度，通过增加地方财政收入来提高稽查专项经费的总量。3、设立税务举报奖励基金。根据《税收征管法》及其《实施细则》的规定，按照税收罚款的一定比例提取税务举报奖励基金，以确保税务举报奖励经费来源的稳定性和兑现奖励的及时性。4、加大办案装备投入。在条件允许的情况下，各级地税机关和稽查部门要为稽查人员配备必要的办案装备，如交通工具、手提电脑、录音笔、照相机、摄相机等,以满足日常稽查工作的需要。5、强化稽查经费和装备的管理。严格落实财务和装备有关制度规定，专款专用，按照经费使用范围和标准合理开支，对稽查装备也要做到合理使用，并加强审计和监督，使稽查经费和装备发挥其应有的作用。从而，增强地税稽查部门的整体作战能力和快速反应能力。