税源管理水平研究报告

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税源是税收的基础，税源管理是税收管理的重点和难点。我国自19*年税制改革以来，税收征管工作进行了一系列的改革和深化，逐步建立了“以纳税申报和优质服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的征管模式。多年来，这种征管模式在分清征纳双方责任，提高纳税人的纳税意识，加强税收管理和监督，组织税收收入，强化内部监督和制约，提高干部队伍素质等方面都发挥了重要作用。但是，近几年，随着经济体制改革的逐步深入，经济形势发生了很大的变化，税收管理正在经历着从经验型管理向科学化管理的转轨过程,

上述征管模式在运行中也逐渐暴露出不少矛盾和问题，特别是税源管理方面的问题。本文就当前税源管理存在的问题，借鉴国外发达国家税源管理的先进经验，提出了解决税源管理存在问题的办法。

一、当前税源管理存在的问题

（一）管理思想落后。在税源管理工作中实行“重点税源重点管理”，但重点税源不一定是重点户，重点户也不一定是重点税源。在一定程度上忽视了部分重点户、非重点税源、某些行业和重要部位及环节的管理，造成税源管理基础薄弱，给一些蓄意偷逃税犯罪分子以可乘之机。从目前数起涉税案件来看，恰恰容易被我们忽视的农产品收购加工企业、废旧物资加工企业等不是重点税源的“重点户”出现大的问题。

（二）部门配合不力。从外部来看，社会协税护税体系不健全，部门配合缺乏法律依据，直接导致了税源管理根基不牢、监控低效。

涉及税源管理工作最紧密的部门之间协作配合没有实现相互间的信息共享，有的制度只流于形式。造成一些办理工商登记户未能及时纳入正常管理，导致漏征漏管的存在。从内部来看，日常管理职能弱化，纳税户的控管存在问题。由于岗位、职责不够明确，各环节之间不够协调，工作脱节、互相扯皮，管事功能也没发挥出来。

如纳税人到办税服务厅进行纳税申报，负责受理审核的人员不了解纳税人的经营状况，只能就纳税人自行申报的数字、纳税资料等进行审核；而税收管理员了解纳税人的实际经营情况，但不能在第一时间看到纳税人报送的申报资料，形成了税收管理员催报催缴、办税服务员审核征收脱节的情形。再如办税服务厅人员负责向纳税人发售发票，但对纳税人的情况了解不清楚，只能依据纳税人的申请发售发票，而基层分局税收管理员又不能及时了解纳税人的发票领用情况，造成发票管理脱节。

（三）计算机监控不全面。从税源管理监控的角度来看，计算机监控不全面，因为计算机内数据的采集录入是靠纳税人提供的，如果纳税人故意隐瞒销售收入，进行虚假申报，提供虚假数据，计算机本身无法发现，所以我们强调应“人机结合”、“制度管人”。从目前的情况来看，各项制度没有得到很好执行，形成人管与机管脱节的现象，舍弃了原来“管户制”的一些好的经验和做法，使机内错误或虚假的数据不能得到及时修正，不能及时发现和查处各类涉税违法犯罪行为，忽视了在税源管理中最主要的人的因素。

（四）考核办法不完善。加强税源管理一直是各级国税机关强调和努力做的一项工作，但目前尚缺乏一个统一完善的考核办法，没有量化标准。一般是只有出现了涉税违法案件，才采用“亡羊补牢”的办法。

二、税源管理的国际借鉴

（一）税源管理法制化。绝大多数发达国家都将税源管理的主要内容以法律的形式固定下来。英国、美国、法国、日本等国将纳税人的权利和义务写进宪法，包括国家元首在内的任何人偷、逃税都会受到严厉制裁。韩国制定了《逃税惩罚法》和《逃税惩罚程序法》。美国规定，在银行存入一定数额以上的现金时，必须提供现金来源的合法证明。

（二）税源管理层次化。针对重点税源、一般税源和零散税源差异，建立税源管理机构，实行税源的分类层次化管理是许多国家的普遍做法。荷兰把纳税人分为个人、中小公司、大公司、从事进出口业务的公司等4种类型，并分别设置管理机构进行管理，使管理更有针对性，强化了对重点税源的监控。巴西为加强对税源大户的集中统一管理，联邦税务总局、大区税务局和小区税务局都分别设有大户管理处，其主要职责是对纳税大户尤其是烟草、汽车、金融等行业的纳税大户实施跟踪监控。

（三）税务审计专业化。美国计算中心掌握着纳税人的全部交易和收支来源资料，一旦自行申报材料与之不符，即被确认审计对象。瑞士成立了特别税务调查处，负责实施税务调查、查核、收集凭证和实物。

（四）税源管理手段信息化。在税源管理中，实行税源的信息化管理尤为重要。从1960年开始，美国逐步在全国范围内建立起计算机税源监控征管网络，通过遍布全国的计算机网络处理全美国上亿份纳税申报。加拿大的税收征管系统完全由计算机管理，负责全国个人所得税和公司所得税征管的九大征收中心已全面联网。意大利拥有ITIS数据处理中心，财政部借助ITIS对意大利全国税源监控工作进行管理，并通过意大利公用数据和欧洲公用数据网，实行税务机关与纳税人、政府有关部门及欧盟各国的信息交换和数据共享。

（五）商品交易非现金化。韩国政府采取各种措施遏制现金交易：针对商户。韩国政府要求零售、餐饮、宾馆行业的商户要受理银行卡，若不接受银行卡将作为税务检查的重点对象，必须接受严格的税务审计。同时政府规定，年营业额超过3亿韩元的所有商户必须接受银行卡，否则将受严惩，情节严重者可被判入狱。对于受理银行卡的商户，其代政府向消费者征收的消费税可退还给商户。针对持卡人。持卡人持卡交易金额超过其总收入的10%后，其超出部分的20%可免缴所得税，申请税前扣除，年减免限额为总收入的20%或500万韩元。另外，政府还出资每月举办抽奖活动，凡月持卡消费达1万韩元者可凭刷卡回单参与抽奖，头等奖奖金达1亿韩元。奖金从政府预算中支出。针对工商企业持卡消费和采购。工商企业超过5万韩元的招待费需通过银行卡结算，方可计入成本。工商企业采购商品或服务超过10万韩元的，如以银行卡结算，可免缴采购税，税率为2%。；针对政府公务支出。韩国政府规定，单笔交易超过50万韩元的公务支出必须通过银行卡结算，否则不能入账。这无疑有利于控制政府部门的腐败。2002年韩国地下经济占GDP比重已从上世纪90年代初的18％～20%降到10%左右，目前每年从持卡消费获得的税收增量部分达到6亿韩元左右。银行卡产业的发展还有效刺激了内需。2001年国内需求占宏观经济总需求的75%，比1998年的20%提高了55个百分点。同时，银行卡产业的发展对韩国IT产业也起到了一定的推动作用。

三、提升税源管理水平的路径选择

（一）实行精细化管理，提高征管质量和效率。税收征管作为一项政策性、业务性都很强的管理活动，要提高其质量和效率，切实解决“淡化责任，疏于管理”问题，必然要实行精细化管理。所谓税收精细化管理就是为实现税收管理目标，借鉴精益管理思想，依托信息技术手段，运用科学的方法，再造管理流程，实现专业化分工，强化过程控制，对税收征管活动全过程进行计划、组织、协调、控制和监督的一种管理方式。

1.目标明确。精细化管理作为一种高效率的管理方式，突出特征就是目标十分明确。税收管理工作的基本目标是实现“两高两低”。即提高管理质量和效率，降低管理风险和成本。(1)提高管理质量。就是要通过严格执法、公正执法、文明执法，不断提高综合执法水平，确保各项税收政策贯彻落实到位。结合技术变革，不断改进征管手段，切实提高管理质量。(2)提高管理效率。就是要依据税收法律法规，通过各方面管理和服务工作，使税款实征数不断接近法定应征数，以较少的人力、物力、财力投入，获得最大的经济和社会效益，保持税收收入与经济协调增长。(3)降低管理风险。就是要严格执法程序，注重工作细节，严密管理制度，加强监督制约，最大程度降低管理的各种风险，包括纳税人和征税人违法违纪惩处风险。(4)降低管理成本。就是要坚决摒弃过去不计成本的粗放型管理理念和方式，降低税务机关征税成本，降低纳税人纳税成本。

2.组织保障。目标明确后，必须按照管理流程，根据工作职责，建立相应的组织体系予以保障。着力做好以下几方面工作：(1)规范机构设置。本着依法、求实、精简、效能的原则，按照“有利于强化管理、有利于优化服务、有利于降低成本”的要求，简化和规范内外部机构设置，规范机构职能，减少管理中间层次，加大管理幅度，增强税务机关的应变能力，横向上有利于规范业务流程和保持部门之间的业务衔接，纵向上便于上下级国税机关职能部门信息沟通和工作联系，使税务机关对外反应时间最小，对纳税人的反应效果最大，从组织机构、征管体制上保证精细化管理的深入推进。(2)重组机构职能。把纳税人找税务机关的所有办税事项，即把“咨询、受理、核批”三个流程节点集中到办税服务厅，实现纳税人与税务机关单点接触，解决纳税人多头跑的问题。把税务机关找纳税人的涉税管理事项，即“调查、评估、执行”三个流程节点，集中到税源管理部门，解决税务机关多头找的问题。鉴于税务稽查工作性质的特殊性和相对独立的法定性，“检查”工作由稽查部门专司，围绕“检查”节点展开选案、检查、审理、执行等工作过程。(3)优化工作流程。根据税收业务和信息化的内在规律，按照办税申请“一站式”、信息采集“一次式”、办税服务“一窗式”、税务管理“一级式”、档案管理“一户式”、业务运行“一网式”的总体思路，科学设计流程，把纵向的层级审批控制转变为横向的流程控制，使流程简捷、顺畅、高效，并以流程为导向，对整个税收业务进行系统梳理整合、简化优化，寻求最短路径、最少环节、最简程序、最优方案，形成环环相扣的流水线式作业，做到事前能预警、事中能控制、事后能监督。(4)合理调配人员。设立合理的业务技术划分标准，将税务人员分为政工类、征收类、管理类、稽查类、法制类、信息类、后勤类、计统类、财务类、文秘类等10类，以满足专业化分工的需求，做到人员安排妥当，组织保障有力。

3.制度细化。税收管理主要涵盖征收、管理、稽查三个环节,建立健全各环节管理制度，是税收精细化管理工作科学、规范的前提和基础。因此，应针对管理中的薄弱环节，采取有针对性的措施，制定细化的制度和办法，全方位构建制度保障体系，使所有税种的征收管理和征管工作的各个环节都有章可循、有据可依，堵塞管理漏洞。对外要从税务登记、发票管理、纳税申报、税款征收、税源监控、个体税收管理、纳税评估、纳税服务等基础工作入手，建立科学合理、重点突出、规范有效的日常监控机制；对内要在税额核定、资格认定、税收减免、税务稽查等重点工作中建立合理分工、相互监督的分权制约机制。主要做到以下几个结合：(1)实体与程序的结合。坚持把依法治税作为税收工作的灵魂贯穿始终。既要贯彻增值税、消费税、所得税等各项管理的实体性法律、法规，又要贯彻税收征管法、行政处罚法、行政许可法、行政复议法等程序性法律，规范征纳行为，完善执法手段，保护纳税人合法权益。各项配套管理制度的建立，既要注重实体也要注重程序，避免实体、程序违法或实体与程序脱节的缺陷，增强可操作性。(2)上级与下级的结合。实现管理目标是一个组织系统的共同任务，需要重新调整职能分工，上下互动，形成合力，齐抓共管，共同提高。当前，全国税务系统正以金税三期建设思路为指导，全面实施税收信息化建设，利用现有信息资源和先进的信息技术，完善、拓展现有信息系统，深化信息增值利用，构建集中、统一、安全、网络化的涉税信息综合应用体系，全面提升税务管理现代化水平。信息的高度集中，对传统的分工体系和操作制度带来冲击。这就要求上级在实施精细化管理过程中，要统一政策、统一规划、统一标准、统一实施。制定制度时，既要考虑上级的运行需要，也要满足下级的操作要求。对下级情况要摸得清、察得明、分析透、决策准；下级要充分发挥主观能动性，勇于开拓，大胆创新，细化管理，规范“自选动作”。要全面、准确地采集信息，及时、高效地利用信息。对上级制定的制度、办法、措施，要逐一落实，及时反馈。(3)综合征管与专业征管的结合。长期以来，由于综合征管与专业征管部门之间职责交叉、协调不够，造成一些制度、办法互相矛盾，影响了执行效果。因此，必须理顺两者之间的关系。综合征管相对于分税种的专业管理而言，是对税收征管工作进行全面、总体和综合的管理。专业管理就是抓税种管理，必须符合税收征管的一般规律和总体要求，遵循统一的征管程序和征管制度，各项管理措施必须与统一的征管制度相协调、相融合。综合征管部门和专业管理部门都应从全局出发，既要各司其职、各负其责，又要相互协调、形成合力。(4)业务应用与技术支持的结合。细化的制度和办法涉及大量的技术应用问题，离不开信息化手段的支撑，信息化手段要为业务运行提供切实保障，业务应用和技术保障既要分工，又要合作。因此，应建立需求提交机制和系统维护快速反映机制，切实抓好需求维护和数据维护工作。业务部门制定制度需要技术支持的，应事前告知技术保障部门，在取得技术支持后方可实施。对应用系统运行中发现的问题，业务部门应向技术保障部门提交业务需求，由技术保障部门统一进行维护。

4.执行到位。管理制度制定后，需要不折不扣地去执行。执行是精细化管理的重要环节，直接关系到精细化管理的效果。税收管理精细化要围绕征收、管理、稽查工作中存在的薄弱环节，采取切实有效措施，确保各项制度落实到位。重点在以下几方面下功夫：(1)规范征收。一要完善窗口功能。可根据涉税事项的类别，将办税服务厅窗口整合为“申报纳税”、“发票管理”、“综合服务”三类。纳税人到税务机关办理涉税事项，统一归并到办税服务厅受理，由办税服务厅实行“一站式”服务，同时根据税务管理“一级式”要求，规范行政许可，避免纳税人多级多头办税现象。要依托信息技术，推进“一窗式”管理和涉税服务的优化，使办税服务厅在办税服务中的窗口作用充分、完善发挥。二要严格申报审核。将人机有效结合起来，加强金税工程报税、认证数据与纳税人报送的增值税申报表进、销项税额的比对，“四小票”和代开增值税专用发票的比对，纳税人使用发票金额与申报金额或核定定额的比对。利用金税工程和口岸电子执法系统，完善审核、审批制度，强化出口退税审核。通过对申报资料完整性、数据逻辑性的审核，严密监控纳税申报的真实性和可靠性，以便发现异常，及时处理。三要严格欠税管理。按照法定权限和程序，规范减免税和延期申报、缓缴税款审批管理工作，加大催报催缴的力度，提高税款的征期入库率。加强与银行、国库等有关部门的配合，利用其在税款划拨、入库中信息准确、及时的优势，掌握纳税人欠税情况，通过定期公告、严格加收滞纳金等措施，加大清缴欠税力度，控制新欠，减少陈欠。四要加强税收分析。研究税收收入与GDP、税收增长与经济增长、各个税种与其相对应经济指标的相互关系，加强宏观税负和税收弹性分析，通过比较分析主要税种、行业和不同地区的税收负担水平及对重点税源企业的微观分析，预测税源变化趋势，增强组织收入工作的预见性和前瞻性。(2)严格管理。当前，要以构建新型的税收管理员制度为契机，明确税收管理员的工作内容、标准、时限、责任和行为规范，将管事和管户有机结合，突出管理的专业化和精细化，实现税收业务的“一网式”运行。按照“一户式”要求收集和整理纳税资料，掌握纳税人与税收相关的动态信息，管理税源，监控税基。一要加强户籍管理。实行全面登记制度，强化税务登记管理，准确掌握纳税人税务登记事项，按照规定程序加强对停歇业户、非正常户、注销户的管理，健全户籍管理档案，做到纳税户籍明了，税源分布清楚，源头控管有力。注重与有关部门的协作配合，定期交换信息，建立定期巡查制度，摸清税源底数，解决漏征漏管问题。二要实行分类管理。在准确把握不同类型纳税人的生产经营规律和涉税信息变动规律的基础上，对纳税人进行科学分类，采取不同管理方法。对重点税源企业，以掌握其基本情况，分析其物流、资金流等为主要内容，及时预测其税源变化趋势，综合评价其纳税情况，实施重点监控；对小规模纳税人要依法规范征管程序，加大监管力度；对个体纳税户要按照“管住户籍、电脑定税、申报纳税、盯住大户”的要求实施管理。三要规范信息采集。按照有效管理的原则，统一采集内容、采集方式和采集标准。对法定必须实地调查的涉税申请、预计将要发生的涉税申请和各部门在同一时段找同一纳税人采集信息的，应适当合并，设计综合信息采集调查表，集中下户，进行“一次式”采集，避免多头下户，重复采集；对法定需要纳税人定期报送的信息，采用电子化处理，实行“一盘式”报送。取消非法定的事前调查环节，强化事后监督和检查。四要开展纳税评估。采取专业化与信息化结合、人机结合的方法，以纳税人信息资料“一户式”储存和信息的集约化管理为突破口，依托信息化手段，建立规范统一的纳税评估工作规程和分税种、分行业、分纳税人注册类型的纳税评估指标体系和评估数学模型，选准评估对象，采取“个案评估”、“行业评估”、“专项评估”等形式多样的方式开展纳税评估，增强评估的针对性和有效性，找准管理的薄弱环节，切实加强管理基础工作，实现税源管理手段信息化。(3)强化稽查。一要明确稽查职责。将稽查局职责界定为主要负责查处偷逃骗抗税案件、虚开发票案件和牵头实施税收专项检查。不涉及立案的日常检查、发票协查可由管理部门负责，确有偷逃骗税或虚开发票等嫌疑的，移送稽查局查处。二要规范稽查程序。完善选案制，主要从举报案件、日常管理过程中移送的案件、上级交办和外单位转办的案件中确定稽查案源。建立立案制，稽查部门查处所有案件，原则上都应先立案、后检查，有问题的，依法处理；查实没有违法问题的，才可按规定的程序销案。实行全审制，已经检查的案件，要全部经过审理部门审理才能结案，重大案件要移交重大税务案件审理委员会审理。改进复查制，实事求是确定复查面，按照随机抽查的原则，选择复查对象。同时，建立首查责任制和责任追究制，增强稽查人员的责任意识。三要明确打击重点。重点查处各类涉税发票、骗取出口退税和利用做假账、多套账或账外经营手段偷逃税款的案件，充分发挥稽查的打击职能。开展案例分析，发挥稽查对税款征收和税源管理的监督与促进作用，可选择典型案件通过新闻媒体曝光，达到打击一个、教育一片的目的。四要改进稽查方式。在确保金税工程协查系统和综合征管软件稽查模块稳定运行的基础上，推行稽查业务相关软件。积极拓展金税工程协查系统的功能，充分发挥发票协查的信息联动优势，为稽查办案服务。要加大稽查投入，提高检查手段的技术含量，拓宽稽查信息渠道，推广税务稽查查账软件。加强稽查人员财务电算化知识和信息技术手段的培训，实现检查手段由凭经验查账向依托信息化支撑的转变。推行调账检查，统一专项检查，实行各方参与、一次进户、票税统查。（4）推行税控收款机等税控装置。税控机不仅仅是将纳税人开票由手工改为机械而已，税务机关的管理也不仅仅局限于票上；在售新验旧时，应当对芯片的内存记录数据进行读取核对。要把精细化税源管理作为税务机关的工作重点，严格执行税控装置使用规定，督促使用税控装置的纳税人如实录入经营数据和开具税控发票。对不按规定使用税控装置、不据实申报纳税的，要依法予以处罚并核定其应纳税额，以进一步强化税源管理。要主动争取各级政府的支持，加强与财政、工商、银行、技术监督等部门的沟通和联系，建立社会化的税源监控网络。（5）大力推行非现金结算。近期借鉴与我国国情相类似的韩国的做法，采取措施鼓励单位和个人进行非现金结算，最大限度地减少现金交易。远期向绝大多数发达国家学习，将税源管理的主要内容以法律的形式固定下来，从而掌握大额现金的来源、支出方向。

5.考核量化。考核是检验精细化管理目标实现过程的重要手段。加强考核必须深入到税收工作的方方面面，触及到税收工作的每个环节，全面评价目标实现情况，衡量各单位、各部门、各岗位的工作业绩和成效，发现问题，及时改进。具体做到：(1)量化考核指标。按照目标管理要求，制定考核指标，逐项加以量化。执法规范可量化为税务登记率、处罚率、滞纳金加收率、许可审批错误率、复议撤销或变更率、行政诉讼败诉率等指标。征收率高可量化为税收增长率、GDP税收贡献率、税收与GDP增长弹性系数、入库率（或欠税率）、税收优惠到位率、税收流失率等指标。成本降低可量化为征收成本率、纳税成本降低率、直接征管成本降低率等指标。社会满意可量化为纳税人满意率、行风政风评议排名、投诉率、纳税成本率、网上申报普及率等指标。(2)改进考核方式。要按照“简化、量化、细化、硬化”的要求，改进考核方式，注重征管过程的考评，并通过信息手段，对业务运行过程实施动态监控和自动考核。各项指标凡能够通过计算机进行考核的，要通过计算机自动生成考核结果，保证考核口径的统一，排除考核数据等指标的人为因素，以利于分析和应用。(3)实行绩效挂钩。要完善绩效考评制度，将考核结果与个人收入、能级评定、公务员考核、评先评优、职务升迁挂钩，做到奖惩分明。在完善内部考核与监督机制的基础上，制定税务人员能级管理办法，推行能级管理，建立以能力和业绩为导向的人才标准和激励机制，充分调动税务干部的工作积极性和创造性，为税收管理精细化打下坚实的基础。改革收入分配制度，将职级待遇与能级待遇分开，规范收入分配。建立执法过错责任追究制度，强化干部的责任意识。

（二）改善行业税负政策。一是所得税负的行业比较。所得税是衡量企业税负的主要指标。有关报告认为，我国内外资企业的平均所得税负大约分别为22%和11%（中国税务学会，2000），但这一判断未能得到权威部门的确认。二是流转税的行业比较。从理论上讲，流转税是可以转嫁的，企业只是垫付了税款，会随着销售的实现而收回垫付款项，企业只是纳税人而不是负税人，因此流转税不应算作企业的负担。但负担并不仅指最终的承受，而且还应包括生产经营过程中的承受以及由此带来的影响。三是从微观的角度来分析税收负担。我国目前对第一产业实行低税、对第三产业实行轻税，对第二产业实行适中税负的政策，但各产业之间税收负担仍不平衡，特别是第二产业与第一、三产业的税负相差依然在10个百分点以上。我国税收收入负担的重点仍然落在了第二产业。四是从同经济性质企业来看。国有企业较其他经济性质的企业税负高，内资企业较外资企业税负高，当然国有工业税负高，有高税率产值较大的因素，但国有企业总体负担偏重是事实。五是从税种负担来看。我国流转税负担占税收总负担的60%以上，其中增值税占流转税的60%以上，所得税类税种收入仅占税收总收入的15%左右，其中国有企业所得税占所得税的60%以上。从以上税负分析可以看出：近年来，我国的宏观税负尽管以每年大约一个百分点的速度递增，但这只是一种快速性的恢复，我国的宏观税负在世界上仍处于偏低的水平；从企业或行业的角度来看，无论是所得税负担还是流转税负担，都没有明显提高的迹象，表明我国近年来税收收入的持续大幅度增长并非依赖于提高企业的税负，而是主要基于社会经济的持续稳定发展，以及由此引发的税基的扩大；行业间税负不平衡的状况十分突出，个别行业的税负偏重，可能会影响这些行业的可持续发展。如何优化我国的税制和税收负担？我们认为优化我国税制和税收负担的一个重要出发点，就是要破除原来“不挤不让，保持原有税负”的思想，分阶段分税种降低企业的税负，真正增强我国企业在复杂环境中的竞争能力。适当降低税负，可以降低价格水平，有利于消费需求的扩大，这也是做大“蛋糕”的必要途径。优化税制结构，降低流转税的比重，提高非流转税的比重，已成为许多人的共识。但如何降低流转税的比重？主流的观点是主张在税收增量上做文章，即通过非流转税的大幅增收来逐步降低流转税的比重。我们在赞同这种观点之余，并不认为在税收存量上就不能做文章。只有在税收存量和税收增量上同时进行调整，才能加快优化税制结构的步伐。具体来说：（1）降低企业所得税税率。在合并内外资企业所得税的同时，将税率降到25%或25%以下。所得税率的降低对亏损企业无影响，但对效益好的企业则是一大利好，有助于促进这部分“优质资产”的更快发展。税率从33%降到25%，会导致企业所得税的大幅度减收，为此，应该在降低税率的同时，进行税收优惠政策的清理和调整，基本的思路是按照产业政策的需要，撤消一部分，调整一部分，保留一部分。（2）选择时机分阶段逐步降低增值税税率。我们提出降低税率的建议，初步的设想是分两步走：一是在当前及五年之内，做好增值税转型的试点及推广工作，鉴于我国的增值税转型是在税率不变的前提下进行的，相对来说就是一种降低税率的举措，在转型的宣传中必须着重突出这一点，以求得人们对转型实质的理解（否则财政买了单企业可能还不领情）；二是在转型平稳推行之后，根据国际国内的形势变化，考虑进一步降低增值税税率的问题。因为从长远来看，将我国增值税税率确定在世界平均水平，对于减轻企业税负，提高企业竞争能力，促进经济的可持续发展都是意义重大的。（3）尽快推出其它税种的改革。如修订、完善个人所得税法，调整消费税的范围和部分税率，加快地方税体系的建设等等，提高上述税种的收入比重，以缓解增值税转型给财政造成的压力，收取“失之东隅，收之桑榆”之效。（4）进一步规范、加强税收征管，加大征收力度。近几年来，随着电子申报手段和代扣代缴制度的普及和完善，以及对偷漏税行为的打击，税收出现了持续较快增长的可喜局面。但这方面的问题仍比较多，征收的潜力仍比较大。就税负而言，税负的公平不仅体现在税法、税制上，也体现在征管的公平上。应收尽收，减少偷漏税行为也是公平税负的要求。我们建议加快“金税”三期工程建设，提高税收征管的技术平台，确保税制结构和税收负担的平稳调整。

（三）提高纳税遵从度。一是改进公共服务，提升纳税人的心理认同。如果纳税人感觉自身的税收负担相对其它企业过重，就会产生不公平感。在相同的公共服务提供水平下，也会产生成本收益不配比的感觉，进而产生不遵从倾向。在给定税收负担水平下，如果企业觉得公共服务水平偏低，也会降低纳税人的心理认同，进而降低主观遵从度。不断提高公共支出效率，是提高企业税收遵从度的根本要求。二是提高税收政策的稳定性和可操作性，降低政策的执行成本。税收政策是企业长期经营战略和投资战略的一个重要考虑因素。政策多变，会令纳税人无所适从。同时，税收政策的具体规定模棱两可，甚至前后矛盾，同样会加大纳税人的政策执行成本，降低税收遵从意愿。因此，税务部门在出台政策之前，一定要进行深入细致地调研，广泛征求企业意见，反复论证，降低政策执行成本，提高纳税遵从度。三是不断改进税收服务，提高征税遵从度。事实上，税收遵从问题并非局限于纳税人遵从一个方面。税收征纳双方主体决定了税收遵从的双重性，即征税遵从与纳税遵从两个方面，而这两方面又是互动的。对税务部门而言，应当将“寓管理于服务，不断改进服务，提高征税遵从度”作为自己工作的永恒主题，从而形成纳税遵从与征税遵从的良性互动，促进纳税遵从不断提高。四是完善纳税信用等级制度，健全纳税遵从奖惩机制。要从制度上保障纳税遵从，必须从“引”和“逼”两个方面入手。纳税信用等级制度为我们建立和完善纳税遵从奖惩机制提供了一个很好的平台。当前，要进一步完善纳税信用等级制度，确保指标选取和参数设定更科学，程序更规范。同时，加大对遵从纳税人的奖励力度和对不遵从纳税人的惩罚力度，完善纳税遵从的激励机制。五是完善办税员制度，进一步提升企业办税人员素质。企业对办税员制度反映的问题主要有培训内容针对性有待加强，培训机构和人员的专业化水平有待提高。另外，由于企业办税员的流动性较强，而税务部门的培训时间相对固定，因此在培训的时间和规模上增加灵活性是企业非常关心的问题。针对上述问题，进一步完善办税员制度，对提高纳税遵从度也具有重要意义。压缩企业涉税硬件支出，切实降低小企业的纳税成本。小企业纳税成本中最高的两块是报税的时间成本以及涉税系统和设备的购置成本。时间成本的控制牵涉到整个税务管理流程，可行的是降低购买硬件设备的支出成本。一是通过政府采购为纳税人选择质优价廉的系统服务提供商；二是整合企业现有硬件资源，以减少资源的闲置和浪费。

（四）构建新型税收管理员制度。针对税收管理中出现的“疏于管理、淡化责任”等问题，国家税务总局提出要建立比较完善的税收管理员制度。税收管理员制度不是恢复传统征管模式下的专管员制度，而是在进一步加强征、管、查工作的前提下，发挥管理居中的联系职能，是对新征管模式的巩固和完善。推行税收管理员制度，应从明确职责、强化职能、提高素质、加强考核等几个方面着手，防止走税收专管员的“回头路”。一是明确税收管理员工作职责。推行税收管理员制度的目的，就是要解决干部责任心不强，税收管理有漏洞的问题，因此必须明确税收管理员的工作职责。税收管理员制度与专管户制度有着很大的区别，当前的税收管理员不是以往税收专管员的翻版，不再集征、管、查于一身，其工作职责被赋予了新的内容。新型的税收管理员是管理税源和为纳税人服务的工作人员，基本职责包括对纳税人的案头管理，实地了解纳税人生产经营情况，提供纳税服务和进行必要的检查，可概括为“九管三不管”。所谓“九管”是指：税收政策宣传送达、纳税咨询辅导；掌握所辖纳税人户籍变动情况；调查核实纳税人生产经营、财务核算情况；核实纳税人申报纳税情况；进行税款催报催缴；开展纳税评估及税务约谈；开展行政许可、审批及其他涉税事项的调查核实；进行发票管理；向有关部门提出管理或执法意见。所谓“三不管”是指：税收管理员除特殊情况外，一般不从事税款征收、减免缓税审批、税务行政处罚。二是提高税收管理员工作效能。根据重新确定的税收管理员职责，税收管理员应增强工作责任感，准确自身定位，认真履行工作职责，有效发挥税务管理员职能作用。一方面，要强化税源管理。坚持管户与管事相结合的原则，既要按照流转税政策、业务流程管理涉税事务，又要针对每一户纳税人实施有效的具体控管；不仅对静态的税源进行控管，更要对潜在的、动态的、活性的税源实施控管，真正实现向管理要效益，向管理要质量的目标。税收管理员按属地化原则划片管事，负责辖区内纳税人税务登记审核、有关税种认定、征收方式和定期定额核定等日常管理，及时了解辖区内税源变化情况，定期撰写经济税源分析报告。通过调查了解的情况，核实停业户、非正常户的真实性，清理漏征漏管户。通过发票清理、协查以及欠税、减免税的核实，未申报户、未缴税户的催报催缴等，对纳税人追踪入户，及时控管。对纳税人苗头性的问题，及时提醒。对重大问题或带有普遍性的问题，应及时向税源管理部门或其他有关部门提出管理或执法建议。另一方面，要优化税收服务。税收管理的过程，同时也是纳税服务的过程，税收管理员把政策宣传、业务咨询、纳税辅导、经济信息反馈等服务融入到税收管理工作中，把管理与服务有机结合起来，构建和谐的征纳环境，促进征管质量和效率的提高。要积极探索人性化服务方式，根据纳税人实际情况，开展个性化服务、零距离服务，帮助纳税人解决生产经营困难。三是提高税收管理员整体素质。税源管理质量的好坏，很大程度上取决于税收管理员素质的高低。责任心强、业务素质过硬的税收管理员能够及时掌握纳税人生产经营动态，实施合法、有效的控管；能够充分发挥主观能动性，广泛深入地开展税法宣传，提高纳税人的依法纳税意识；能够以服务纳税人为已任，不断创新服务手段，优化服务质量，通过纳税服务提高管理水平。因此，税务部门要加大培训力度，培养高素质的税收管理员队伍。要采取集中培训和分散自学相结合的方式，全面加强税收财会知识、计算机操作知识的学习，定期或不定期对学习效果进行检验，促进税收管理员提高税务审计专业化水平，增强其开展税源监控管理和纳税服务的能力。同时，加强对税收管理员的职业道德教育，使其树立正确的权力观，提高工作素养，增强管理意识和责任意识。四是加强税收管理员工作考核监督。要防止“专管员”制度的弊端在落实税收管理员制度过程中重现，加强税收管理员工作考核监督是关键。（1）要加强内部考核监督。税收管理员岗位重要，权力也比其他岗位人员大，考核力度也要比其他岗位大，应当制定详细的工作规范和考核标准，严格工作考核和责任追究；税源管理部门内部建立复核、复查制度，避免管理过程中出现“人情税”、“关系税”等问题；建立征收、管理、稽查相互监督机制，加强对管理工作的监督，防止随意执法、为税不廉等现象的发生。（2）要加强外部监督。向社会公布税收管理员的姓名、编号、管理范围、工作职责、工作纪律等，增强税收管理员工作的透明度，接受社会各界监督。（3）要实行岗位轮换制。在保证管理稳定性的同时，实行税收管理员定期轮换制度，对管理权进行制约，确保税源控管有成效。

（五）加强各税种的税源管理。要针对各税种的不同特点，创新管理理念，抓住管理薄弱环节，全面提高各税种管理水平，拓展税源管理的广度和深度。一是加强增值税管理。按照“以票控税、网络比对、税源监控、综合管理”的要求，以“一四六小”为抓手，强化增值税管理。其基本管理理念就是按照科学化、精细化管理的要求，综合运用各种管理手段，特别是计算机和网络等信息化手段，对纳税人申报的销项税额、进项税额进行审核和控制。以票控税，就是采用统一的发票，通过发票记录、反映企业的销售和消耗情况；通过审查企业销售和购入发票，确定其应纳增值税额，并把销项发票与抵扣发票连接起来，形成征管链条。网络比对，就是通过计算机网络核对纳税人进项抵扣的发票是不是对方开具的发票，对方开票以后是否已缴税。税源监控，就是加强税源管理。既要依托计算机进行管理，也要注意发挥人的主观能动性，积极加强管理，包括纳税评估、税源分析、日常检查、税务稽查等手段。综合管理，就是综合运用上述手段，加强与相关税种管理的协调以及与有关部门的配合，全面加强管理。要进一步搞好增值税纳税申报“一窗式”管理，通过票表比对，认真审核销项和进项税额。完善“四小票”抵扣的清单申报制度，加强稽核比对，防止骗取抵扣税款。通过深入企业检查、加强纳税评估等手段，采取有针对性的管理措施，切实加强农副产品、废旧物资收购发票的抵扣管理。认真落实新办商贸企业一般纳税人的分类管理措施，加强新办商贸企业增值税征收管理。在认定一般纳税人时，要认真负责地做好案头审核、实地查验、约谈等等审查工作，严格审核把关，并按规定区别不同情况处理，不搞一刀切；抓住专用发票发售管理和对各种抵扣凭证先交叉稽核比对后抵扣等关键环节，切实加强辅导期管理和服务。二是加强企业所得税管理。

按照“核实税基，完善汇缴，强化评估，分类管理”的要求，提高企业所得税管理水平。核实税基是企业所得税管理的基础性工作，要把管户和管事结合起来，按户管理征管事务，在管好税源、掌握税源的基础上核实税基。严格执行企业所得税税前扣除政策，加强对企业税前扣除的成本、费用、损失的真实性审核管理。完善汇缴，就是按照“明确主体、规范程序、优化服务、提高质量”的要求，研究改进汇算清缴的管理办法，充实工作内容。强化评估，就是把纳税评估作为加强企业所得税管理的一个基本环节和重要抓手，全面开展内资企业所得税纳税评估，进一步规范涉外企业所得税纳税评估。要把企业所得税纳税评估引入汇算清缴工作，积极摸索将两者有机结合起来的有效方法。分类管理，就是在对纳税人进行属地化管理的基础上，根据企业经营规模大小、财务制度健全与否、企业设立时间长短、纳税信用等级高低以及所处行业不同等标准进行分类，区别不同情况，采取有针对性的不同管理方式。其中核实税基是核心，汇算清缴、纳税评估是主要手段，分类管理是工作方法。加强汇算清缴、做好纳税评估和分类管理，最终都是为了达到核实税基、确保收入的目的。落实上述总体要求，就是要按照科学化、精细化管理的要求，充分运用各种管理手段，对纳税人申报的收入、成本、费用以及纳税调整项目进行有效的审核和控制，以正确核实应纳税所得额，堵塞征管漏洞，不断提高企业所得税征管质量和效率。三是加强个人所得税管理。按照“四一三”思路，提高个人所得税管理水平。“四”就是要建立和完善四个制度，即逐步建立个人收入档案管理制度、代扣代缴明细账制度、纳税人与代扣代缴人向税务机关双向申报制度、与社会各部门配合的协税制度。个人收入档案管理制度，就是要对每个个人所得税纳税人分别建立档案，详细记载纳税人与缴纳个人所得税有关的信息，把个人的收入和纳税情况置于税务机关的监控之下。代扣代缴明细账制度，就是扣缴义务人在向税务机关进行扣缴个人所得税申报时，必须填写并申报详细记载每个人从扣缴义务人处取得收入和缴税的明细账。纳税人和扣缴义务人向税务机关双向申报制度，即要求个人取得收入后，单位应代扣代缴个人所得税并向税务机关申报，纳税人个人也要定期向税务机关申报。与社会各部门配合的协税制度，就是要加强与工商、银行、海关、出版、社保、公安等有关部门的协作配合，充分利用这些部门掌握的与缴纳个人所得税有关的信息，为强化个人所得税管理服务。“一”就是要建设一个系统，即建设个人所得税管理系统。“三”就是要加强三项管理，逐步实现对个人收入的全员全额管理、对高收入者的重点管理、对税源的源泉管理。其中税源的源泉管理是基础性工作，必须抓住关键环节，找准征管点，实行正确的征收方法。“四一三”工作思路是一个有机的整体。四项制度和一个信息化系统，最终都是为了加强和改进三个管理服务的；加强三个管理又对四项制度和一个系统建设不断提出新的更高要求；没有信息系统的建设，四项制度和三个管理都会受到影响。因此实现三个管理是目标，建立四项制度是手段，加强信息化建设是依托。四是实施车辆税收一条龙管理。按照“以票控税、信息共享、协同管理”的要求，以车辆购置税征收为控制环节，牢牢抓住“先税后照”的关键，加强机动车辆税收在生产、销售、购置、使用各个征收环节的信息沟通，实现上下各环节协调配合管理。在车辆购置税征收环节审核、认证“机动车销售统一发票”征收车辆购置税后，记录相关信息并将统一发票和征税信息向前即增值税、消费税征管环节传递，用于国家税务局对车辆生产、经销企业的税源管理、纳税评估和日常检查；用于稽查部门有针对性地对生产企业或经销企业进行税务稽查，强化增值税、消费税管理。向后即车船使用税、车船使用牌照税征管环节传递，用于地方税务局税源管理，使机动车辆税收征管形成一个有机的整体。要加强与车辆管理等部门的合作，充分利用现有信息资源和管理手段，对机动车辆税收采取人工采集相关信息、利用软盘和网络传递信息、通过人工或电脑比对信息，加强车辆税收的源泉控管。五是加强其他各税种管理。实行消费税重点行业和重点税源管理办法，对现行消费税征收范围、适用税率进行有增有减的调整。进一步加强交通运输、建筑安装、房地产、餐饮、娱乐、旅游等行业的营业税管理，在总结经验的基础上研究提出加强营业税管理的一套管理办法。改进地方税种的征收管理。加强和财政、国土资源管理部门的协调配合，进一步强化城镇土地使用税、土地增值税、契税和耕地占用税等土地税收管理。通过国家税务局、地方税务局信息共享和审核比对，强化对城市维护建设税、教育费附加的源泉管理。加强组织协调，稳步推进房产税的模拟评税试点工作。加强涉外税收管理。加大反避税工作力度，建立反避税基础信息库，加强对避税嫌疑大户的联查协查。加强对涉外企业特别是大型涉外企业和跨国大公司的税收管理，推进联合税务审计。积极推行关联企业间业务往来预约定价管理制度，加强国际税收情报交换，提高跨国税源监管能力。强化出口退税管理，进一步做好利用增值税专用发票电子信息以及海关口岸电子信息审核出口退税工作。加强“免、抵、退”税管理，努力提高工作效率。积极推进社会保险费征管工作，完善征管制度，规范征管行为，依靠科技手段，强化源泉管理，确保依法足额征收。