税务局课题组调研报告

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税源就是指税收的源泉，即产生各种税收收入的物质基础，也即国民收入的一部分。从现行税制看，税务部门组织的税收收入依其税源特征可划分为流转税、所得税、财产税、资源税、特定目的税等大类。随着科学化、精细化管理推进，税收征收管理向前延伸为税源管理。税源管理以税收的源头为切入点，其管理工作的主要内容包括：（1）税源的建设培植。一是在税制设计和税收政策的制定中贯彻国家的宏观决策和产业政策，引导、影响和促进经济持续稳定发展。二是在税收管理实务工作中，贯彻落实国家的经济政策和税收政策，建立良好的税收环境和税收秩序，使之有利于各经济实体公平竞争，优胜劣汰，促进各经济实体转变经济发展方式，提高管理水平、科技含量、市场竞争力和经济效益，从而实现国民经济可持续发展。三是执行落实税收优惠政策，如对高新技术企业、废品次品综合利用企业实施减免税，鼓励科技进步和循环经济发展；对出口产品依法退税，促进外向型经济发展和对外贸易扩大；对下岗再就业人员和残疾人就业实施减免税，照顾和扶持社会弱势群体，维护社会稳定，为经济发展创造良好的社会环境等。（2）征管基础工作管理。包括纳税人户籍管理、申报管理、个体工商户“双定”税额测算评定、重点企业驻企管理、发票管理、开展纳税评估等。（3）税收服务。包括税法宣传、纳税辅导，简化办税程序，推行多元化电子申报纳税，优化办税方式，尽可能方便纳税人，降低纳税成本。（4）税源分析预测。充分利用税务部门系统数据信息和外部经济信息，并在深入调查研究的基础上，开展税源的宏观分析预测和微观分析预测，从而了解掌握经济发展和政策执行对税源税收的影响情况，以及税收与经济的关联情况，揭示存在的薄弱环节与问题，为制订措施完善管理提供依据，并科学预测税源税收的发展变化趋势，增强组织收入工作的前瞻性和主动性。

上述说明，税源管理是税收管理的基础性工作，是税收管理的核心内容之一。多年来，尤其是近几年，税务部门与时俱进，理念创新，方法创新，在加强税源管理方面进行了积极探索和有益实践，并取得了明显成效。如我省国税系统加快税收信息化建设步伐，加强数据质量监控，建立和完善重点税源企业监控网络，建立工业园区税源税收监控分析机制，制定并实行税收管理员制度，重点税源企业驻企管理，征管质量定期考核通报，深化税收经济分析，建立重点企业与行业税负预警机制，深化纳税评估，建立税收经济分析、纳税评估、税源监控和税务稽查“四位一体”互动机制等一系列举措，进一步夯实了基础工作，提升了税源管理质量与水平，有力地促进了税收收入与经济持续稳定协调增长，为促进经济社会又好又快发展发挥了积极作用。

一、影响税源管理的主要因素

（一）税收法规有待完善

税法体现了国家意志，具有义务性、强制性、连续性、统一性、普遍性的特征。税法作为具体的行为规则，是征纳双方共同遵守的社会规范，详细和具体地规定了人们在经济活动中的涉税事项如何行为，一方面为纳税人的缴税行为提供了标准、模式和方法，另一方面对征税方的征税行为提出了标准、方法和行为规范。因而，健全完善的税收法规是依法治税、建立良好的税收秩序和税收环境的重要前提。建国以来，特别是改革开放以来，我国的税收法制建设不断加强，税收法制框架已基本形成，对人们在经济活动中涉税事项的行为规范作出了明确、具体规定，为依法治税、建立良好的税收秩序和税收环境提供了法律保障。但也应看到，随着形势的发展变化，市场经济全球化，经济主体多元化，经营方式多样化，人们在经济活动中涉税事项的行为规范面临新情况，对税收管理提出了新课题，税收法制建设有待进一步加强和完善。目前，已经全国人大立法的仅有《征管法》、《个人所得税法》和《企业所得税法》，其他税种包括主体收入税种增值税、消费税、营业税等还是暂行条例，国家税收基本法尚未建立，税收法制刚性受到一定影响。再者，现行税收优惠政策的区域性特征明显，以致区内注册区外经营现象产生，给税源管理增加难度。另外，目前税收管理制度存在薄弱环节，如农副产品收购和废旧物资收购凭证尚未做到统一规范，收购凭证有效审核鉴别的方法与手段还有待进一步完善等。

（二）税收法制意识有待提高

思想是行动的先导，人们的税收法制意识如何，决定着人们对税收法制的遵从度。在税收征纳活动中，税收法制意识体现在两个方面：一是纳税人是否依法纳税，一是征税方是否依法征税。随着依法治国基本方略的确立，依法治税基本方针的贯彻，税法宣传的深入持久开展，人们的税收法制意识普遍提高，社会各界对税收法制的遵从度不断提升，良好的税收秩序在逐步形成。但也应看到，税收法制意识属于精神文明、上层建筑的范畴，被物质文明、经济基础所决定，同时又反作用于物质文明、经济基础，税收法制意识提高表现为渐进的过程。目前我国尚处于社会主义初级阶段，物质文明建设处于发展中，与此相应地，人们税收法制意识提高是个长期性任务。从近几年税收执法检查和税务稽查所揭示的问题看，有的纳税人隐瞒销售收入、虚增成本费用和进项抵扣，纳税申报不实，有的甚至偷逃骗税。部分税源吃紧地区为平衡财政收支，达到预定目标，采用推迟进项抵扣、延后减免等手段，致使组织收入原则不能很好贯彻执行，税源管理处于被动状态。有的税收管理人员法制意识不强，以致有的税收管理工作制度没有落实到位，执法不严现象仍然存在，个别严重的甚至循私枉法、循情枉法，影响税源管理弱化。同时，强调眼前利益而忽视甚至牺牲长远利益，急功近利、以言代法、以权代法现象仍然存在。少数地方急于发展经济，对招商引资企业税收优惠过头承诺、过分保护，给税收政策执行、税源管理带来一些阻力和风险。

（三）税收服务有待优化

通过优化服务来影响纳税人的纳税遵从，从而提高税源管理精细化程度，是当前税收工作的重要努力方向，然而，我国税收服务工作还存在一些问题亟待改进和优化。一是认识尚未完全统一。将纳税服务简单等同于微笑文明服务，把行风建设、文明行业创建、热情文明服务等同于纳税服务的全部工作内容的思想仍然存在；错误理解纳税服务的内涵，片面强调让纳税人满意而淡化税收执法的严肃性，或片面强调强化征管而忽略了保护纳税的合法权益和提供优质服务；纳税服务是税务机关形象工程的观念普遍存在；税务机关管理服务职责与社会中介机构服务职责界限不清，以征代纳或保姆式服务普遍存在。二是纳税服务在各地的进展不平衡。各地纳税服务工作开展的范围、程度和质量有较大差距。单纯组织收入的思想在一些地方仍然存在，有的地方强调人员机构编制、资金、设备不足等客观因素，缺乏因地制宜、主动为纳税人服务的积极性。三是缺乏全国统一规范的纳税服务制度。当前的纳税服务工作基本是由各地在工作中通过自行总结、摸索来进行，全面地开展此项工作的时间还较短，各地仅在部分单项办法和项目上作了一些规定，全国尚未制定统一规范的纳税服务制度和办法。各地在12366纳税服务热线的咨询内容、操作程序等方面尚缺乏规范，纳税信誉等级评定办法也存在各地差别较大的情况。四是纳税服务的监督考评机制有待进一步健全。纳税服务工作的监督考评机制尚未建立，对各项工作是否已经开展、开展的质量和效果，还没有形成监督考评体系和指标。

（四）税源信息不对称

掌握充分真实税源信息是实施税源有效管理的重要前提。而当前我国税源管理的信息不对称，具体表现为：一是我国尚未实行纳税人终身不变的纳税人识别号、银行账号制度，多头开户现象较为普遍，税务部门难以全面掌握和核准纳税人的经营活动、经营收入、成本费用和财产收益等情况。二是随着经济全球化和市场经济发展，网上交易增多，目前尚缺乏有效管理机制，税务部门对于网上交易信息掌控难。三是随着跨国、跨地区经营增多，关于关联交易的反避税工作任务加重，而税务部门全面、及时、准确掌握跨国、跨地区经营企业关联交易的信息资料难度大。四是第三方信息获取难。目前我国的行业协会发展尚不够成熟，行业经济主管部门所提供的相关信息有时也很缺乏，税源管理第三方信息获取渠道较少，增加了税源管理的难度。五是信息共享程度较低。税源管理离不开税源分析、税负分析与横向比较，而兄弟地区的涉税信息主要依靠上级机关，而有时上级机关信息时间有所滞后，精细分析所需信息往往缺乏。从外部看，工商管理信息、招商引资信息、新项目进展、行业经济信息等，税源管理部门往往不能及时、全面、准确获取。

（五）部分管理工作不到位

税源管理是个有机的整体，是个系统工程，要求各环节管理工作到位和相互协调，否则，某一环节管理的缺位势必导致管理链条的断裂与脱节，甚至产生“木桶效应”。税源管理工作没有到位现象主要表现为：一是税务登记主要靠“守株待兔”，漏征漏管现象时有发生，未能正常开展税源分布与户籍调查摸底，未能与工商管理部门的营业登记户数及时比对。而纳税申报则更多地侧重于考核申报及时率，对于申报真实性、准确性的审核尚缺乏有效手段。二是纳税评估不能达到预期目标。但由于纳税评估信息的有限性，目前评估主要依据企业申报资料，第三方信息获取难，一旦遇上企业会计信息失真情况，纳税评估难以做到及时、准确和全面。三是机制不够顺畅。部门协调配合不够，税收经济分析、纳税评估、税源管理、税务稽查“四位一体”互动机制，有的单位尚未健全和有效运转，部门间工作存在脱节或协调不够现象，税源管理工作合力未有效形成。四是人员素质有待提高。少数管理人员责任心不强，工作热情不高，敬业精神缺乏，以致管理工作偏松或缺位；有的管理人员学习不够，缺乏必要的经济管理、企业财务知识，税收业务知识不能融会贯通，业务技能较低，不能很好地胜任税源管理工作。

二、发达国家税源管理的主要做法

（一）建立终生不变的统一的纳税人识别号

为了增进对纳税人收入、财产方面的了解并加强相应的税源监控和管理，多数西方国家都建立了全国性的纳税人登记号码，充分运用计算机管理纳税人的信息资料。以美国为例，联邦税制以个人所得税为主，绝大部分纳税人为个人纳税义务人，因而税源分散，纳税人的收入和财产来源情况复杂，其计算机系统采用统一的代码对纳税人进行登记，税务登记代码和社会保障号码一致，如果没有税务代码就不能在银行开户，就无法享受社会保险，交易合同没有纳税代码也无效。在美国，没有纳税代码是寸步难行的。由于代码的通用性，税务部门很容易与其它部门交换信息，使得税务登记的信息来源非常丰富，如来自企业行业主管部门的信息、执照发放部门的信息等等。通过这些信息和档案，税务当局就基本上掌握了全国税源的大致状况。在英国，任何新办企业必须先向工商注册处申请开业，经批准注册后，再向辖区税务部门申请办理税务登记，税务部门随机赋予其13位纳税人识别号，纳税人只有领取了纳税人识别号后才能在商业银行获得银行账号，并且规定0.9万英镑以上的经营交易均需通过银行转账结算，因此税务部门可以依托各种金融机构获取涉税信息，加强税收征管。此外，意大利规定年满16岁的公民均须到当地税务机关登记并领取税务代码卡；瑞典公民一出生就有一个10位数字的终身税务号码，此号码用于税务申报和一切经济活动；德国则广泛采用企业鉴定号码等。

（二）实行税源的分类层次化管理

一方面，推行税源的分类层次化管理，实现税源管理精细化。具体机构的设置通常打破行政区划的限制，往往根据全国的经济区域、税源集中和分散程度、纳税户的不同层次以及税收情报的可获得程度（在中心城市）设置大区税务局（Regionalbureauoftaxation）及其下属派出机构以及若干税收征收（服务）中心。这样的机构设置格局更利于税务当局实施高效率的税源监控和管理。如美国国内收入局（IRS）不是按区域或税种设置业务局，而是针对不同类型和规模的纳税人，设立工资与投资收益局、小企业与自雇业主局、大中型企业局、免税单位与政府单位局四个系列。不同的业务局又针对不同规模纳税人的特点，有不同的内设机构和派出机构模式。荷兰把纳税人分为个人、中小公司、大公司、从事进出口业务的公司等4种类型，并分别设置管理机构进行管理，使管理更有针对性，强化了对重点税源的监控。巴西为加强对税源大户的集中统一管理，联邦税务总局、大区税务局和小区税务局都分别设有大户管理处，其主要职责是对纳税大户尤其是烟草、汽车、金融等行业的纳税大户实施跟踪监控。还有澳大利亚按规模对纳税人进行分类管理；阿根廷对纳税户采取分级管理制度等。另一方面，发达国家从制度上很好地保证了地方税机构设置的独立性和自主性。在西方联邦制国家中地方政府具有较广泛的立法权条件下，地方税已形成了一种比较独立、成熟的体系，运行良好。尤以美国为代表，各州和地方政府的税收管理机构依据各自的税收分布情况单独设置，机构名称和工作范围并不一致，州和地方的税收管理机构负责本级政府税收的征管工作，与联邦政府的国税局在税款征收、纳税审计和税收情报等方面存在的通常是协作关系。

（三）通过税收服务提升社会纳税遵从度

发达国家普遍为纳税人提供广泛周到、形式多样的税收服务，平缓纳税人抵触的心理，提升社会纳税遵从度。美国率先引进和应用了客户管理理念，把纳税人当客户看待，各级政府税务机关中均设有纳税人服务中心，针对纳税人的不同要求和问题，对纳税遵从者、纳税不遵从者和特殊纳税人群体制定和实施有区别的服务方案。纽约州财税厅纳税人服务中心就有近200名雇员。其中有60人直接负责向个人纳税人提供纳税服务，140人则向公司提供纳税服务。同时，美国还设立了纳税人辩护律师服务中心，在每个州和分支至少设有一名纳税人辩护律师，独立于地方税务局之外，由纳税人辩护大律师直接领导，纳税人辩护律师服务中心的职能是帮助纳税人快速、公平地处理通常渠道未能解决的纳税问题，并找出问题的根源，将之提交管理层注意，必要时提交税法修改建议。英国税务局坚持量化全国统一的服务标准，为纳税人提供迅速高效和礼貌的服务，要求所有打给税务局的电话，20秒内接通率90%；80%的邮件在15个工作日内回复；对没有预约来咨询中心的，95%的人在15分钟内得到接待；错扣缴的税收收入，20个工作日内予以退还；对95%的自我核定的纳税人和90%的其他纳税人，一次性准确计算税款。韩国国家税务厅将以前分散的咨询归口管理，设立国家税务呼叫服务中心，其工作载体是国家电信网络，由国家预算拨款，免费为纳税人提供网上顾问、信函传真顾问、电话顾问、纳税申报介绍、重要案例调整、FAQ站点、热点新闻窗口等服务，纳税人可以得到免费而快速准确的答复，呼叫中心的网络登录、电话接通成功率达95%。纳税人可以在任何区级税务局纳税，不管其管辖地在哪里，都能够获得纳税证明。澳大利亚税务局通过建立因特网网址设立电子信箱，推行上门纳税、邮寄纳税、银行代收税款、电话纳税、电子纳税等多元化申报纳税方式，开发完善“一条龙”完税软件、电话咨询应答系统软件、顾客服务中心计算机管理系统和网上服务软件，提供多国语言服务，大大方便纳税人。

（四）强化对跨国税源国际避税的监管

首先，实施跨国公司转让定价调整。转让定价是跨国公司进行国际避税的主要手段，西方各国大都制定和实施了转让定价规则。如美国《国内收入法典》482节早有这方面的规定。国际上运用较多的调整转让定价的方法有可比非受控价格法、再销售法和成本加利法和其它方法（如比较利润法、交易利润法）。近十年来，西方部分国家（主要是美国、日本、澳大利亚、加拿大、西班牙、英国和新西兰等）还先后引入了预约定价协议（Advancepricingagreement，APA），它是纳税人事先将其和境外关联企业之间的在原材料设备购置、产品销售、利息和劳务费、特许费的支付或收取方面的内部交易与财务收支往来所涉及的转让定价方法向税务当局报告，经审定认可，作为计征所得税的会计核算依据，并免除事后税务机关对转让价格进行调整的一份协议。APA实质上是把转让定价的事后调整改为预先约定，是对跨国税源进行监控和管理的一种有效手段。但APA制度仍然存在一些缺陷，如适用范围较窄（如美国的APA程序只适合于年交易额在5000万美元以上的关联企业）、其优势只有在双边或多边协议中才能发挥出来、对那些自觉依法纳税的大跨国公司不公平等。其次，实施资本弱化规则。资本弱化（Hiddencapitalization），又称为资本隐藏，指由跨国公司资助的公司在筹资时采用贷款而不是募股的方式，通过增加利息支付减少利润从而达到规避所在国纳税义务的做法。当跨国公司在考虑跨国投资时，需确定新开办国外企业的资本结构，此时，它们往往会通过对贷款和发行股票进行选择，来达到全球税负最小化的目的。在遏制跨国融资的资本弱化方面，多数国家都规定了法定的债务/资本比率，一般多在3:1左右，近年来已降至2:1，以至1.5:1，比率愈来愈低，规定愈来愈严格。凡超过此法定比率的贷款，或是利率不符合正常交易原则的可疑贷款，其利息均视同股息，不准在计税时扣除，还应依法征收股息预提税。有的国家如加拿大规定更严格，凡是关联企业或控股公司的贷款利息一律不得扣除计税。德国和比利时均有“推定股息”的规定，授权税务部门对可疑的利息可以按事实“推定”为股息，纳税人不服应负举证责任。再次，实行“CFC法规”。在制裁通过受控外国公司（CFC）避税方面，多数国家均规定，凡是在避税地设立的受控企业，每年的利润不管是否分配，均视为已分配汇回居住国，并就控股股东按持股比率把应分得的股息计入当期应税所得额，在居住国纳税，这就是所谓的“CFC法规”。近几年来，CFC法规的制裁范围有不断扩大之势，原只针对母公司控制的外国子公司，现在不仅限于母子公司，合伙企业或国内居民持有一定股份的外国公司均适用CFC法规。原仅制裁设在避税地的受控公司，现扩大为设在一切低税管辖区的受控企业。如法国、意大利均有类似的规定。

（五）严密的电子化税源监控网络

在西方市场经济国家里，税收征管全过程的高度电子化及电脑全面联网为税务当局实施全面、高效的税源监控和管理以及进行税收信息情报资料的分析与利用创造了条件。许多西方市场经济发达国家都设置了计算机控制中心或数据处理中心，接收和分析处理纳税人的电子申报数据（澳大利亚80%的纳税人采用电子申报方式），并同时在全国各地形成联网，与其他各部门（银行、保险、海关等）进行信息交换以便实施交叉稽核，逐步形成了比较广泛、严密的税源及税收监控网络。美国从60年代开始在税务系统中采用计算机技术，目前已形成了由东海岸国家计算中心和按地区设立的10个服务中心（1995年精简合并为3个）组成的计算机电子化系统，负责完成纳税申报表的处理、年终所得税的汇算清缴、纳税资料的收集储存、税收审查稽核、票据判读鉴定以及税收咨询服务等工作，通过遍布全国的计算机网络，每年可处理个人和公司所得税申报表2亿多份、相关税源信息13亿份。目前美国联邦税收收入约有80%以上通过计算机系统收上来的。同时，美国已利用互联网在税务部门与纳税人以及其他个人和组织之间构建起快捷的税收信息通道。纳税人通过国内收入局（IRS）网站即可查到税收各方面的情况，还可以在网上处理纳税事宜，每年有几百万纳税人使用IRS电子服务来报税。最近，美国还启用了一种运用“数据挖掘”信息技术的新征管软件，这种软件的优点在于纳税申报表上的数据在录入时要经过过滤，那些有偷逃税嫌疑的纳税人的申报表会很快被挑选出来。澳大利亚不但在全国税务机关内部全面运用计算机系统管理纳税申报、办理出口退税、处理公文流转等日常管理工作并实现了全国联网，而且与政府的有关部门如海关、保险、金融及大企业实现了互联，为其有效实施税源监控及有针对性地开展税务审计打下了坚实的基础。意大利是欧洲最后实现税务管理计算机化的国家，但却拥有欧盟国家最成功也是最大的税收信息管理系统ITIS（ItalyTaxInformationSystem.ITIS）。ITIS数据处理中心设在罗马，财政部借助ITIS对意大利全国的税收工作进行管理，并通过意大利公用数据网和欧洲公用数据网，实现税务机关与纳税人、政府其它有关部门及欧盟各国信息交换和数据共享。加拿大的税收征管系统完全由计算机管理，负责全国个人所得税和公司所得税征管的九大征收中心已全面联网。韩国财政部利用电脑对VAT专用发票进行大规模交叉审核，核对率达到40%，据此控制了增值税税源的85%。

三、完善税源管理的几点建议

（一）加强税收法制建设

1.推进税法体系建设。进一步完善税收法律体系，加快税收基本法的立法进程，增强税收法制刚性。推动税收征管法、发票管理办法的修订工作。健全税务部门规章和规范性文件的制定程序和备案审查机制。完善税收立法听证制度。建立健全税收政策执行、反馈和调整机制。充分利用电视、广播、报纸、杂志、网络、宣传栏等媒介，拓宽税法宣传渠道，向社会各界、有关部门、广大纳税人开展深入持久的税法宣传。推进税收政务公开，增强税收政策、办税程序和税收工作的透明度。

2.规范税收执法。深入贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，按照法定权限和程序行使权力、履行职责，做到依法治税、依法征管。同时，进一步规范和减少税务行政审批项目，积极探索保证审批权力正确行使、后续管理科学有效的制度和机制。加强税收执法检查，完善推行税收执法管理信息系统，全面落实执法责任制。加强税务行政复议、行政处罚和行政赔偿等工作。

3.大力整顿和规范税收秩序。认真组织开展税收专项检查工作。研究建立税务稽查和检查长效机制，将案件稽查和日常检查有机结合起来。加大对涉税违法案件的处罚和执行力度，防止以补代罚。继续推行分级分类稽查。加强稽查案例分析，以查促管。

4.继续加大税法宣传教育。要以提高纳税人纳税意识和税法遵从度为目标，做好税法普法工作，广泛宣传税收法律、行政法规，普及税法知识，重点做好新税法、新政策的宣传工作，通过持久的税法宣传教育，不断增强纳税人的税法意识，自觉依法纳税。同时，全面实行政府信息公开，凡涉税事项，以公开为原则，不公开为例外。并加大对涉税违法案件的曝光力度，震慑不法分子。

（二）完善税源管理组织机能

1.进一步完善税源管理岗责体系。要建立科学合理的税源管理岗责体系。按照总局提出的“执法规范，征收率高，成本降低，社会满意”的要求，根据税收征管的实际状况，在充分调研和科学论证的基础上，对税源管理的每个环节进行量化、细化，制订科学合理的指标和标准。同时，按照精细化管理的要求和分权制约、岗责清晰、责任落实的原则，对税源管理岗位的基本职责从工作内容、目标、时限、标准及步骤等方面进行量化、细化，真正形成基本职能清晰、岗位职责明确、权责匹配对等、符合工作实际的税源管理岗责体系。

2.优化税源管理资源，包括人力、物力、财力资源的科学合理配置。根据管理难度和人员素质来确定管理范围，要注意重点原则，在人、财、物上优先保证对大企业和重点税源、城市税源、纳税信誉等级较差的税源的监控管理需要。

3.健全和落实税收管理员制度。遵循管户与管事相结合、管理与服务相结合、属地管理与分类管理相结合的原则，建立健全税收管理员管户责任制度，加强以户为单位的税源管理，通过税收管理员及时掌握纳税人各种涉税动态信息，全面掌握纳税人履行纳税义务的情况，把科学化、精细化管理落到实处。同时，制定税收管理员操作指南和作业标准，坚持税源管理重要事项集体研究制度、税收管理员下户报告制度、税源信息归档制度、定期轮岗等制度，建立执法有记录、过程可监控、结果可核查、绩效可考核的良性循环和持续改进机制。

4.提高税务人员素质，打造胜任科学化、精细化税源管理要求的税收队伍。要大力加强对税务人员的业务培训，积极开展经验交流、评选和竞赛活动，全面提高税务人员的综合素质、业务能力和管理服务水平。要实施税收管理员合格上岗、绩效考核等行之有效的管理制度。注重选拔一批懂企业生产经营、具备一定财会知识、熟悉税收业务和法律、责任心强的干部担任税收管理员，最大限度地调动和发挥税收管理员工作积极性和潜能。做到对大量的涉税信息，能进行综合梳理和归纳、比较分析和判断，对企业的生产流程、各项财务指标等能准确的掌握和运用，为提高税源管理水平提供科学的依据。

5.进一步加强税源管理各职能部门的协调配合。要建立严密有序、运行高效的税源管理组织体系。具体为：征管部门负责税源管理的牵头、协调；税政部门负责各税种税源管理；税源管理部门具体负责各纳税人税源管理；计统部门负责税收会统核算、宏观税源预测及税收经济分析等工作；信息中心负责税源管理数据信息的集中处理和定期；稽查部门负责涉嫌偷骗税案源查处；其他部门根据税源管理要求及各自职责积极配合做好税源管理工作。形成各职能部门各司其职、各负其责的协调配合的管理组织体系。

（三）推行税源分类精细化管理

1.重点税源企业驻企管理。市、县国税机关要依照省局有关规定，分别根据纳税人生产经营及纳税规模确定重点税源企业。经省局批准，由主管国税机关选派业务素质较高、管理经验丰富的税收管理员对符合条件的重点税源企业进行驻企管理，驻企组隶属主管国税机关的税源管理部门。驻企管理的主要职责包括：一是全面掌握税源情况。了解同行业信息和市场动态，加强对纳税人税源信息的收集，加强对纳税人日常生产经营情况的巡查，加强对纳税人银行账户的监控，全面掌握纳税人生产经营、财务核算、资金流转以及原材料、产成品购销情况等各类信息。二是深入开展税收经济分析评估。了解和掌握纳税人生产工艺、能耗物耗、财务比率等信息，分析、评估纳税人申报的准确性，不断提高税收分析和纳税评估的质量和层次。三是主动提供优质服务。在履行管理职责的同时，及时宣传送达税收政策，开展纳税辅导，帮助加强财务核算，准确申报应缴税款，融洽征纳关系。同时，要加强驻企管理的科技含量，积极创造条件实现国税机关与企业生产经营、财务核算信息的互联。

2.规模以上工业企业重点管理。对规模以上工业企业重点开展分析评估，重点比对纳税人向国税机关申报的销售收入、计税依据与向企业主管部门、统计、银行等单位报送的销售收入、工业增加值之间的差异，要通过涉税信息与经济指标值的比对，进一步测算规模以上工业企业税负率变化情况，对产生的差异要深入查明原因，积极引导纳税人开展自查，认真进行纳税评估，涉嫌偷骗税的要移送稽查部门查处。

3.特殊行业企业加强管理。根据特殊行业企业特点及税源分布、经营规模、征纳方式等要素，制定和完善行业税收分类管理办法，加强监控。一是对享受减免退税行业，特别是废旧物资回收经营单位、资源综合利用企业、饲料生产企业、利用废旧物资和农产品为原料加工生产并抵扣税款的企业以及区域性特色行业企业，要根据工商注册信息、实际生产能力和生产要素分析测定销售收入、增值和利润水平以及税负情况。二是完善重点应税消费品的税基控管，规范白酒、卷烟、汽车等行业消费税计税依据和适用税率的核定管理，结合日常管理掌握的信息，测算应税消费品的最低计税价格，防止纳税人通过关联交易降低消费税税负。三是加强房地产行业所得税管理，注重收集、掌握房地产企业的土地投资、建筑面积、项目成本、销售收入等信息，加强税源跟踪和评估，实行按率预征、汇算清缴、多退少补的企业所得税征收方法。四是强化非居民所得税管理，监控重点行业、重点企业、重点项目，防止非居民所得税流失。

4.个体工商户核定管理。升级推广“双定户”营业额测算系统，进一步完善“公开听证定税依据、公开定税税额、公开调整定额，统一定税程序、统一税负标准”制度，不断提高定额核定的科学性、公正性和准确性。加强临界起征点个体业户的增值税征管，税收管理员要加大日常巡查力度，及时掌握未达起征点户生产、经营的变化情况，并分户将申报情况、巡查情况登记工作日志，实施动态控管。对个体工商户月营业额超过起征点而不申报的，要严格按照征管法的有关规定进行处罚。

（四）优化税收服务

1.转变税收服务理念。我国传统的税收管理定位在基本不相信纳税人能够依法自觉纳税，在这种理念下的税收管理以监督打击型为主，以约束纳税人的行为为目标，往往过分地相信复杂而繁琐的管理措施。必须转变税收管理理念，由传统的基本不相信纳税人依法纳税的主观判断转变到基本相信纳税人能自觉履行纳税义务，从思想上认识到以下几点：第一，当前国际税收征管主流的发展趋势是税收法制化、民主化。第二，纳税人是守法的、自觉的、依法纳税的公民，是国家财政承担主体。对税法的不遵从在纳税人中居少数，而这少数之中又有相当一部分人由于对税法的无知，不愿花过多的费用和时间以及对政府行为、税款使用、税收制度、税收管理等方面不满等原因而不能正确履行纳税义务。第三，税收工作离不开社会、离不开纳税人，没有广大纳税人的配合，不可能提高征管质量和效率，相信纳税人是优化税收环境的必然选择，优化税收环境是税务部门履行职责的必要条件，税务机关服务纳税人责无旁贷。

2.规范税收服务行为。传统的纳税服务经常放在精神文明范畴来讨论，无论从形式还是实质上常常作为精神文明建设工作、形象工程来抓落实。工作标准往往虚的多实的少、定性多定量少、软的多硬的少。应将纳税服务作为行政行为的重要组成部分，把精力和重点首先放在税务机构上，围绕服务纳税人而设置，使税务机构每个职能部门和每个基层征收管理单位的职责，体现为主要为纳税人提供公正满意的服务，帮助纳税人了解税法、自觉履行纳税义务。作为行政行为的纳税服务，必须建立实际的、硬性的工作标准，在定性的基础上进行量化，将软任务变成硬指标。将纳税服务作为税收行政行为规范，制定统一的纳税服务管理办法（制度），明确界定服务的范围、行为准则、职责分工、经费来源、部门间协调等问题。将纳税服务作为税务机关行政执法的有机组成部分来落实和考核，健全纳税服务的考核评价机制，建立科学、规范、公平的纳税服务考核指标体系，并注重纳税人的评价，将其列入考核指标。完善纳税服务监督制约机制，包括来自税务机关内部监督和来自全社会的外部监督，建立纳税服务过错追究制。

3.降低纳税成本。传统的纳税服务，对降低征税成本考虑较多，但这种征收成本的减少，有的是以增加纳税人的办税时间和费用为代价的。优化纳税服务应该遵循尊重纳税人这一基本原则，尽可能地降低纳税成本，节省纳税人的时间和金钱。一是要让纳税人办税更经济。确立纳税服务运行成本最小化的工作目标，免费提供各种税收咨询、培训及相关资料，既要为纳税人提供全方位和详尽周到的纳税服务，又要保证纳税人的办税成本不能过高。二是要让纳税人办税更快捷。确立纳税服务效率为重的工作目标，简化办税程序和环节，在法定范围内，对原有机构和流程进行必要的调整和重组，重点解决程序繁杂、环节过多的问题。压缩税务报表，征管实行限时承诺服务，承诺对税务登记、发票领购、申报纳税、案件处理等一切涉税事宜限时高质量地办理。采取切实措施，解决农村地区机构收缩、人员精减后，农村纳税人纳税便利问题。应允许农村纳税人在县域范围内自由选择发票缴销、申报纳税的地点。三是使纳税人税负更公平。积极推进依法治税进程，保证纳税服务质量，实现公平税收负担，使纳税人平等竞争。四是加强对税收遵从的研究，为实现税收遵从成本最小化提供参考依据。

4.保护纳税人的权利。鉴于我国现阶段缺乏有效保护纳税人权利的救济手段，纳税人的税收意识薄弱，自我保护意识也相对薄弱，当前尤其应在纳税服务中强调保护纳税人权利的救济手段。首先，要向纳税人提供免费的税收宣传，帮助纳税人完整无缺地掌握税法和税收知识，采取多种形式，宣传纳税人的权利，使纳税人了解其拥有什么权利、怎样维护自己的权利。其次，各级税务机关要紧紧围绕纳税人的税收知情权、参与权、监督权和陈述申辩权、减免税申请权、拒绝权、批评建议权、平等权、请求保密权、请求赔偿权、申请行政复议权、受告知权、诉讼权、委托税务权、申请延期申报缴纳税款权、要求听证权等合法权益，制定相关政策、规则和办法，依法开展税收工作。对纳税人的不遵从行为应进行具体分析，充分考虑纳税人的意见。以平等对话精神，建立征纳双方沟通机制。执行税收检查，税务人员必须向纳税人解释为什么进行检查，纳税人有权进行申辩。纳税人对检查处理意见有异议，可以向税务机关提出申诉。直接负责征收管理的税务机关应设立解决纳税人问题的职能部门，专门负责解决按通常程序和办法不能解决的涉税问题。各级税务机关要指定一名负责人专门负责与纳税人对话，调解下级税务机关对话调解中不能解决的问题。再次，依靠社会力量，扩展保护纳税人权利的救济手段，赋予护税协税组织维护纳税人权利的职责，接受纳税人的申诉，评议税务人员执法行为。开设独立的全国统一的纳税服务呼叫中心，接受纳税人的税收咨询、涉税投诉和其它方面的服务要求，提供高质量高效率的在线服务。健全完善社会中介机构。大力发展会计师事务所、税务师事务所和律师事务所，开展社会性的专业性的税收业务、税务咨询业务、税收筹划业务、税务法律顾问业务等税务法律援助。

5.构建一个纳税人、征税人、用税人的良性互动机制。传统的纳税服务一直围绕征纳双方来进行，用税人的角色缺位问题一直被忽略。优化纳税服务，提高纳税人的遵从度，使纳税人乐于交税，必须加强对用税人税收支出的宣传监督。作为用税人的政府浪费了纳税人的金钱，会使纳税人产生与政府不合作心理，降低对税法的遵从度。从用税人政府来说，应构建符合我国国情的公共财政支出体系，提高财政支出的使用效率。凡是政府从纳税人手中摄取资金的使用情况都要加强宣传，提高财政支出的透明度，确保纳税人对税收支出的知情权、监督权。同时政府在考核评价税务机关工作时，不应单纯将收入完成情况作为考核指标，而应把纳税服务列入考核重要内容，提出明确要求，端正税收工作的价值导向，提供纳税服务的不竭动力。从征税人税务机关讲，优化纳税服务就是要减少纳税人的物质和精神成本，给纳税人以更良好的服务态度、更舒适的服务环境和更方便的服务渠道。这就要求税务机关在机构设置、制度建设，征管流程、承诺服务、税收执法以及一切涉税立法方面处处不忘为纳税人提供最优服务，注意办税模式和程序的相对稳定。认真分析纳税人的需求，营造稳定、法治、可预期的办税环境，增加纳税人的安全感，提高纳税遵从度。同时，建立科学、规范、系统的税收成本核算制度。税收成本实行公告制，定期向政府报告，向社会公开。从纳税人讲，则应全面履行依法纳税的义务和权利，以遵从税法的实际行动参与税收管理，奠定纳税服务的扎实基础。只有纳税人、征税人、用税人三方互动，形成良性机制，才能达到纳税人税法遵从度不断提高，税务机关税收征管质量和水平不断提升，政府和纳税人进一步协调的纳税服务目标。

（五）建立税源风险管理体系

1．深化税收经济分析，形成税收风险预警机制。税收经济分析是准确判断税收经济形势，推进税源管理精细化、科学化的重要举措。其主要特点是：以经济、税收、会计等理论为基础，洞悉税收现象的本源；驾驭大量的税收经济数据与资料，从中发现问题，总结规律；应用统计分组、统计指数、回归模型、博弈论等专业分析方法，得出精准的分析结论。近年来，国家税务总局提出了“一个重点，四个体系”的工作思路，强调以税收经济分析为重点，逐步建立健全规范的计统指标体系和科学的税收分析方法体系；要求拓宽税收分析思路、完善分析方法，实现由税收进度、增减情况的简单对比，向宏观税负、增长弹性等征管质量分析，以及财政体制、税收制度等制度影响分析的转变；要求完善税收分析方法，利用时间序列、截面分析、实证检验等方法，来判断税收形势是否正常、税收增长与经济增长是否协调以及税收征管力度是否得到提升。在实际工作中，主要应做好以下几项工作：一是提高数据采集质量。严把数据采集质量关，逐步实现税收数据的电子化采集。加大对系统基础数据和会统核算数据质量的检测、通报、整改工作力度，将数据准确率和及时修改率纳入征管质量考核范围。二是加强税负分析。建立税负按季分析制度，重点分析本地区总体宏观税负、税收弹性、税种税负、行业税负等，查找税源管理中存在的问题和薄弱环节。三是建立税负预警制度。开展宏观税负预警，以GDP税负率、工业增加值增值税税负率、社会消费品零售总额增值税税负率等平均值为标准，评估总体税源管理水平。开展重点行业税负预警，分析行业税负水平及税负离散度，查找税负偏低的企业，引导纳税人自查或开展行业整治。开展风险预警，对税负持续偏低、连续零负申报、销售收入或进项抵扣异常变化、出口异常增长等纳税人进行税源管理风险预警。四是完善数据制度。数据质量、征管质量和税源分析报告实行总局、省、市、县四级办法，各职能部门根据的数据，认真核对、分析管理中存在的问题，落实整改和反馈。

2．深化纳税评估，提高纳税评估的客观性与针对性。纳税评估作为预防偷税的重要手段，是有别于传统管理方式的一种卓有成效的税收管理方法，是建立在“未经评估、不得稽查”的“税务稽查准入制度”基础上的一种管理制度，是税收征管和税务检查的衔接点，日益成为税源管理工作的重要方面。为提高纳税评估质量。一要提升纳税评估管理平台。优化纳税评估软件，实现与综合征管软件同一平台。按季或每半年测算评估软件指标峰值、确定重点行业评估指标的峰值区间。二要尽可能收集第三方经济信息。从发改委、经贸委、统计、工商、地税等部门收集纳税人土地、投资规模、经营（出口）及信贷情况、重点产品产量等信息。利用纳税辅导、户籍巡查、驻企管理等日常管理工作，了解企业生产经营以及与生产经营密切关联的生产要素情况。积极从纳税人同行业企业了解税负、物耗、能耗等指标水平，从长期为纳税人提供原料、主体包装、主要能源、运输工具的单位了解业务往来情况及市场信息。三要加强各税种评估。重点加强对连续发生低税负申报、零负申报、税负畸高、“四小票”抵扣金额较大、享受税收优惠政策、成品油零售的工商企业以及出租、出借柜台经营的商贸企业等纳税人的增值税评估。加强增值税税基与所得税税基、营业税税基与所得税税基、消费税税基与增值税税基的评估比对分析。将企业所得税汇算清缴、审核评税与纳税评估有机结合起来。积极试行由税政、稽查等部门联合组织对跨地区大型企业纳税评估以及涉及关联企业转让定价的反避税调查。四是建立健全纳税评估分析体系，为税源管理提供基础保障。建立以纳税评估面、涉嫌偷骗税案源移送率、稽查及时反馈率为主要指标的纳税评估质量考核体系；建立评估个案复核制度，重点复核检查结果与评估分析结果、税收分析结果存在明显差距的评估个案。

（六）构建全方位的税源监控网络

1.加强户籍管理。严格税务登记，摸清税源底数，防止和杜绝漏征漏管。全面掌握纳税人的户籍情况，是做好税源管理的首要环节，也是全面开展税源管理工作的基础。一是要充分利用经济普查资料、工商部门的企业基础信息、质检部门的组织机构代码信息，结合税务登记换证，全面核对、清理漏管户。同时，要不断拓展政府部门间的互联互通，逐步实现各类企业及个体工商户、事业单位和社团组织登记信息共享，解决长期以来税务登记信息与各类法人及非法人登记信息不对称的问题。二是要充分利用组织机构代码信息覆盖面全的特点，及时清分下发各级基层单位，对未办理税务登记的纳税人通过电话、短信等方式进行提示服务；对已办理税务登记的纳税人信息变更情况实施动态监控。三是要在利用信息化手段掌控纳税人资料的同时，定期开展巡查，组织人力走街串巷、走村串户，及时发现和掌握纳税人的变动情况，防止漏征漏管。

2.加强发票管理。发票是记录涉税经济业务发生时间、地点、金额的法律凭证，管好发票可达到以票控税的效果。为了促进税源管理，需抓好三个层面的发票管理工作。一是税务机关管好发票。制定实施普通发票管理、收购凭证使用管理、发票缴销审核操作等一系列管理制度，严格规范发票领购、发售、保管、缴销、代开等操作。同时，制定发票管理考核办法，把发票管理工作与征管质量考核相结合，与岗位目标责任制考核相结合，责任考核到人，确保发票管理落到实处。二是纳税人用好发票。督促用票单位严格按规定建立健全会计核算和财务管理制度，对尚不能建立健全账簿的则应要求建立简易货物或劳务购销粘贴簿，并严格要求开票方按照有关法律、法规进行开具和使用。三是严格查处。对开票方“乱开具”、“少开票”、“加价开票”及“拒开票”等行为进行严厉查处，促进规范用票。

3.积极推广税控装置。税收工作实践已经证明，各种税控装置在税源管理工作中大有用武之地。各级税务管理机关要积极推广税控装置，逐步实现税源管理的电子监控。要转变单纯依赖以票控税观念，在巩固现有出租车、餐馆及加油站使用税控装置成果的基础上，进一步扩大至娱乐业及商业零售业，推广使用电子发票，通过电子化手段，强化对纳税人财务核算和生产经营信息的监控，提高税源管理效率。

4.建立税收分析、纳税评估、税源管理、税务稽查互动机制。建立税收分析、纳税评估、税务稽查定期会议制度，实现三者之间的信息共享和双向反馈；通过税收分析发现税源管理中存在的普遍性、区域性和行业性问题，指导有针对性地开展纳税评估；通过纳税评估查找原因，纠正偏差，并为税源管理和税务稽查提供线索。纳税评估、税源管理和税务稽查发现的问题及其处理结果要及时反馈，指导修正分析评估指标以及完善管理措施等。进一步加强综合征管与计统、税种管理部门之间、办税服务厅与税源管理部门、评估与稽查、征税环节与免抵退税管理部门之间的工作协调，建立健全案源移送、立案查处、结果反馈、认真考核、相互监督等制度，形成“各司其职，信息共享，分工协作，过程控制，责任落实”的“四位一体”互动机制工作模式。

5.提高信息共享程度。西方国家特别重视涉税公共信息的交换。税收征收的某些信息不仅由某个税务机关掌握，也应由不同层次和不同地区的税务机关掌握，并按照政务公开要求适时恰但公布。经济税源信息不仅由经济主管部门掌握，主管税务机关掌握也应及时了解与掌握。提高信息共享程度，有利于提高税源管理工作效率与水平。加强税源管理必须要求相关信息的及时有效传递和使用。

6.推进社会综合治税。各级税务机关要努力争取当地党政领导的重视与支持，进一步加强与公安、法院、工商、财政、商务、海关、银行、技术监督等部门配合，积极扶持税务等社会中介机构发展，大力推进社会综合治税，形成税务专业服务、社会各界鼎力协作、群众护税协税、税务机关依法治税的社会综合治税格局，实现对税源全方位的监控管理。